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摘要：立法助理制度在现代法治国家中发挥着重要作用，近几年，我国也在探索建立立法助理制度。本文在考察世界上各主要国家立法助理制度的基础上，从适应立法专业化、缓解立法繁重性等四个方面分析了我国建立立法助理制度的必要性，并从我国的实际出发，提出构建我国立法助理制度的意见和建议。
关键词：立法助理；必要性；构建
最早起源于西方国家的立法助理制度，是一项协助立法机关及其工作人员从事立法工作的制度，这项制度随着专门化立法不断强化和立法机关立法职能的不断衰退而逐渐受到重视。立法助理有广义和狭义之分，广义上的立法助理是协助立法机关及其组成成员承担立法职责、从事立法工作的具有立法专门知识的人员；狭义的立法助理是专指为立法机关组成人员提供法律服务的的助理。
一、立法助理制度的产生及演进
（一）西方主要国家有关立法助理制度的考察
立法助理制度最早建立是在美国，在19世纪20年代，美国国会就已经着手雇佣助理人员。《1946年立法改革法》规定了常设委员会可以雇佣没有党派色彩的助理，明确地把委员会助理和议员的个人助理分开，确立议员个人助理的地位。立法助理的工作由助理办公室主任根据全院活动统一安排。议员个人的立法助理是立法专家或有特长者，负责为议员起草议案、发言稿等。委员会的立法助理閱历丰富，有很高的学历（特别是法律领域的学位）。
法国的立法助理制度比较完善，仅在立法方面的助理机构就有9个办公室。1此外，法国议会也会给议员配备立法助理。法国的立法助理制度特色很鲜明：立法助理一般由议会工作人员担任，并且要通过公开竞争考试遴选产生，并且由议会内部管理。2
德国是十分重视立法助理制度的国家。从联邦德国建立立法助理制度以来，常设委员会的立法助理一直是有增无减。3德国也为议员个人提供雇请立法助理的助手费。德国的议会助理不都是立法助理，但他们大多数是法学或其他方面的专家，还必须具有与公务员相类似的中立性。
（二）西方国家立法助理制度评析
“在现代法治社会中，立法助理制度发挥着及其重要的作用，它不仅增强了立法的程序化和科学化程度，也提高了立法的技术和质量，为通向民主与效率的统一铺设了一条道路。”4所以，综观各国的立法助理制度，不仅提高了立法效率和立法能力，也强化了立法机关的地位。
但随着立法助理制度的发展，其弊端也逐步显现出来。（1）没有充分发挥立法助理制度的作用。比如有些国家的立法助理人数不足，立法助理工作的专属性不明确，在立法中的顾问、助手功能被忽视。（2）聘请立法助理大大增加了立法成本。（3）立法权向立法助理方面转移，立法权流失。目前，西方国家已经开始着手从以上几个方面进行立法助理制度的完善。
二、构建我国立法助理制度的必要性
（一）适应立法专业化。从现有立法主体人员的配置来看，我国人大及其常委中熟悉新兴专业的立法人才比较少，因此专门化立法就很难开展。而立法助理一般是由法学专家或在法学方面比较有造诣的人担任，可以用自己专业、科学的理论知识和实践经验作为大量立法准备工作的基础。同时，立法助理的专业素养也可以弥补人大及其常委会组成人员在专业知识结构上的不足，加速立法的专业化过程，提高立法效率。因此，建立立法助理制度，使更多的法学理论工作者参与立法活动，是保证立法专业化的关键。
（二）缓解立法繁重性。我国从中央到地方每年均有数百个法律、法规需要制定，而对立法的质量要求也在不断提高。因此，任何一项立法，都需要做大量的准备工作，并且需要各方面的专家通力合作才能完成。因此，对于各级立法主体来说，现阶段的立法任务是非常繁重。建立立法助理制度，由立法助理承担大量的立法准备工作，使人大常委会组成人员能够多地借助外脑以集思广益，可以大大提高立法机关的立法工作效率，缓解立法任务的繁重性。
（三）克服立法中部门利益倾向。“归口起草”，即由非立法部门按部门对口性质牵头组织起草法案，是我国目前通行的法规草案起草方式。5“归口起草”的方式导致严重的部门利益倾向，如果得不到有效遏制，将会影响立法的质量，破坏国家法制的统一。由于立法助理多由法律工作者或其他方面的知识分子组成，涉及到各方面的利益关系相对较少，所以他们能站在客观公正的立场上，协助人大及常委会组成人员完成法规案的起草工作，强化了人大常委会的立法功能，削弱了立法机关对行政部门的依赖，进而克服法案起草中的部门利益倾向，
三、我国立法助理制度的构建
目前，我国深圳市和重庆市均建立了地方立法助理制度，并行运行良好。这些实践层面上试行成果，为立法助理的制度化、规范化积累了可以借鉴的经验。
（一）建立以专职和兼职相结合的立法助理制度。立法助理制度在我国是一种“舶来品”，但我们建立立法助理制度时，仍要考虑到本国的国情。专职和兼职相结合的立法助理制度，是一种符合我国实际的做法。一方面，已经建立的为人大立法工作提供服务的工作机构和工作队伍，是我国建立专职立法助理制度的基础；另一方面，考虑到我国目前仍处于发展中国家，配置兼职立法助理不受编制的限制，所需要的成本更低，也更具有灵活性。因此，我们在移植立法助理制度同时，也可以对我国人大现存的人力资源按照民主化、科学化的要求进行改革，使现有的立法资源更能适应强化人大立法职能的需要。
（二）建立立法助理的管理制度和工作机构。首先，建立立法助理的管理制度。明确立法助理的产生条件、产生方式和权力义务。其次，设置立法助理专门的管理机构。专门的管理机构不仅负责立法助理的录用、考核，也要拟定立法助理的基本工作制度，安排、监督和检查立法助理日常事务的行使等。再次，建立立法助理的制约机制。比如通过公开制度、回避制度、效率制度、收入审查制度，在程序上制约立法助理的行为。（作者单位：西南交通大学政治学院）
参考文献：
[1]许振州.法国议会.华夏出版社，2002：43
[2]俞荣根.西方国家的议员助理制度.公民导刊，2005：02
[3]吴大英，任允正，李林.比较立法制度.群众出版社，1992：254
[4]周旺生.立法研究（第1卷）.法律出版社，2000：247
[5]薛海燕.建构我国地方立法助理制度初探.法制与社会，2006：22
关键词：立法助理；必要性；构建
最早起源于西方国家的立法助理制度，是一项协助立法机关及其工作人员从事立法工作的制度，这项制度随着专门化立法不断强化和立法机关立法职能的不断衰退而逐渐受到重视。立法助理有广义和狭义之分，广义上的立法助理是协助立法机关及其组成成员承担立法职责、从事立法工作的具有立法专门知识的人员；狭义的立法助理是专指为立法机关组成人员提供法律服务的的助理。
一、立法助理制度的产生及演进
（一）西方主要国家有关立法助理制度的考察
立法助理制度最早建立是在美国，在19世纪20年代，美国国会就已经着手雇佣助理人员。《1946年立法改革法》规定了常设委员会可以雇佣没有党派色彩的助理，明确地把委员会助理和议员的个人助理分开，确立议员个人助理的地位。立法助理的工作由助理办公室主任根据全院活动统一安排。议员个人的立法助理是立法专家或有特长者，负责为议员起草议案、发言稿等。委员会的立法助理閱历丰富，有很高的学历（特别是法律领域的学位）。
法国的立法助理制度比较完善，仅在立法方面的助理机构就有9个办公室。1此外，法国议会也会给议员配备立法助理。法国的立法助理制度特色很鲜明：立法助理一般由议会工作人员担任，并且要通过公开竞争考试遴选产生，并且由议会内部管理。2
德国是十分重视立法助理制度的国家。从联邦德国建立立法助理制度以来，常设委员会的立法助理一直是有增无减。3德国也为议员个人提供雇请立法助理的助手费。德国的议会助理不都是立法助理，但他们大多数是法学或其他方面的专家，还必须具有与公务员相类似的中立性。
（二）西方国家立法助理制度评析
“在现代法治社会中，立法助理制度发挥着及其重要的作用，它不仅增强了立法的程序化和科学化程度，也提高了立法的技术和质量，为通向民主与效率的统一铺设了一条道路。”4所以，综观各国的立法助理制度，不仅提高了立法效率和立法能力，也强化了立法机关的地位。
但随着立法助理制度的发展，其弊端也逐步显现出来。（1）没有充分发挥立法助理制度的作用。比如有些国家的立法助理人数不足，立法助理工作的专属性不明确，在立法中的顾问、助手功能被忽视。（2）聘请立法助理大大增加了立法成本。（3）立法权向立法助理方面转移，立法权流失。目前，西方国家已经开始着手从以上几个方面进行立法助理制度的完善。
二、构建我国立法助理制度的必要性
（一）适应立法专业化。从现有立法主体人员的配置来看，我国人大及其常委中熟悉新兴专业的立法人才比较少，因此专门化立法就很难开展。而立法助理一般是由法学专家或在法学方面比较有造诣的人担任，可以用自己专业、科学的理论知识和实践经验作为大量立法准备工作的基础。同时，立法助理的专业素养也可以弥补人大及其常委会组成人员在专业知识结构上的不足，加速立法的专业化过程，提高立法效率。因此，建立立法助理制度，使更多的法学理论工作者参与立法活动，是保证立法专业化的关键。
（二）缓解立法繁重性。我国从中央到地方每年均有数百个法律、法规需要制定，而对立法的质量要求也在不断提高。因此，任何一项立法，都需要做大量的准备工作，并且需要各方面的专家通力合作才能完成。因此，对于各级立法主体来说，现阶段的立法任务是非常繁重。建立立法助理制度，由立法助理承担大量的立法准备工作，使人大常委会组成人员能够多地借助外脑以集思广益，可以大大提高立法机关的立法工作效率，缓解立法任务的繁重性。
（三）克服立法中部门利益倾向。“归口起草”，即由非立法部门按部门对口性质牵头组织起草法案，是我国目前通行的法规草案起草方式。5“归口起草”的方式导致严重的部门利益倾向，如果得不到有效遏制，将会影响立法的质量，破坏国家法制的统一。由于立法助理多由法律工作者或其他方面的知识分子组成，涉及到各方面的利益关系相对较少，所以他们能站在客观公正的立场上，协助人大及常委会组成人员完成法规案的起草工作，强化了人大常委会的立法功能，削弱了立法机关对行政部门的依赖，进而克服法案起草中的部门利益倾向，
三、我国立法助理制度的构建
目前，我国深圳市和重庆市均建立了地方立法助理制度，并行运行良好。这些实践层面上试行成果，为立法助理的制度化、规范化积累了可以借鉴的经验。
（一）建立以专职和兼职相结合的立法助理制度。立法助理制度在我国是一种“舶来品”，但我们建立立法助理制度时，仍要考虑到本国的国情。专职和兼职相结合的立法助理制度，是一种符合我国实际的做法。一方面，已经建立的为人大立法工作提供服务的工作机构和工作队伍，是我国建立专职立法助理制度的基础；另一方面，考虑到我国目前仍处于发展中国家，配置兼职立法助理不受编制的限制，所需要的成本更低，也更具有灵活性。因此，我们在移植立法助理制度同时，也可以对我国人大现存的人力资源按照民主化、科学化的要求进行改革，使现有的立法资源更能适应强化人大立法职能的需要。
（二）建立立法助理的管理制度和工作机构。首先，建立立法助理的管理制度。明确立法助理的产生条件、产生方式和权力义务。其次，设置立法助理专门的管理机构。专门的管理机构不仅负责立法助理的录用、考核，也要拟定立法助理的基本工作制度，安排、监督和检查立法助理日常事务的行使等。再次，建立立法助理的制约机制。比如通过公开制度、回避制度、效率制度、收入审查制度，在程序上制约立法助理的行为。（作者单位：西南交通大学政治学院）
参考文献：
[1]许振州.法国议会.华夏出版社，2002：43
[2]俞荣根.西方国家的议员助理制度.公民导刊，2005：02
[3]吴大英，任允正，李林.比较立法制度.群众出版社，1992：254
[4]周旺生.立法研究（第1卷）.法律出版社，2000：247
[5]薛海燕.建构我国地方立法助理制度初探.法制与社会，2006：22