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摘 要：民族自治地方政府是一种特殊的地方政府类型，它承担着民族自治地方的各项政府职能。然而，民族自治地方政府所处的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境都在不断地变化着，这就决定了民族自治地方政府必须对其辖区内各项公共事务管理进行改革。现将对近年来民族自治地方政府管理改革进行改革现状、法律法规和学术研究三个方面进行回顾和反思。
关键词：民族自治地方；政府管理；改革
基金项目：云南大学第六届研究生科研创新项目（YNUY201357）。
我国是一个统一的多民族国家，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度是我国的一项基本的政治制度，民族自治地方政府行使特殊权力，承担特殊职能，是民族自治地区公共服务和公共产品的直接推动者、实施者和协调者，其管理的成败影响巨大。民族自治地方政府管理是指民族自治地方政府通过制定和执行公共政策，依法行使自治权力，管理辖区内公共事务，提供公共产品，维护社会秩序，促进辖区的和谐发展和可持续发展。
一、民族自治地方政府管理改革现状
目前，我国共有155个民族自治地方，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个，此外，还建立了1159个民族乡（镇）。近年来，民族自治地方政府进行了不间断的政府管理改革。
（一）民族自治地方政府管理改革环境
从行政生态学的角度来看，行政环境是行政管理主体赖以存在的基础，是行政管理目标设定、行政组织结构形态和运行方式选择、行政资源的汲取与调配等重要的限定和约束条件。1 民族自治地方政府管理改革有其特定的环境。
1.民族自治地方政府管理改革的外部环境
近年来民族自治地方在经济社会各方面取得了进步，但整体发展水平上仍然明显滞后于其它地区，与全国平均水平相比存在着较大的差距。从社会发展状况来看，民族自治地方少数民族人口众多，民族问题错综复杂，价值观念保守、落后，人口受教育程度低，人力资本存量少，社会保障水平低。从经济发展状况来看，民族自治地方经济实力薄弱，生产方式落后，产业结构单一，基础设施建设滞后，市场发育程度低对政府的依赖性强，贫困化以及两极分化严重。从自然环境来看，民族自治地方大部分地处内陆腹地，以高原山地地形为主，气候高寒干旱，地理位置偏远封闭，生态环境恶劣。2
2.民族自治地方政府管理改革的政策环境
民族自治地方自治机关依法享有自治权，享有根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区内部事务的权利。《宪法》第四条、第六条中对少数民族事务的相关规定，《民族区域自治法》序言中提到的关于少数民族地区经济发展的规定，赋予民族自治地方更多的自主权，为民族自治地方政府管理改革提供了有利的法制环境。2000年国家开始实施的西部大开发战略为民族自治地方发展带来契机；《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，明确了“实施东部带西部、城市带农村的人才对口支持政策，引导人才向西部和农村流动”，为西部地区特别是边疆少数民族地区提供人才和智力支持。
3.民族自治地方政府管理改革的挑战
从政府行政管理理念看，主要有三个表现：一是，民族自治地方政府改革避不开来自既得利益者的阻力；二是，在民族自治地方政府管理过程中，政府习惯选择“搭便车”，部分政府官员“不求有功，只求无过”，改革的主动性和自觉性弱；三是，民族地区民众缺乏接受新事物新思想的意识，政府管理改革缺乏民众的广泛参与。
从国际上看，分裂主义、极端宗教主义和恐怖主义三股势力在我国周边相当活跃，以各种方式对部分少数民族进行民族主义渗透。2008年3月14日的拉萨“3.14”事件、2009年7月5日乌鲁木齐“7.5”暴力打砸事件和2014年3月1日云南“3.01”事件，这些都严重威胁着民族地区的安全、稳定。因此，维护边疆民族地区社会稳定与国家安全，也是民族地方各级政府管理改革的重要目标。
（二）民族自治地方政府管理改革现状
1.民族自治地方政府管理改革亮点
政府运行模式逐渐由封闭转向开放。2008年、2009年、2010年全国少数民族自治区城市市长联席会第22、23、24次会议的召开，延续了1987年成立的全国少数民族自治区城市市长联席会议的传统。2008年11月，中国民族自治州州长论坛在云南楚雄彝族自治州举行，全国30个民族自治州的州长共同签署发表的“州长共识”。
2.民族自治地方政府管理改革中的不足
民族自治地方政府行政管理權的流失。一是自治地方政府法定特殊权限在纵向上流失；二是自治地方政府法定特殊权限在横向上流失；三是未能用够、用活、用好法定的特殊权限，造成了自身一部分特殊权限的流失；四是自治地方政府对本属于所属企事业单位和其它社会组织管理的事务，实行大包大揽，形成向下侵权。 3
《民族区域自治法》缺乏实施程序，有待提高其可操作性，自治地方政府行政管理的法制基础不完善。我国民族区域自治法程序缺失主要表现为：自治机关立法程序不明确；自治机关经济、人事等管理权行使程序不明确；变通执行、补充执行和停止执行方面的程序不明确。4 一些民族自治地方政府对自治权的行使不足，而更多地是像一般地方政府一样处理所面对的各类社会问题。
二、民族自治地方政府管理改革法律法规
1984年民族区域自治法颁布后到1998年底，各民族自治地方制定单行条例达209件，单行条例涉及的内容也十分广泛，包括：婚姻、继承、资源开发、计划生育、未成年人保护、社会治安、环境保护以及土地、森林、草原管理等等。根据宪法和民族区域自治法，总结实践经验，对自治条例和单行条例的权限范围和制定程序作出了规定。截止2007年，各民族自治地方共制定自治条例135个、单行条例447个、变通和补充规定75件。 三、民族自治地方政府管理研究
关于政府管理改革的理论研究，近年来我国学术界对此进行了多方面的探索。归纳来看，有以下几方面。
（一）民族自治地方政府管理改革价值取向问题
价值取向是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向，在政府管理中体现为政府管理改革的价值取向。学术界关于民族自治地方政府管理改革的价值取向的探讨主要有以下几个方面。
1.服务型政府：民族自治地方政府管理改革模式选择。关于民族自治地方政府管理改革模式选择，学术界提出了法治政府、责任政府、透明政府、企业型政府和服务型政府。服务型政府必然是法治政府、责任政府、透明政府和企业型政府，必然是坚持法治、责任、透明、效率、公平和服务等理念的政府。服务型政府是市场經济条件下政府模式的必然选择，从党的十六大到十六届六中全会，服务型政府已越来越明确成为未来我国政府改革的目标选择，也必然成为民族自治地方政府改革的目标模式。 5
2.公共政策过程由“经济本位”向“以人为本”的转变。民族自治地方总体发展水平的相对落后，迫使其政策主体出于发展经济的考虑，以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等原因而在政策过程中将公共政策的价值天平偏向发展经济，经济本位和经济压倒一切的理念在政策过程中占有统治地位，大量的公共资源直接介入微观经济活动中，以牺牲社会利益一来换取经济增长。进一步深化以经济建设为中心这一政策主题，用以人为本的理念来引领经济建设，在政策过程中更加重视人文关怀，以人本理念为指导的政策过程，用实践强化以人为本的政策理念。 6
3.坚持和谐的价值取向。“和谐社会”思想的提出，是公共生活领域中价值取向的一次革命性变化，和谐价值是超越公平与效率的全新的价值取向。要推动民族自治地方经济与社会发展，实现民族团结、边疆稳定、各民族共同繁荣和国家统一的和谐目标，就需要民族地方在政府管理改革中始终以“和谐”作为基本的价值原则。
（二）民族自治地方政府管理改革的思路
学术界关于民族自治地方政府管理改革思路归纳起来有以下几点。
1.变中央主导型改革为地方自主型改革
中央政府以往都是所有重大民族自治地方政府管理改革的发起者和推动者，而民族自治地方政府则缺乏主动性、自觉性和积极性。7 在市场经济条件下，民族自治地方政府必须改变以往完全依据中央和上级政府的态度来行事的作风，才能适应经济社会发展的要求。
2.变被动的适应型改革为奋起直追的主动型改革
以往的民族自治地方政府管理改革是由外部动因推动的面向问题的被动适应型改革，而企业型政府、服务型政府的理论给我们的启示是：民族自治地方政府只有变被动适应型的“行政发展”为主动进取型的“发展行政”，变被动的适应型改革为奋起直追的主动型改革，才能切实改善民族自治地方政府的管理。
3.变封闭式改革为社会参与式改革
行政改革在过去大致都是政府组织内部的自我调整，外界的力量是无法参与其中的。但日益崛起的公民社会要求社会各方的力量能够参与到政府的公共政策过程中。将民族自治地方政府管理改革建立在民众参与和支持的基础上，有利于减小改革的阻力，提高政府管理的科学性。 8
（三）新形势下民族自治地方政府管理改革展望
新形势下民族自治地方政府管理改革的展望，学术界主要有以下几个观点：
1.合理划分政府间关系。合理划分和规范政府间纵向及横向关系是建设法治政府的内容，又是加强和改进民族自治地方政府管理的重要举措。民族自治地方政府管理改革，横向上建立健全良性的政府间竞争关系。纵向上要在依法划分权限的基础上实现由地方梯度分权到地方均权的过渡，通过改革调整梯度分权结构进而实现地方均权。 9
2.健全民族自治地方政府的自治权保障体系。民族自治地方自治权作为民族区域自治制度的核心，其行使和落实是民族自治地方政府改革取得成功的关键之所在。所以，健全民族自治地方政府的自治权保障体系势在必行。
3.民族自治地方政府要充分行使其自治权。享有自治权和优惠政策是民族自治地方政府的最大优势。《民族区域自治法》相关规定，中央自1999年来实施西部大开发战略等，赋予了民族自治地方一系列的优惠政策。只要用好这些优惠政策，民族自治地方政府管理改革将会卓有成效。
4.构建民族自治地方生态型公共组织，推行生态化公共政策。民族自治地方政府的第一项任务，就是在行政组织职能定位上，重新回归社会生态环境的需要上，通过一系列生态化的公共政策的推行来实现改革。
注释：
1. 李俊清.民族区域自治地方行政管理的特点与改革[J]北京行政学院学报.2010（2）.
2. 袁明旭.论民族自治地方政府政策执行力的提升[J].云南行政学院学报.2010（3）.
3. 马建斌.增长与服务：民族自治地方政府构建公共服务型政府的双重困境与路径选择[J].市场论坛.2008（3）.
4. 大国地方：中国民族自治区域自治制度的新发展[M].北京：法律出版社.2008：419.
5. 李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社，2008：430—431.
6. 汤法远.从“经济本位”到“以人为本”———论民族自治地方政策理念的创新[J].云南行政学院学报.2010（1）.
7. 李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社.2008：407.
8. 李俊清. 中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社2008：408.
9. 胡献旁.法治视野下的民族有治地方政府研究[D]. 博士学位，中央民族大学.2009.
参考文献
[1]李俊清.民族区域自治地方行政管理的特点与改革[J]北京行政学院学报.2010（2）.
[2]袁明旭.论民族自治地方政府政策执行力的提升[J].云南行政学院学报.2010（3）.
[3]马建斌.增长与服务：民族自治地方政府构建公共服务型政府的双重困境与路径选择[J].市场论坛.2008（3）.
[4]李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社，2008.
[5]汤法远.从“经济本位”到“以人为本”--论民族自治地方政策理念的创新[J].云南行政学院学报.2010（1）.
[6]胡献旁.法治视野下的民族有治地方政府研究[D]. 博士学位，中央民族大学.2009.
作者简介：陈瑞（1990.12），女，汉族，云南师宗县人，云南大学公共管理学院2014级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育与教育管理。
关键词：民族自治地方；政府管理；改革
基金项目：云南大学第六届研究生科研创新项目（YNUY201357）。
我国是一个统一的多民族国家，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度是我国的一项基本的政治制度，民族自治地方政府行使特殊权力，承担特殊职能，是民族自治地区公共服务和公共产品的直接推动者、实施者和协调者，其管理的成败影响巨大。民族自治地方政府管理是指民族自治地方政府通过制定和执行公共政策，依法行使自治权力，管理辖区内公共事务，提供公共产品，维护社会秩序，促进辖区的和谐发展和可持续发展。
一、民族自治地方政府管理改革现状
目前，我国共有155个民族自治地方，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个，此外，还建立了1159个民族乡（镇）。近年来，民族自治地方政府进行了不间断的政府管理改革。
（一）民族自治地方政府管理改革环境
从行政生态学的角度来看，行政环境是行政管理主体赖以存在的基础，是行政管理目标设定、行政组织结构形态和运行方式选择、行政资源的汲取与调配等重要的限定和约束条件。1 民族自治地方政府管理改革有其特定的环境。
1.民族自治地方政府管理改革的外部环境
近年来民族自治地方在经济社会各方面取得了进步，但整体发展水平上仍然明显滞后于其它地区，与全国平均水平相比存在着较大的差距。从社会发展状况来看，民族自治地方少数民族人口众多，民族问题错综复杂，价值观念保守、落后，人口受教育程度低，人力资本存量少，社会保障水平低。从经济发展状况来看，民族自治地方经济实力薄弱，生产方式落后，产业结构单一，基础设施建设滞后，市场发育程度低对政府的依赖性强，贫困化以及两极分化严重。从自然环境来看，民族自治地方大部分地处内陆腹地，以高原山地地形为主，气候高寒干旱，地理位置偏远封闭，生态环境恶劣。2
2.民族自治地方政府管理改革的政策环境
民族自治地方自治机关依法享有自治权，享有根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区内部事务的权利。《宪法》第四条、第六条中对少数民族事务的相关规定，《民族区域自治法》序言中提到的关于少数民族地区经济发展的规定，赋予民族自治地方更多的自主权，为民族自治地方政府管理改革提供了有利的法制环境。2000年国家开始实施的西部大开发战略为民族自治地方发展带来契机；《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，明确了“实施东部带西部、城市带农村的人才对口支持政策，引导人才向西部和农村流动”，为西部地区特别是边疆少数民族地区提供人才和智力支持。
3.民族自治地方政府管理改革的挑战
从政府行政管理理念看，主要有三个表现：一是，民族自治地方政府改革避不开来自既得利益者的阻力；二是，在民族自治地方政府管理过程中，政府习惯选择“搭便车”，部分政府官员“不求有功，只求无过”，改革的主动性和自觉性弱；三是，民族地区民众缺乏接受新事物新思想的意识，政府管理改革缺乏民众的广泛参与。
从国际上看，分裂主义、极端宗教主义和恐怖主义三股势力在我国周边相当活跃，以各种方式对部分少数民族进行民族主义渗透。2008年3月14日的拉萨“3.14”事件、2009年7月5日乌鲁木齐“7.5”暴力打砸事件和2014年3月1日云南“3.01”事件，这些都严重威胁着民族地区的安全、稳定。因此，维护边疆民族地区社会稳定与国家安全，也是民族地方各级政府管理改革的重要目标。
（二）民族自治地方政府管理改革现状
1.民族自治地方政府管理改革亮点
政府运行模式逐渐由封闭转向开放。2008年、2009年、2010年全国少数民族自治区城市市长联席会第22、23、24次会议的召开，延续了1987年成立的全国少数民族自治区城市市长联席会议的传统。2008年11月，中国民族自治州州长论坛在云南楚雄彝族自治州举行，全国30个民族自治州的州长共同签署发表的“州长共识”。
2.民族自治地方政府管理改革中的不足
民族自治地方政府行政管理權的流失。一是自治地方政府法定特殊权限在纵向上流失；二是自治地方政府法定特殊权限在横向上流失；三是未能用够、用活、用好法定的特殊权限，造成了自身一部分特殊权限的流失；四是自治地方政府对本属于所属企事业单位和其它社会组织管理的事务，实行大包大揽，形成向下侵权。 3
《民族区域自治法》缺乏实施程序，有待提高其可操作性，自治地方政府行政管理的法制基础不完善。我国民族区域自治法程序缺失主要表现为：自治机关立法程序不明确；自治机关经济、人事等管理权行使程序不明确；变通执行、补充执行和停止执行方面的程序不明确。4 一些民族自治地方政府对自治权的行使不足，而更多地是像一般地方政府一样处理所面对的各类社会问题。
二、民族自治地方政府管理改革法律法规
1984年民族区域自治法颁布后到1998年底，各民族自治地方制定单行条例达209件，单行条例涉及的内容也十分广泛，包括：婚姻、继承、资源开发、计划生育、未成年人保护、社会治安、环境保护以及土地、森林、草原管理等等。根据宪法和民族区域自治法，总结实践经验，对自治条例和单行条例的权限范围和制定程序作出了规定。截止2007年，各民族自治地方共制定自治条例135个、单行条例447个、变通和补充规定75件。 三、民族自治地方政府管理研究
关于政府管理改革的理论研究，近年来我国学术界对此进行了多方面的探索。归纳来看，有以下几方面。
（一）民族自治地方政府管理改革价值取向问题
价值取向是一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向，在政府管理中体现为政府管理改革的价值取向。学术界关于民族自治地方政府管理改革的价值取向的探讨主要有以下几个方面。
1.服务型政府：民族自治地方政府管理改革模式选择。关于民族自治地方政府管理改革模式选择，学术界提出了法治政府、责任政府、透明政府、企业型政府和服务型政府。服务型政府必然是法治政府、责任政府、透明政府和企业型政府，必然是坚持法治、责任、透明、效率、公平和服务等理念的政府。服务型政府是市场經济条件下政府模式的必然选择，从党的十六大到十六届六中全会，服务型政府已越来越明确成为未来我国政府改革的目标选择，也必然成为民族自治地方政府改革的目标模式。 5
2.公共政策过程由“经济本位”向“以人为本”的转变。民族自治地方总体发展水平的相对落后，迫使其政策主体出于发展经济的考虑，以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等原因而在政策过程中将公共政策的价值天平偏向发展经济，经济本位和经济压倒一切的理念在政策过程中占有统治地位，大量的公共资源直接介入微观经济活动中，以牺牲社会利益一来换取经济增长。进一步深化以经济建设为中心这一政策主题，用以人为本的理念来引领经济建设，在政策过程中更加重视人文关怀，以人本理念为指导的政策过程，用实践强化以人为本的政策理念。 6
3.坚持和谐的价值取向。“和谐社会”思想的提出，是公共生活领域中价值取向的一次革命性变化，和谐价值是超越公平与效率的全新的价值取向。要推动民族自治地方经济与社会发展，实现民族团结、边疆稳定、各民族共同繁荣和国家统一的和谐目标，就需要民族地方在政府管理改革中始终以“和谐”作为基本的价值原则。
（二）民族自治地方政府管理改革的思路
学术界关于民族自治地方政府管理改革思路归纳起来有以下几点。
1.变中央主导型改革为地方自主型改革
中央政府以往都是所有重大民族自治地方政府管理改革的发起者和推动者，而民族自治地方政府则缺乏主动性、自觉性和积极性。7 在市场经济条件下，民族自治地方政府必须改变以往完全依据中央和上级政府的态度来行事的作风，才能适应经济社会发展的要求。
2.变被动的适应型改革为奋起直追的主动型改革
以往的民族自治地方政府管理改革是由外部动因推动的面向问题的被动适应型改革，而企业型政府、服务型政府的理论给我们的启示是：民族自治地方政府只有变被动适应型的“行政发展”为主动进取型的“发展行政”，变被动的适应型改革为奋起直追的主动型改革，才能切实改善民族自治地方政府的管理。
3.变封闭式改革为社会参与式改革
行政改革在过去大致都是政府组织内部的自我调整，外界的力量是无法参与其中的。但日益崛起的公民社会要求社会各方的力量能够参与到政府的公共政策过程中。将民族自治地方政府管理改革建立在民众参与和支持的基础上，有利于减小改革的阻力，提高政府管理的科学性。 8
（三）新形势下民族自治地方政府管理改革展望
新形势下民族自治地方政府管理改革的展望，学术界主要有以下几个观点：
1.合理划分政府间关系。合理划分和规范政府间纵向及横向关系是建设法治政府的内容，又是加强和改进民族自治地方政府管理的重要举措。民族自治地方政府管理改革，横向上建立健全良性的政府间竞争关系。纵向上要在依法划分权限的基础上实现由地方梯度分权到地方均权的过渡，通过改革调整梯度分权结构进而实现地方均权。 9
2.健全民族自治地方政府的自治权保障体系。民族自治地方自治权作为民族区域自治制度的核心，其行使和落实是民族自治地方政府改革取得成功的关键之所在。所以，健全民族自治地方政府的自治权保障体系势在必行。
3.民族自治地方政府要充分行使其自治权。享有自治权和优惠政策是民族自治地方政府的最大优势。《民族区域自治法》相关规定，中央自1999年来实施西部大开发战略等，赋予了民族自治地方一系列的优惠政策。只要用好这些优惠政策，民族自治地方政府管理改革将会卓有成效。
4.构建民族自治地方生态型公共组织，推行生态化公共政策。民族自治地方政府的第一项任务，就是在行政组织职能定位上，重新回归社会生态环境的需要上，通过一系列生态化的公共政策的推行来实现改革。
注释：
1. 李俊清.民族区域自治地方行政管理的特点与改革[J]北京行政学院学报.2010（2）.
2. 袁明旭.论民族自治地方政府政策执行力的提升[J].云南行政学院学报.2010（3）.
3. 马建斌.增长与服务：民族自治地方政府构建公共服务型政府的双重困境与路径选择[J].市场论坛.2008（3）.
4. 大国地方：中国民族自治区域自治制度的新发展[M].北京：法律出版社.2008：419.
5. 李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社，2008：430—431.
6. 汤法远.从“经济本位”到“以人为本”———论民族自治地方政策理念的创新[J].云南行政学院学报.2010（1）.
7. 李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社.2008：407.
8. 李俊清. 中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社2008：408.
9. 胡献旁.法治视野下的民族有治地方政府研究[D]. 博士学位，中央民族大学.2009.
参考文献
[1]李俊清.民族区域自治地方行政管理的特点与改革[J]北京行政学院学报.2010（2）.
[2]袁明旭.论民族自治地方政府政策执行力的提升[J].云南行政学院学报.2010（3）.
[3]马建斌.增长与服务：民族自治地方政府构建公共服务型政府的双重困境与路径选择[J].市场论坛.2008（3）.
[4]李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M].北京：北京大学出版社，2008.
[5]汤法远.从“经济本位”到“以人为本”--论民族自治地方政策理念的创新[J].云南行政学院学报.2010（1）.
[6]胡献旁.法治视野下的民族有治地方政府研究[D]. 博士学位，中央民族大学.2009.
作者简介：陈瑞（1990.12），女，汉族，云南师宗县人，云南大学公共管理学院2014级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育与教育管理。