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摘要：尽管货币国际化是一个市场选择的过程，但政府政策在这一过程中也发挥着重要作用。全球金融危机爆发后，关联储通过与其他经济体央行建立货币互换安排，来解决国际市场美元流动性不足问题，极大维护了美元在国际货币体系中的核心地位。欧盟认为当前的欧元地位与其经济地位并不相符，从促进欧洲金融部门深化、扩大欧元在国际金融部门以及关键战略性部门的使用等角度推出了一系列提升欧元国际地位的举措。新兴经济体也在本币贸易结算和发展本币债券市场方面努力推动本币的国际使用。这些维护和促进货币国际地位以及推动本币国际使用的经验，都为人民币国际化提供了可以借鉴的启示：积极推动人民币货币互换网络的发展;积极推动人民币国际大宗商品定价与结算;进一步增强人民币资产的吸引力;通过“一带一路”倡议促进人民币国际化;等等。
关键词：货币国际化;国际使用;人民币国际化
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.01.011
国际货币是指在国际经济交易中被普遍接受且被广泛使用的货币，其在国际层面行使计价单位、交易媒介和价值储备三个职能，在私人国际交易和官方国际交易两个层次上使用。尽管货币国际化是一个市场选择的过程，但政府政策在货币国际化过程中发挥着中重要作用。政府通过相关制度完善和改革可提升本国货币对市场参与者的吸引力，这包括降低货币交易成本、维护货币价值稳定、深化本国金融和资本市场、提供更加多样化的投融资工具等。与此同时，政府还可以通过直接的政策干预来推动货币国际化，如通过政府间协议或其他政策直接推动本币的国际使用，这包括双边和多边的本币结算协议、货币互换协议、货币直接交易等。政府的“推动”往往以市场的“拉动”为基础，其可以在一定程度加速货币国际化进程，在有些情况下甚至是不可或缺的。
从目前的国际货币体系结构来看，美元仍是全球使用最为广泛的国际货币，在国际货币体系中居于主导地位，欧元则是仅次于美元的全球第二大国际货币，其他发达经济体货币如英镑、日元以及新兴经济体货币如人民币等也在国际经济交易中有一定程度的使用，但相比美元和欧元的比例仍然较低。不过，全球金融危机的爆发进一步暴露了当前国际货币体系严重依赖美元的缺陷，美国也不得不通过各种措施来维护美元在国际货币体系中的地位，而欧洲则认为欧元目前的国际地位与欧洲经济的地位并不相匹配，仍有通过政策措施进一步提升欧元国际货币地位的空间。其他各国也在努力促进本币的国际化，以此来促进本币的国际使用。与其他货币国际化进程相比，人民币国际化更是具有鲜明的政府政策推动特征，因此，总结考察其他国家推动和维护货币国际化的政策措施，可以为下一步人民币国际化提供借鉴。
一、美国通过货币互换维持美元国际货币地位
尽管美国政府并没有针对美元的国际角色制定明确的政策，但从实际发展的情况来看，美国政府的政策支持对美元的国际地位是非常重要的。Eichengreen和Flandreau指出，在第一次世界大战期间以及此后，美联储的支持对美元超越英镑的国际货币地位起到了很大的作用。第一次世界大战中断了伦敦和其他欧洲金融机构对于贸易信贷的供应，使得纽约金融市场开始发挥作用，美联储在纽约银行承兑票据市场中承担做市商的角色，使得美元逐步超过英镑成为贸易信贷的主要来源，推动了美元在贸易领域的国际使用。
当美元占据国际货币支配地位后，美国政府（美联储）更多时间在于如何维持美元的这种地位。文献指出，国际货币发行国的经济规模、货币的稳定性、金融市场的发展、健全的金融基础设施、资本的自由流动等都是促进一国货币国际化的重要因素。但对于在位国际货币来说，除了要保持以上因素外，还需要在国际金融市场动荡时，能够向国际市场提供流动性支持，促进国际金融体系的稳定，从而进一步增加各国对国际货币的依赖。美国在全球金融危机之后建立的美元互换安排就起到了这样的作用，其在金融动荡时期，通过缓解短期融资市场上的全球美元短缺，促进了国际金融市场的稳定，进一步巩固了美元的国际货币地位。
20世纪60年代美国与主要发达国家签订了货币互换协议以维持美元地位。1962年，为应对黄金储备不断流失、维持美元价值稳定，美联储首先同法国央行签订了双边货币互换协议，至1967年，货币互换协议扩展至14家中央银行和国际清算银行。此时的互换安排主要确保美联储有足够外汇资金以及时吸收外汇市场上各国央行出售的美元资产，以此来维持布雷顿森林体系下美元与黄金的固定比价。布雷顿森林体系崩溃后，美元不再有一个明确的价值指示标准，不用再担心他国央行以美元兑换黄金的压力，但美联储同其他国家央行签订的货币互换协议一直保存下来。到1998年底，除了北美自贸协定下同加拿大央行和墨西哥央行的互换安排外，美联储同其他國家央行以及国际清算银行的货币互换安排被取消。
美国次贷危机爆发后，美联储的货币互换重新获得发展。但与此前货币互换的主要目的是通过外汇市场干预来稳定美元价值不同，而新发展起来的货币互换重在向有需要国家提供美元流动性，重在解决美元流动性不足。2007年12月，为了应对愈演愈烈的次贷危机对美元短期货币市场造成的流动性压力，美联储首先同欧洲中央银行和瑞士国民银行建立了美元流动性互换协议，并不断提高互换规模。2008年9月开始，美联储又分别与日本、英国、加拿大、澳大利亚、丹麦、瑞典、挪威、新西兰、巴西、墨西哥、韩国、新加坡等国中央银行签署了新的货币互换协议。2013年10月，美联储、欧洲中央银行、英国中央银行、瑞士中央银行、加拿大中央银行以及日本中央银行宣布将原有的临时双边互换协议转变为永久协定。新冠肺炎疫情暴发后，2020年3月，以上6家发达经济体央行再次宣布将利用已有的货币互换安排来增强美元流动性供给，同时，美联储还宣布与澳大利亚等9家中央银行再次建立临时美元流动性互换安排。
如果说美国的量化宽松政策主要为缓解国内流动性不足，货币互换则主要是为了解决美国海外市场美元流动性不足。Fleming和Klagge指出，美联储通过互换渠道为与美国签署货币互换协定的国家央行提供了及时的美元流动性，到2018年12月，美国同其他国家建立的互换安排规模约占到美联储总资产的1/4，这极大地缓解了这些国家的金融收缩压力。Goldberget等人认为，以美联储为中心的中央银行货币互换为这些国家提供了额外的流动性，成为中央银行管理和化解金融危机的重要工具。以美联储为核心的货币互换网络显著改善了全球美元融资市场的流动性紧张，维持了金融市场稳定。新冠肺炎疫情暴发后，Cetorelli等人指出，在全球美元融资市场处于压力高峰时期，货币互换安排是帮助改善市场状况和扩大美元流动性供给渠道的一个重要因素，货币互换安排是支持全球美元融资市场的重要流动性后盾。 美联储与其他央行建立的货币互换对维持美元的国际地位发挥了重要作用。建立货币互换体现了美联储对外提供流动性维护全球稳定的意愿，其在货币国际化过程中发挥着重要作用，美联储在缓解美元流动性压力和外汇市场压力的同时，也进一步增强了美元作为交易和投资货币的吸引力。徐明棋（2016）认为，西方六国央行货币互换长期化、不设限额的安排本質是为了维护现存美元为核心的国际货币体系。Goldberg
关键词：货币国际化;国际使用;人民币国际化
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.01.011
国际货币是指在国际经济交易中被普遍接受且被广泛使用的货币，其在国际层面行使计价单位、交易媒介和价值储备三个职能，在私人国际交易和官方国际交易两个层次上使用。尽管货币国际化是一个市场选择的过程，但政府政策在货币国际化过程中发挥着中重要作用。政府通过相关制度完善和改革可提升本国货币对市场参与者的吸引力，这包括降低货币交易成本、维护货币价值稳定、深化本国金融和资本市场、提供更加多样化的投融资工具等。与此同时，政府还可以通过直接的政策干预来推动货币国际化，如通过政府间协议或其他政策直接推动本币的国际使用，这包括双边和多边的本币结算协议、货币互换协议、货币直接交易等。政府的“推动”往往以市场的“拉动”为基础，其可以在一定程度加速货币国际化进程，在有些情况下甚至是不可或缺的。
从目前的国际货币体系结构来看，美元仍是全球使用最为广泛的国际货币，在国际货币体系中居于主导地位，欧元则是仅次于美元的全球第二大国际货币，其他发达经济体货币如英镑、日元以及新兴经济体货币如人民币等也在国际经济交易中有一定程度的使用，但相比美元和欧元的比例仍然较低。不过，全球金融危机的爆发进一步暴露了当前国际货币体系严重依赖美元的缺陷，美国也不得不通过各种措施来维护美元在国际货币体系中的地位，而欧洲则认为欧元目前的国际地位与欧洲经济的地位并不相匹配，仍有通过政策措施进一步提升欧元国际货币地位的空间。其他各国也在努力促进本币的国际化，以此来促进本币的国际使用。与其他货币国际化进程相比，人民币国际化更是具有鲜明的政府政策推动特征，因此，总结考察其他国家推动和维护货币国际化的政策措施，可以为下一步人民币国际化提供借鉴。
一、美国通过货币互换维持美元国际货币地位
尽管美国政府并没有针对美元的国际角色制定明确的政策，但从实际发展的情况来看，美国政府的政策支持对美元的国际地位是非常重要的。Eichengreen和Flandreau指出，在第一次世界大战期间以及此后，美联储的支持对美元超越英镑的国际货币地位起到了很大的作用。第一次世界大战中断了伦敦和其他欧洲金融机构对于贸易信贷的供应，使得纽约金融市场开始发挥作用，美联储在纽约银行承兑票据市场中承担做市商的角色，使得美元逐步超过英镑成为贸易信贷的主要来源，推动了美元在贸易领域的国际使用。
当美元占据国际货币支配地位后，美国政府（美联储）更多时间在于如何维持美元的这种地位。文献指出，国际货币发行国的经济规模、货币的稳定性、金融市场的发展、健全的金融基础设施、资本的自由流动等都是促进一国货币国际化的重要因素。但对于在位国际货币来说，除了要保持以上因素外，还需要在国际金融市场动荡时，能够向国际市场提供流动性支持，促进国际金融体系的稳定，从而进一步增加各国对国际货币的依赖。美国在全球金融危机之后建立的美元互换安排就起到了这样的作用，其在金融动荡时期，通过缓解短期融资市场上的全球美元短缺，促进了国际金融市场的稳定，进一步巩固了美元的国际货币地位。
20世纪60年代美国与主要发达国家签订了货币互换协议以维持美元地位。1962年，为应对黄金储备不断流失、维持美元价值稳定，美联储首先同法国央行签订了双边货币互换协议，至1967年，货币互换协议扩展至14家中央银行和国际清算银行。此时的互换安排主要确保美联储有足够外汇资金以及时吸收外汇市场上各国央行出售的美元资产，以此来维持布雷顿森林体系下美元与黄金的固定比价。布雷顿森林体系崩溃后，美元不再有一个明确的价值指示标准，不用再担心他国央行以美元兑换黄金的压力，但美联储同其他国家央行签订的货币互换协议一直保存下来。到1998年底，除了北美自贸协定下同加拿大央行和墨西哥央行的互换安排外，美联储同其他國家央行以及国际清算银行的货币互换安排被取消。
美国次贷危机爆发后，美联储的货币互换重新获得发展。但与此前货币互换的主要目的是通过外汇市场干预来稳定美元价值不同，而新发展起来的货币互换重在向有需要国家提供美元流动性，重在解决美元流动性不足。2007年12月，为了应对愈演愈烈的次贷危机对美元短期货币市场造成的流动性压力，美联储首先同欧洲中央银行和瑞士国民银行建立了美元流动性互换协议，并不断提高互换规模。2008年9月开始，美联储又分别与日本、英国、加拿大、澳大利亚、丹麦、瑞典、挪威、新西兰、巴西、墨西哥、韩国、新加坡等国中央银行签署了新的货币互换协议。2013年10月，美联储、欧洲中央银行、英国中央银行、瑞士中央银行、加拿大中央银行以及日本中央银行宣布将原有的临时双边互换协议转变为永久协定。新冠肺炎疫情暴发后，2020年3月，以上6家发达经济体央行再次宣布将利用已有的货币互换安排来增强美元流动性供给，同时，美联储还宣布与澳大利亚等9家中央银行再次建立临时美元流动性互换安排。
如果说美国的量化宽松政策主要为缓解国内流动性不足，货币互换则主要是为了解决美国海外市场美元流动性不足。Fleming和Klagge指出，美联储通过互换渠道为与美国签署货币互换协定的国家央行提供了及时的美元流动性，到2018年12月，美国同其他国家建立的互换安排规模约占到美联储总资产的1/4，这极大地缓解了这些国家的金融收缩压力。Goldberget等人认为，以美联储为中心的中央银行货币互换为这些国家提供了额外的流动性，成为中央银行管理和化解金融危机的重要工具。以美联储为核心的货币互换网络显著改善了全球美元融资市场的流动性紧张，维持了金融市场稳定。新冠肺炎疫情暴发后，Cetorelli等人指出，在全球美元融资市场处于压力高峰时期，货币互换安排是帮助改善市场状况和扩大美元流动性供给渠道的一个重要因素，货币互换安排是支持全球美元融资市场的重要流动性后盾。 美联储与其他央行建立的货币互换对维持美元的国际地位发挥了重要作用。建立货币互换体现了美联储对外提供流动性维护全球稳定的意愿，其在货币国际化过程中发挥着重要作用，美联储在缓解美元流动性压力和外汇市场压力的同时，也进一步增强了美元作为交易和投资货币的吸引力。徐明棋（2016）认为，西方六国央行货币互换长期化、不设限额的安排本質是为了维护现存美元为核心的国际货币体系。Goldberg