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摘要：实行我省煤炭环保的分区分类管理与指导，是一种较新型的模式，在实际操作中，还有相当多的探索工作需要完成，我们期待通过深入细致工作，开创我省煤炭环保工作的新局面。
关键词：煤炭工业 环境保护 分区分类 指导与管理
Shanxi coal industry environmental protection the district classification to instruct and to manage
Jia Xirong
Abstract：Implements our province coal environmental protection the district classification to manage and to instruct，is one kind of new pattern，in actual operation，but also has the quite many exploration job requirement to complete，we anticipated through the thorough careful work，founds our province coal environmental protection work the new ball game.
Keywords：Coal industry Environmental protection District classification Instruction and management
【中图分类号】F416.21 【文献标识码】C
【文章编号】1009-9646(2008)05-0036-03
1.陕西煤炭工业发展迎来有利时机
2007年1月，国家发改委能源局编制完成了《煤炭工业发展“十一五”规划》，规划以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，提出了以煤炭整合、有序开发为重点，完善机制、创新机制，强化管理、保障安全，改小建大、优化结构，依靠科技、促进升级，深度加工、洁净利用，节约资源、保护环境，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系[1]。
我省处于“十一五”规划的煤炭调出区带，规划产量将由2005年的9.89亿吨增至2010年的13.15亿吨，其中我省产量将由2005年的1.6亿吨增至2010年的2.1亿吨(2020年规划为3.0亿吨)。在重点建设的13个大型煤炭基地中，我省即占三个(神东、陕北、黄陇)，属快速增长型。
在国家“十一五”规划中，把“发展循环经济和保护矿区环境”列入了重要的政策措施中，主要包括节约煤炭资源、加快煤层气(煤矿瓦斯)开发利用、鼓励洁净煤技术产业化、加强资源综合利用、保护和治理矿区环境等。
由此可见，从国家政策层面上讲，我省“十一五”期间煤炭的快速增长类型，是不同于以前的粗放型的增长的，在提高资源利用率及拉长产业链等方面都注入了创新的观念。这也正是我省煤炭迎来前所未有的有利时机表现所在。
2.我省环境特征与煤炭行业特征
2.1 生态环境基本特征。陕西省自然生态环境的基本特征可概括为：地跨中朝准地台(秦岭北部)、秦岭褶皱带南部及扬子准地台(大巴山过渡带)三个大地构造单元，地貌类型有平原、台地、丘陵、低山、中山、高山、沙丘沙地七大类，气候类型自南向北分为秦巴山地北亚热带湿润季风气候区、关中平原和陕北黄土高原暖温带半湿润—半干旱季风气候区、风沙滩地温带半干旱季风气候区三个季风气候区，土壤类型多样、植物区系成分复杂，土地面积虽大但质量不高，是我国矿产资源大省之一[2]。
根据以上特征，陕西省生态区划分为4个区、10个亚区、35个生态功能区。这4个区分别是：长城沿线风沙草原生态区、黄土高原农牧生态区、渭河谷地农业生态区、秦巴山地落叶阔叶—常绿阔叶混交林生态区。
2.2 陕西省煤炭工业特征。我省煤炭工业的特征可概括为：分布相对集中(陕北、渭北)、新老企业并存(老矿区、较新矿区、新矿区、在建及拟建矿区)、多头投资与管理、发展潜力巨大。
出现以上特征，既与“二五”至“九五”期间国家煤炭建设布局、建设重点等历史因素有关，也与我省经济相对落后、煤炭市场本世纪初陡然升温等现实因素有关[3]。
2.3 矿区分布与生态区划的关系。根据我省陕南煤炭资源赋存较少、煤质较差，不再是发展重点的实际，本文对陕南各现存煤炭企业不再涉及。
各矿区与陕西省生态功能区划的对应关系见下表：
由上表可以看出，在本文所讨论的10个矿区中，涉及到我省生态功能区划的3个大区、5个亚区、9个生态功能区，面积约占全省的18.13%，分市统计结果见表2。由于各功能区的保护要求不一，在全省煤炭生产中，也就不能用同一尺度衡量，因此有必要按不同生态分区、不同企业类型等实行分区分类管理与指导，而根据表2及图1，榆林市所占比例最大，且榆林是我省生态环境最为脆弱的地区，因此不论现状还是将来，均应把保护重点放在榆林。
3.我省煤炭环保的主要问题与机遇
3.1 环保主要问题。我省煤炭企业建设规模及建设时间各不相同，其现存环境主要问题也存在差异，分述如下：
3.1.1 建设较早的老国有企业，如铜川、韩城、蒲白及澄合四个矿务局，这些企业通过多年实践，对生态整治及生态补偿已探索出可操作的经验。但由于基础差，主要环境问题集中表现在非生态型的污染上，如大多矿区的生活污水处理设施不能正常运转、锅炉烟气治理不到位、无组织污染源未得到有效治理等。
3.1.2 新建矿井，如彬长公司、陕煤集团陕北新开工项目，这些矿井的非生态型污染治理措施起步较高，但由于一般采用大采高长壁综采工艺，项目投产后主要环境问题是生态问题，表现在对潜水层的影响、对地表植被的影响等；尤其是陕北各矿，都或多或少受当地地表水功能区划的影响，开采中受限较多。
3.1.3 八十年代后建设的黄陵矿区的大型国有矿，属较新矿区，生态型和非生态型环境问题均有体现，但程度均较老国有企业和新建矿井为轻。
3.1.4 我省的乡镇煤矿在各矿区均有分布，规模一般在30万吨以下，采用柱式开采。这些矿的非生态污染问题表现严重，但2002年后新建矿情况稍好。
综上，大型矿以生态型环境问题为主、乡镇矿和老国有矿以非生态型环境问题为主，陕北、关中各矿区环境问题表现不一，是我省煤炭环保主要问题的特点。
3.2 解决煤炭环保问题的机遇。虽然我省煤炭环保问题较多，但目前也有良好的解决机遇，主要可归纳为：
3.2.1 “节能减排”作为“十一五”期间的硬性指标，国家给予高度重视并配套了优惠政策，为我们解决老污染源问题提供了有利契机。我省煤炭行业的小矸石电厂、小水泥较多，且目前都有污染物总量指标，我们完全能以这些指标置换出符合国家鼓励类的项目或污染源治理的资金[3]。
3.2.2 煤矿整合既避免了资源的浪费，又可要求高起点实施，只要严格准入条件，对不具备实力的开发商坚决拒之门外，是可以在解决现存环境问题的同时不出现新的环境问题。
3.2.3 煤炭行业的总体效益自2002年后持续好转，具备了解决新老环境问题的经济基础。
3.2.4 推行“循环经济”将从根本上改变煤炭粗放型的经济增长方式，随着产业链的不断拉长，煤炭产品的附加值也会随之升高，同时也为废弃物的综合利用提供了有利条件。
3.2.5 法制法规的健全，从根本上保证了煤炭行业的健康可持续发展，我省作为西部开发的桥头堡，主要煤炭调出区，更应在煤炭环保中起到示范作用。
4.实行分区分类管理与指导，妥善解决煤炭环境问题
根据国家实行资源整合、节能减排与循环经济的形势要求，结合我省煤炭行业的现状及发展趋势，从促进我省煤炭工业可持续发展的角度出发，我们认为，对我省煤炭环保工作，不应一刀切，而要因地制宜地分区分类进行管理和指导。
具体来讲，应把分区放在首位，即大区划为关中、陕北，其中关中进一步细分为渭北及彬长，陕北进一步分为黄陵及榆神府；在分区的前提下进行分类，可分为老矿区、新矿区、较新矿区、乡镇矿4类。在此基础上，结合现存环境问题、国家政策、发展的有利与不利条件等，列矩阵识别其管理与指导的要求。
初步思路如表3所示：
5.实行分区分类管理与指导所需的内外部支持条件
尽管省政府有关职能部门对煤炭行业的监管力度不断加大，与其它产煤大省相比，我省情况相对较好，但不可否认，受巨大经济利益的驱动和监管力量不足的影响，近年我省的煤炭开发也表现出了一定的无序状态。从环保角度看，则层次不一、多头管理，也在一定程度上影响了煤炭行业环保工作的整体形象。因此，实行分区分类管理，我们认为需要以下内外部条件的支持：
5.1 理顺管理体制，避免多头管理。应充分发挥行业管理的职能，不论投资主体、投资来源，统一尺度要求。
5.2 适当提高准入门槛，把环保门槛放在优先位置。对环保资金、治理计划、废弃物综合利用不落实的坚决拒之门外。
5.3 加强煤炭环境立法。目前我省2002年12月颁布的《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》正在修订中，这是好的开端。我们认为，还应在适当时机制订并颁布陕西省实施煤炭法、废弃物综合利用等细则。
5.4 在保证当地适当利益的前提下，大幅度压缩乡镇煤矿的产能与数量，对除产业链延伸外达不到统一标准的矿点坚决关停。
5.5 对产煤大县的考核中，要体现煤炭环保指标。在煤炭GDP中扣除绿色GDP部分。
6.结语
实行我省煤炭环保的分区分类管理与指导，是一种较新型的模式，在实际操作中，还有相当多的探索工作需要完成，我们期待通过深入细致工作，开创我省煤炭环保工作的新局面。
参考文献
[1] 国家发展和改革委员会能源局，煤炭工业发展“十一五”规划，2007，01
[2] 亢文选.陕西生态环境保护，陕西人民出版社，2006，08
[3] 国家发展和改革委员会能源局、中国煤炭工业发展研究中心，煤炭工业发展“十一五”规划重大课题研究
关键词：煤炭工业 环境保护 分区分类 指导与管理
Shanxi coal industry environmental protection the district classification to instruct and to manage
Jia Xirong
Abstract：Implements our province coal environmental protection the district classification to manage and to instruct，is one kind of new pattern，in actual operation，but also has the quite many exploration job requirement to complete，we anticipated through the thorough careful work，founds our province coal environmental protection work the new ball game.
Keywords：Coal industry Environmental protection District classification Instruction and management
【中图分类号】F416.21 【文献标识码】C
【文章编号】1009-9646(2008)05-0036-03
1.陕西煤炭工业发展迎来有利时机
2007年1月，国家发改委能源局编制完成了《煤炭工业发展“十一五”规划》，规划以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，提出了以煤炭整合、有序开发为重点，完善机制、创新机制，强化管理、保障安全，改小建大、优化结构，依靠科技、促进升级，深度加工、洁净利用，节约资源、保护环境，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系[1]。
我省处于“十一五”规划的煤炭调出区带，规划产量将由2005年的9.89亿吨增至2010年的13.15亿吨，其中我省产量将由2005年的1.6亿吨增至2010年的2.1亿吨(2020年规划为3.0亿吨)。在重点建设的13个大型煤炭基地中，我省即占三个(神东、陕北、黄陇)，属快速增长型。
在国家“十一五”规划中，把“发展循环经济和保护矿区环境”列入了重要的政策措施中，主要包括节约煤炭资源、加快煤层气(煤矿瓦斯)开发利用、鼓励洁净煤技术产业化、加强资源综合利用、保护和治理矿区环境等。
由此可见，从国家政策层面上讲，我省“十一五”期间煤炭的快速增长类型，是不同于以前的粗放型的增长的，在提高资源利用率及拉长产业链等方面都注入了创新的观念。这也正是我省煤炭迎来前所未有的有利时机表现所在。
2.我省环境特征与煤炭行业特征
2.1 生态环境基本特征。陕西省自然生态环境的基本特征可概括为：地跨中朝准地台(秦岭北部)、秦岭褶皱带南部及扬子准地台(大巴山过渡带)三个大地构造单元，地貌类型有平原、台地、丘陵、低山、中山、高山、沙丘沙地七大类，气候类型自南向北分为秦巴山地北亚热带湿润季风气候区、关中平原和陕北黄土高原暖温带半湿润—半干旱季风气候区、风沙滩地温带半干旱季风气候区三个季风气候区，土壤类型多样、植物区系成分复杂，土地面积虽大但质量不高，是我国矿产资源大省之一[2]。
根据以上特征，陕西省生态区划分为4个区、10个亚区、35个生态功能区。这4个区分别是：长城沿线风沙草原生态区、黄土高原农牧生态区、渭河谷地农业生态区、秦巴山地落叶阔叶—常绿阔叶混交林生态区。
2.2 陕西省煤炭工业特征。我省煤炭工业的特征可概括为：分布相对集中(陕北、渭北)、新老企业并存(老矿区、较新矿区、新矿区、在建及拟建矿区)、多头投资与管理、发展潜力巨大。
出现以上特征，既与“二五”至“九五”期间国家煤炭建设布局、建设重点等历史因素有关，也与我省经济相对落后、煤炭市场本世纪初陡然升温等现实因素有关[3]。
2.3 矿区分布与生态区划的关系。根据我省陕南煤炭资源赋存较少、煤质较差，不再是发展重点的实际，本文对陕南各现存煤炭企业不再涉及。
各矿区与陕西省生态功能区划的对应关系见下表：
由上表可以看出，在本文所讨论的10个矿区中，涉及到我省生态功能区划的3个大区、5个亚区、9个生态功能区，面积约占全省的18.13%，分市统计结果见表2。由于各功能区的保护要求不一，在全省煤炭生产中，也就不能用同一尺度衡量，因此有必要按不同生态分区、不同企业类型等实行分区分类管理与指导，而根据表2及图1，榆林市所占比例最大，且榆林是我省生态环境最为脆弱的地区，因此不论现状还是将来，均应把保护重点放在榆林。
3.我省煤炭环保的主要问题与机遇
3.1 环保主要问题。我省煤炭企业建设规模及建设时间各不相同，其现存环境主要问题也存在差异，分述如下：
3.1.1 建设较早的老国有企业，如铜川、韩城、蒲白及澄合四个矿务局，这些企业通过多年实践，对生态整治及生态补偿已探索出可操作的经验。但由于基础差，主要环境问题集中表现在非生态型的污染上，如大多矿区的生活污水处理设施不能正常运转、锅炉烟气治理不到位、无组织污染源未得到有效治理等。
3.1.2 新建矿井，如彬长公司、陕煤集团陕北新开工项目，这些矿井的非生态型污染治理措施起步较高，但由于一般采用大采高长壁综采工艺，项目投产后主要环境问题是生态问题，表现在对潜水层的影响、对地表植被的影响等；尤其是陕北各矿，都或多或少受当地地表水功能区划的影响，开采中受限较多。
3.1.3 八十年代后建设的黄陵矿区的大型国有矿，属较新矿区，生态型和非生态型环境问题均有体现，但程度均较老国有企业和新建矿井为轻。
3.1.4 我省的乡镇煤矿在各矿区均有分布，规模一般在30万吨以下，采用柱式开采。这些矿的非生态污染问题表现严重，但2002年后新建矿情况稍好。
综上，大型矿以生态型环境问题为主、乡镇矿和老国有矿以非生态型环境问题为主，陕北、关中各矿区环境问题表现不一，是我省煤炭环保主要问题的特点。
3.2 解决煤炭环保问题的机遇。虽然我省煤炭环保问题较多，但目前也有良好的解决机遇，主要可归纳为：
3.2.1 “节能减排”作为“十一五”期间的硬性指标，国家给予高度重视并配套了优惠政策，为我们解决老污染源问题提供了有利契机。我省煤炭行业的小矸石电厂、小水泥较多，且目前都有污染物总量指标，我们完全能以这些指标置换出符合国家鼓励类的项目或污染源治理的资金[3]。
3.2.2 煤矿整合既避免了资源的浪费，又可要求高起点实施，只要严格准入条件，对不具备实力的开发商坚决拒之门外，是可以在解决现存环境问题的同时不出现新的环境问题。
3.2.3 煤炭行业的总体效益自2002年后持续好转，具备了解决新老环境问题的经济基础。
3.2.4 推行“循环经济”将从根本上改变煤炭粗放型的经济增长方式，随着产业链的不断拉长，煤炭产品的附加值也会随之升高，同时也为废弃物的综合利用提供了有利条件。
3.2.5 法制法规的健全，从根本上保证了煤炭行业的健康可持续发展，我省作为西部开发的桥头堡，主要煤炭调出区，更应在煤炭环保中起到示范作用。
4.实行分区分类管理与指导，妥善解决煤炭环境问题
根据国家实行资源整合、节能减排与循环经济的形势要求，结合我省煤炭行业的现状及发展趋势，从促进我省煤炭工业可持续发展的角度出发，我们认为，对我省煤炭环保工作，不应一刀切，而要因地制宜地分区分类进行管理和指导。
具体来讲，应把分区放在首位，即大区划为关中、陕北，其中关中进一步细分为渭北及彬长，陕北进一步分为黄陵及榆神府；在分区的前提下进行分类，可分为老矿区、新矿区、较新矿区、乡镇矿4类。在此基础上，结合现存环境问题、国家政策、发展的有利与不利条件等，列矩阵识别其管理与指导的要求。
初步思路如表3所示：
5.实行分区分类管理与指导所需的内外部支持条件
尽管省政府有关职能部门对煤炭行业的监管力度不断加大，与其它产煤大省相比，我省情况相对较好，但不可否认，受巨大经济利益的驱动和监管力量不足的影响，近年我省的煤炭开发也表现出了一定的无序状态。从环保角度看，则层次不一、多头管理，也在一定程度上影响了煤炭行业环保工作的整体形象。因此，实行分区分类管理，我们认为需要以下内外部条件的支持：
5.1 理顺管理体制，避免多头管理。应充分发挥行业管理的职能，不论投资主体、投资来源，统一尺度要求。
5.2 适当提高准入门槛，把环保门槛放在优先位置。对环保资金、治理计划、废弃物综合利用不落实的坚决拒之门外。
5.3 加强煤炭环境立法。目前我省2002年12月颁布的《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》正在修订中，这是好的开端。我们认为，还应在适当时机制订并颁布陕西省实施煤炭法、废弃物综合利用等细则。
5.4 在保证当地适当利益的前提下，大幅度压缩乡镇煤矿的产能与数量，对除产业链延伸外达不到统一标准的矿点坚决关停。
5.5 对产煤大县的考核中，要体现煤炭环保指标。在煤炭GDP中扣除绿色GDP部分。
6.结语
实行我省煤炭环保的分区分类管理与指导，是一种较新型的模式，在实际操作中，还有相当多的探索工作需要完成，我们期待通过深入细致工作，开创我省煤炭环保工作的新局面。
参考文献
[1] 国家发展和改革委员会能源局，煤炭工业发展“十一五”规划，2007，01
[2] 亢文选.陕西生态环境保护，陕西人民出版社，2006，08
[3] 国家发展和改革委员会能源局、中国煤炭工业发展研究中心，煤炭工业发展“十一五”规划重大课题研究