非洲明珠与美国全球战略

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  2011年10月,美国总统奥巴马在致国会的信件中提及美国将派遣100名左右的军事顾问去素有非洲明珠之称的乌干达[1]帮助穆塞韦尼政府清剿上帝抵抗军(Lord Resistance Army)[2]。2012年8月,美国国务卿访问非洲七国,乌干达是其访问的重要一站,双方就地区安全及如何打击科尼的上帝抵抗军问题进行了会商。
  在美国的全球战略中,乌干达这颗“非洲明珠”虽然在20世纪70年代因独裁者阿明残暴的统治而一度失辉,但是随着冷战的结束,美国迫切需要在非洲建立自己的战略根据地,进而寻求在非洲扩展的落脚点,而穆塞韦尼领导下的乌干达无疑成为其选择:乌干达优越的地理位置赋予了其重要的战略地位,而穆塞韦尼卓越的执政能力又使乌干达满足和支持美国的全球战略的需要。因此,乌干达显然亦成为美国对非战略乃至全球战略中的一颗明珠。
  冷战后美国对乌干达
  的外交政策的历史演变
  (一)1993—2001年:外交政策形成期
  1995年8月,美国国防部发表《撒哈拉以南非洲安全战略报告》,指出“尽管美国在非洲的利益不多,但美国致力于维持在该地区的主导作用”。此时,美国对乌干达的外交政策具体体现在两方面:
  首先,美国在索马里直接维和行动的失败使其对非关系一定程度出现外交困境。美国政府为了打破该困境,于1996年10月发表了《应对非洲危机倡议》(Africa Crisis Response Ini tiative, ACRI)。根据该法案,截至1997年8月,美国至少为750名乌干达士兵提供了维和培训。[3]时至今日,乌干达军队依然活跃于索马里维和任务中,成为美国贯彻这一倡议的“核心”国家。[4]
  其次,1996年以来,美国视埃塞俄比亚、厄立特里亚和乌干达三国为反苏丹极端伊斯兰主义的前沿阵地,每年向他们提供非致命性武器的军事援助(Non Lethal Weapons Military Aid)。1997年,在美国的支持下,上述三国向苏丹发动了一次秘密袭击。[5]1998年3月,美国总统克林顿访问乌干达之际,指出美国在冷战时期对非洲国家的政策主要从美苏两国对抗的需要出发,这对美国而言,将非洲忽视并遗忘的行为是错误的,故而此行的主要目的首先是帮助非洲国家发展,其次是建立美非之间的友谊与合作伙伴关系。[6]美国将这一重要的讲话发表于克林顿访问乌干达之际,体现了乌干达在美国对非关系中的地位。
  (二)2002—2008年:反恐战略下的发展期
  小布什以“9·11”事件为契机,开启对外战略的全面谋划与布局。2011年9月20日,小布什宣布,美国将开展一场与恐怖主义的全面战争,建立以美国为领导的全球反恐联盟。[7]2011年,美国的《爱国法案》(USA Patriot Act)中给出一份“恐怖主义清除名单”,乌干达的上帝抵抗军榜上有名。2002年,乌干达政府出台了反恐法案,将本·拉登及国内的上帝抵抗军定位为恐怖组织,这项举措得到了时任美国国务卿鲍威尔的称扬。[8]在反恐问题上,乌干达与美国保持一致,极力凸显了自身在美国对非反恐中的重要作用。
  乌干达作为“美国在非洲最为紧密的朋友”[9]还积极投入到地区反恐和维护和平的行动中,并得到了小布什的肯定。2007年10月30日,布什在白宫会见了穆塞韦尼。记者招待会上,布什隐晦地谈到,美国与乌干达将合作努力,顺利实行南北苏丹之间的和平协议。[10] 次年9月,穆塞韦尼再次访问美国,布什又表示:“在众多棘手问题上,穆塞韦尼都是一位强有力的领导人,首先他在解决非洲地区冲突问题上非常有作为,对于他有力的领导,我表示感谢。”[11]布什总统时期,美国对乌干达的外交政策主要从美国的全球与地区反恐战略出发。
  (三)2009年至今:深入期
  奥巴马执政时期对乌干达政策,除了继续之前各时期肯定乌干达的战略地位之外,也对其国内问题提出了具体介入与解决方案。2009年,美国国会讨论通过了《清除上帝抵抗军武装以及北部乌干达地区复苏法案》(LRA Disarmament and North Uganda Recovery Act),并于2010年生效,其内容与目的和以往的法案[12]发生了一些变化。根据该法案,美国将协助乌干达政府朝着提高打击上帝抵抗军和长期解决乌干达北部冲突能力的方向努力,打破了以往单纯地与乌干达政府寻求战略合作及追求和平的方式解决这一冲突的态势,直接介入冲突并提出了相应的社会重建方案与举措。
  不难发现,美国对乌干达的外交政策的发展过程,从克林顿时期的从属非洲战略一直到奥巴马时期的直接介入政策,无疑体现了乌干达在美国的外交关系的地位逐步被加强,两国关系正朝着一个不断细化的方向发展,而这一发展趋势的背后离不开冷战后美国的全球及对非战略的推动。
  美国对乌干达外交
  政策背后的战略需求
  美国对乌干达外交关系的转变、发展以及逐步被加强与冷战后美国的全球战略密不可分。
  首先,美国追求全球安全战略的选择。冷战后,美国认为其安全利益遍布全球各地,世界各地发生的冲突都将与其利益有关。为此,美国领导人在制定新战略的时候要求自身具有在全球做出反应的行动能力,以便干预发生在全球各地的地区性事务,[13]非洲作为全球组成部分,自然也被纳入其中。美国对外伙伴关系也由冷战时期的“固定联盟关系”转变成为了某一目标的“特定的同盟”,而乌干达被美国选为自己在中东部非洲的战略落脚点,不无道理,这颗非洲明珠之所以被称为明珠,除了优美的自然风景,还有其独一无二的地理位置。美国曾利用乌干达与南部苏丹接壤这一地理优势介入苏丹内战。此外,乌干达在美国处理索马里问题上亦立下汗马功劳。从2007年非盟决定向索马里部署维和部队以来,只有乌干达与布隆迪两国兑现了承诺,而乌干达则是索马里维和部队的中坚力量。乌干达除了积极参与索马里维和之外,还向苏丹、利比里亚、科索沃、东帝汶等国派遣维和部队,但是乌干达这些行为的背后都离不开美国的支持,而美国也希望通过与其合作维持地区的稳定。   其次,这也是美国经济战略的组成部分。非洲石油储量与产量占到全世界石油储量的10%左右,而美国“正加紧推行非洲油气资源后备战略,力图使非洲成为第二个海湾”。[14]
  美国从非洲进口的主要资源是石油和矿藏品,此外,美国与非洲之间的贸易额度也迅速增加,由2001年的375.5亿美元增长到2008年的1418.9亿美元,年均增长率高达20%。[17]美国这次介入乌干达国内事务,并延伸到刚果民主共和国、南苏丹及中非共和国,如果美国的势力不断渗入,那么整个中部非洲的资源都将会为其所获。目前,赤道几内亚、安哥拉、加蓬、刚果(布)等国的油气资源几乎完全处于美国公司的控制之下[16],如果再将中部非洲的这些国家控制住,那么美国所控制的这些国家连接成的区域几乎是整个中部非洲,差不多占整个非洲领土面积的三分之一,将拥有可观的资源与市场。无疑,非洲明珠在此战略中是重要的突破口与根据地。
  第三,美国霸权的政治需要。苏联的土崩瓦解导致了冷战期间美国与欧洲那些老牌殖民国在非洲的合作基础被削弱,而美国亦进一步深化自己在非洲的领导权,谋求世界霸权。故美国对乌干达支持的另一重要原因则为削弱法国在中部非洲的影响力。20世纪90年代中期开始,美国对非政策调整的主要目的在于从法国这样的老牌殖民者手中夺取势力范围,并最终将他们挤出非洲大陆。[17]美国正是通过支持乌干达,向刚果民主共和国、卢旺达、布隆迪,北边的苏丹和中非共和国渗透,抢占自己的“势力范围”,对美国的战略设计者而言,“心脏地区的周围地带”特别重要[18],而上述地区构成了非洲的心脏,战略意义重大,而乌干达这颗明珠起到了支点的作用,足以撬动整个非洲。
  美国对乌干达外交政策
  的特点及发展趋势
  除了美国非洲战略需求导致乌干达在其外交格局中地位上升外,穆塞韦尼强有力的执政能力,这也是乌干达这颗明珠在美国当前对非战略以及全球战略中的价值所在。然而,美国与乌干达的外交关系中存在着严重的不对称性。美国作为世界强国,实力超群,双方在战略、经济等方面又有着相互合作,相互联结的特点。而美乌关系中,美国拥有极强的主动权,主导着未来的发展趋势。
  所以,如果分析美国对乌干达政策的未来趋势,就不得不从以下两方面考虑:
  首先,乌干达战略地位可替代性考虑。目前,与乌干达毗邻的国家有:卢旺达、布隆迪、刚果民主共和国和南苏丹。其中,只有南苏丹和刚果民主共和国的战略地位与乌干达有相似性,因为美国通过上述两国同样可以轻易打通赤道几内亚、喀麦隆、中非共和国、刚果民主共和国、南苏丹以及埃塞俄比亚与加蓬、刚果共和国、刚果民主共和国以及坦桑尼亚这两条通道,而不用经过乌干达、布隆迪与卢旺达这三国。但是,刚果(金)和南苏丹目前国内政局不稳,政府对领土控制力与乌干达相比弱的很多,且刚果(金)领土面积广大,在实际操作过程中缺乏可控性,而南苏丹作为一个新诞生的国家,与北苏丹关系微妙的同时,国内也面临着稳定问题。由此,乌干达在未来相当长的一段时间内的战略重要性不会受到外界挑战。
  其次,乌干达穆塞韦尼的治国的思路与美国对外积极推崇的民主的外交原则的矛盾。穆塞韦尼从1986年执政以来,已经20余年占据乌干达总统的职位,结局是否会如同当年非洲强人总统蒙博托一样,令人担忧。目前,美国积极介入北部乌干达的冲突,而穆塞韦尼在北部乌干达设立的保护村,不时被报道存在严重的人道主义灾难。根据2006年的国际视野的有关数据显示,保护村每周大约近1500人死亡,[19]这与美国人道主义外交原则相差甚远,所以,也难防美国日后不会倒打一耙。不过,目前在这一区域的其他国家都存在着类似的情况,卢旺达与布隆迪国内的民主与人权状况并不比乌干达强,而刚果(金)和南苏丹未来的发展趋势并不明朗,由此,即使穆塞韦尼存在这样的问题,但是美国政府出于战略考虑,对这种矛盾会有所回避。
  综上分析,虽然乌干达与美国关系中具有很强的敏感性与脆弱性,但是鉴于其战略地位在目前无有被替代的可能性,因此,这颗“非洲明珠”还将在美国对非战略乃至全球战略中发挥重要作用。
  总 结
  乌干达穆塞韦尼总统执政期内,先后与美国四任总统(其中冷战后有三位)就两国关系对话博弈。这二十多年的时间,多少为穆塞韦尼与美国政府交往提供了丰富的经验。从冷战后美国推动其全球战略的步骤看,历届政府都注重在非洲重新培养自己的合作伙伴,奥尔布赖特提出的“新一代领袖”自然就成为美国优先考虑对象。穆塞韦尼作为其中杰出的代表之一,受到了前总统布什的多次赞扬。这也进一步证明,在当前的外交格局当中,虽然作为一个非洲小国,同时在与美国交往中存在着一定的脆弱性和敏感性,但是在当前和未来相当长的一段时间内,乌干达将继续在美国对非战略以及全球战略中扮演着重要的角色。
  (作者单位:北京大学国际关系学院)
  (责任编辑:魏银萍)
  [1] 1907年,丘吉尔在访问乌干达保护国,将其称为非洲的明珠“the Pearl of Africa”,由此人们将乌干达称为非洲的明珠或者非洲的珍珠。
  [2] 国内媒体将其普通称为“圣灵军”,笔者认为欠妥当,科尼领导的这支部队与之前艾丽斯·拉卡维所领导“圣灵运动”并不一样,若使用“圣灵军”一词容易将两者混为一谈;同时从英语本身字面上来翻译, “上帝抵抗军”也更合理。
  [3] “Africa Crisis Response Initiative” , http://www.globalsecurity.org/military/ops/acri.htm
  [4] Paul Omach, “The African Crisis Response initiative: Domestic politics and Convergence of National Interests”, African Affairs, No. 99, 2000,p.75   [5] Andrew Mwenda, “Uganda’s politics of foreign aid and violent conflict: the political uses of the LRA rebellion”, in Tim Allen ed. The Lord’s Resistance Army Myth and Reality, (London:Zed Books 2010), p.51
  [6] James Bennet, “Clinton in Africa: The Overview; In Uganda, Clinton Expressess Regret on Slavery in U.S.” http://www.nytimes.com/1998/03/25/world/clinton-africa-overview-uganda-clinton-expresses-regret-slavery-us.html?pagewanted=all
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