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摘要：度支部的成立可以视为清政府为解决财政压力所做的努力。其后的清理财政、鸦片禁政及税种改革都取得过不错的成绩。由于仿行立宪，资金筹措过度依赖鸦片税收，鸦片禁政给晚清政府带来巨大的财政压力。这在一定程度上促生了鸦片抵补的各项措施，鸦片禁政和裁厘加税的效果因而在一定程度上受到了削弱。内外交困中的财政改革并不彻底，新政最后在财政压力之下走向终结。
关键词：财政改革；裁厘加税；鸦片抵补；清末新政
中图分类号：F812.9；K25 文献标识码：A 文章编号：
1906年9月1日，清廷发布了《宣示预备立宪现行厘定官制谕》，谕称：
“……现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。
时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。……着各省将军、督抚晓谕士庶人等发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以豫储立宪国民之资格，有厚望焉。……”
——《清末筹备立宪档案史料·官制改革谕》
一、《仿行立宪上谕》与政治改革
日俄战争对于清末朝野的震动是巨大的。蕞尔小国日本为何能“一战而胜，再战而胜，名誉隆于全球，位次跻于头等”？达寿总结道：“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制也”。[1]29日本立宪的成功无疑对清末朝野具有强烈的吸引力，以至于“数年以来，朝野上下，鉴于时局之阽危，谓救亡之方只在立宪”。①“政无新旧，惟顺乎民情，学无中西，惟求诸实事”。[1]109就时势而言，顺应民情选择立宪也是颇得人心之举。况且“宪法者，所以安宇内，御外侮，固邦基，而保人民者也”，[1]110载泽在立宪的奏请进一步坚定了清廷高层立宪的决心。[1]174
上谕设定了仿行立宪的总方针“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，既指出了问题的症结所在：“国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂”，又孜孜以求仿行立宪之法。[2]对于渴望自强的清政府而言，练兵筹饷乃是当务之急。发生在中国本土的日俄战争刺激了中国人的民族自尊心，朝野上下忧心如焚。在无奈宣布“中立”之余，清廷积极派兵防守交战沿线地区，致力于保护中国本土权益。但是弱国无外交，清政府的努力在不同程度上被日俄践踏。袁世凯上奏说：“防之不力，守局立隳，而两强构兵，逼处堂奥，变幻莫测，则今日所处之势尤难”。[3]193这或许形象地表达了晚清中国在列强林立的世界格局中的地位。军事力量的弱小必然导致对列强的侵害无力发声。截至1905年6月，清政府才将“常备军”改为“陆军”，统一全国番号，但此时新军只练成了六镇。如果说“欲慎固封守，非十数万人不克周密，又须声势联络，互相策应，方免疏虞”的话，[3]193那么兵力的短缺是显而易见的。编练新军当然是为弥补庚子之役后中国国防力量的不足，但是也不能否认晚清政府意欲军事集权的企图。练兵处的成立，以及全国统一兵制等，即是政府进行军事集权的诸种举措之明证。
军事集权离不开财政问题的支持，现代财政制度的建立是当务之急。端方认为，议院制的建立有助于解决财政收入合法性问题。议会拥有监财权，所谓：“监财权者，乃一国中财政上岁出岁入当有几何，政府必与议会谋之”。预算决算制度“之所由来，则以政府因外交内政之繁多，每苦经费之困难，势不得已，必难免加税添租之举。而租税之所自出，实无一不取诸人民者。人民平日于政府所为，一切不得与闻，但见其时时曾索租税，而租税之收入用之何地何事，又皆不得而知，则以为政府徒削取吾民之资财以自利，而未尝一为吾民谋利益也。”[4]45
随着新政的不断深化，政府机构的改革势在必行。在前期设立的商部、银行等机构，在经济发展上多有建树，改变了传统国人对新政的观感。而此次对官制的改革是预备立宪能否成功的关键。如欲在列强并竞的国际体系取得一席之地，必须打造现代化的经济-军事体制。《仿行立宪上谕》欲从官制入手，着手改革中央和地方政治积弊。官制分为中央官制和外省官制，上谕中明确指出立宪自官制改革始，官制改革的方向也是大致从中央到地方自上而下的过程。至于官制改革的范围，端方在奏摺中详细列举：“一曰，举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域。……二曰，国事采决于公论。……三曰，集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达。……四曰，明宫府之体制。……五曰，定中央与地方权限。……六曰，公布国用及诸政务。”[4]45
二、度支部与清理财政
1906年9月2日，清廷正式宣布改革官制，派载泽等员会同编纂，着端方等督抚大臣派员来京共同参议，并以庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。官制编纂的原则是“上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善”，体现汇通中西的精神。[1]3859月6日，编制馆在恭王府朗润园设立，参与编纂官制的相关人员也陆续就职。11月6日，清廷发布《裁定奕劻等覆拟中央各衙门谕》，将“户部着改为度支部，以财政处并入”，[1]471实际上并入的还有同年五月成立的税务处。[1]465更名的原因乃是：“户部掌财务行政，为旧制所固有，然以户名其部者，盖缘旧日财政以户口为其专务，今征诸各国所掌，则自国税、关税以至货币、国债银行，其事甚繁，户田一端实不足以尽之。”[1]371
度支部作为掌管财政的中央机关，其内部构成比较复杂。光绪三十三年三月十六日与军机处联合奏请将原来户部掌管的“本朝沿明朝之制，以省分司于广东等十三司，外增江南一司，为十四司，铜、关、盐、漕，以及后来添设行省别以司之事关者，兼领之”，[5]2384随后将这14个清吏司“从新厘定，以事名司”，改为10个司，即田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计，并严格规范度支部及新设吏司的职责，[5]2385明确要求“各部各司内应酌设若干科分掌事务，其分科事宜由该部尚书定之”。度支部自设立后，便积极致力于财政整顿、税务管理，以及财税机构整合和财务人员的培养。 光绪三十三年（1907年）四月，度支部奏准在天津造币总厂设立总监督一名，官秩视同左右丞，为实缺。宣统二年，在成都、奉天等处设立造币分厂，由总厂直接管辖，并由总厂派员监督，总理分厂事务，委用艺师、艺士。这些职员往往需要有专业的资格，推动了晚清政府行政的专业化和技术化。晚清时期，各省拥有自己的制币权，由于银贵钱贱，导致各省大量挹注铜币，引发市场通货膨胀来筹措资金。为了杜绝这一现象，度支部建立造币总厂直辖各省分厂。虽然这一过程比较缓慢，但逐渐收回了属于中央的造币权。
在《军机处度支部会奏厘定度支部职掌员缺折》中，度支部表达了建立财政学堂的愿望，这也是出于培养财政后备力量的考虑。财政事务繁杂，诸如奏效、核定、编制预决算，非专业的财政人员不能办，财政学堂的兴办对民元之后的财政体制建设意义深远。由于缺少经费支持，兴办财政学堂一直得不到最高统治者的回应。直到1909年3月5日，清政府才准许开设财政学堂，颁布《财政学堂章程》，学分三等，中等科、高等科与别科。同时，设立税务专科和银行讲习科，为税务系统和银行系统培育人才，“以豫储立宪国民之资格”。光绪三十三年四月二十日，度支部设立印刷局，统一货纸币的印刷。光绪三十三年九月十六日正式在各省设立调查局，在各部院设立统计处，统计全国财政。
“清理财政”是立宪的重要举措，而当时“实际上已经具备了实行预决算的氛围”。[6]宣统元年，度支部设立清理财政处，核办全国预决算，并对度支部的各司进行查核。在整合内部机构的同时，度支部十分关注改革外省的财政体制。原因在于：一方面，统一地方财政机构，建立一套中央到地方的垂直管理体系，是财政改革的目标；另外一方面，新政进行到仿行立宪阶段，“各省铜元停铸，余利尽失；禁止鸦片，财源逐步被斩断；新政事业快速拓展，各项新政需款膨胀，财政透支难以承受。”[7]
藩司本来隶属督抚，编制馆在编订外省官制时，认为“各省督抚幕职，既已分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各改省督抚覆议，酌量改用”。[1]508宣统元年（1909年）四月，度支部就藩司虚设问题上奏，随即上谕以度支使架空藩司，权力收归度支部。②
在统一地方财政机构的过程中，度支部还向每省派出两名专任财政监理官，会同清理财政，负责向度支部汇报当地的财政状况，绘制《财政说明书》。③虽然在推行清理财政的过程中，财政监理官的工作遭到督抚们或明或暗的抵制，在晚清中央的强烈支持下，地方的财政改制还是取得了相当的成效。④
据刘增合教授的研究，“多数省份按照谕旨要求，对本省藩司难以掌控的财政机构实施归并或裁撤，将有关业务纳入到藩署内，并成立了专门的省一级财政机关，初步完成了财政机构的整合目标。”[8]64至少在形式上，地方财政机构的编制已渐趋科学与合理，财政管理也更加规范，“近代行政官厅的科层制趋于形成，这恐怕是机构整合的主要成就。”[8]64然而，刘也指出：“但在裁局改制的彻底性、加强藩司实权以及摆脱财政困境等方面，却有不小的局限，改制成效大打折扣。”[8]64
三、鸦片禁政与抵补
1906年9月，清廷颁布了禁烟的上谕，宣布正式对鸦片实行禁政：
“自鸦片烟弛禁以来，流毒几遍中国，吸食之人废时、失业、病身、败家，数十年来日形贫弱，实由于此，言之可为痛恨。今朝廷锐意图强，亟应申儆国人咸知振拔，俾祛沈[沉]痼而导康和，着定限十年以内，将洋土药之害一律割除净尽。”[9]5570
国内舆论界对禁毒也颇为关注，《东方杂志》、《申报》、《时报》对此也有多篇报道。时人认为，鸦片和中国的国际形象与国民素质大有关联。[10]如果说鸦片对人的身体毒害是表面的，那么从“在朝向自强的社会运动中，作为这一历史进程之起源的鸦片，是自强需要克服与去除的对象，只要鸦片仍然存在，自强运动就没有完成”。[11]
然而，鸦片税收（包括土药和洋药）⑤征缴的数目过巨，仅以土药税厘计，户部曾经估算过：“臣尝考内地种烟之地，约计五六十万顷，产土近四百万石[担]。每担售银近五百两，照两成收取，每担近百两。合四百万石[担]计之，抽银近四万万两。就令收成不及分抑或药料充数，臣且折半计算，岁入亦近二万万两。即再减半，亦一万万两。”⑥即使户部的估算过于理想，然而这一笔土药的税厘也是巨大的，再加上每年收入达六百万两以上的洋药税厘，⑦足以缓解新政扩展带来的财政压力。⑧清廷若要实行鸦片禁政，必须首先考虑如何抵补的问题。
实际上，自1903年两湖合办土膏统捐之后，铁良南巡带动了八省统捐，直至1909年禁政取得决定性的成就，鸦片税厘都是中央和地方举办新政的大宗收入。财政与新政对鸦片税厘的依赖是如此之强，以至于鸦片禁政初期，朝野鲜有声音直言反对，正如莫里循评论张之洞道“所有总督除张之洞外都反对吸鸦片。张之洞在理论上反对，但实际上不反对”[12]496
朝野的认识渐趋一致，舆论也非常支持鸦片禁政，恰好1909年万国禁烟大会在中国举行，晚清中央政府厉行鸦片禁政、地方也在积极响应，鸦片禁政在此时取得了极大的成效。不仅鸦片种植急剧萎缩，土产鸦片的数量直线下降，而且合理有效地减少了鸦片的进口，吸食鸦片的烟民减少甚多。⑨
如果晚清政府不开辟新的财源，那么鸦片禁政的成功将带来严重的财政资金短缺的问题，因为鸦片禁政与政府岁入乃是一体两面的关系，两者之间存在着紧张的关系。正因为如此，度支部起初并不同意骤然实行禁政。然而鸦片禁政是众望所归，清廷高层如何表态具有决定性的意义。⑩在鸦片禁政开始之时，清政府中的有识之士已经洞见到禁政之后的抵补问题，?戊申年（1908年）二月，上谕根据《外务部奏筹议禁烟与各国商定办法暨另筹抵补药税折》，要求采取有效措施抵补鸦片禁政带来的财政损失。
缘于之前“裁厘加税”谈判的失败，清政府并没有大幅度地对海关进口税进行大幅度的调整，而是通过开征新的税种、加征传统税种的方式进行抵补。自鸦片禁政以来，晚清政府在辛亥鼎革之前共开征了印花税、牌照捐、田房税契等多个税种，并且多次实施了盐斤加价。? 开征印花税之议在很早之前就出现过，1889年，为筹集扩建海军军费，李鸿章条陈《拟试行印花税》，提出取法西洋开征印花税。1896年，御史陈壁奏陈《拟仿外国筹费之法试办印花纸税》，以缓解甲午赔款的压力。盛宣怀在1896年10月也上书《胪陈自强大计疏》，认为开征印花税“所费甚少而所益甚大，便国便民”，并拟出试办印花税办法四条。地方上江苏补用道程仪洛也向督抚建议开征印花税。1898年1月，康有为上奏《应诏统筹全局折》；7月，康上陈《奏请裁扯厘金折》，对印花税的举办提出详细的论证。同年，谭嗣同在《湘报》发表《试行印花税条说》，指出开征印花税的八大益处。1898年，出使美、日、秘国大臣伍廷芳，奏请实施印花税。1901年，刘坤一和张之洞在上奏《江楚会奏变法三折》中认为，印花税需要详细筹划，耗时颇多，隐含当前不能征收之意。1902年初，直隶候补道陆树藩在《直隶候补道陆树藩上外务部代奏条陈》中极力鼓动当局开办印花等税。?
1902年4月4日，赫德依照外务部的要求，拟定《申复印花税一事陆道于办法尚未详叙兹举两端即系入手办法谨开具节略数条由》。该申复中的七条入手措施，实奠定了其后印花税立法之基础。5月28日，外务部与户部共同上奏了《清外务部户部遵议试行印花税并原拟办法七条疏》，获得光绪皇帝的批准。1903年1月4日，光绪皇帝正式同意试办印花税。由于民间的反对过于强烈，虽然清政府已经印制了印花税票，但是不得不在4月11日，宣布缓办印花税及其他杂捐。
1903年12月24日，奕劻、袁世凯为筹款练兵，再次提议开征印花税。户部按照光绪帝的要求进行议复时，认为目前仍然不适宜开办印花税。户部的态度并不难解释，政府部门往往喜欢在旧税中发掘潜力，在财政宽裕的情况下并不愿意随意增加新税。禁政之前，即使有像吴通这样有识之士的清醒认识，度支部依然没有迫切地行动起来，直至各省土药统税大臣柯逢时不断奏报土药税厘不足抵禁政，度支部才有所动作。1907年10月6日，度支部向皇帝通报印花税抵补禁政的建议，11日，遵旨研究印花税实施办法。1907年12月8日，度支部上陈《为遵旨研究印花税办法酌拟税则章程折》，提出《印花税则》和《办事章程》。
根据度支部的规定，印花税的推广实行垂直管理体制，即在度支部内设印花税局，负责全国的印花税事宜，同时，“各直省落署或相当局所，附设管理印花税处，责成落司遴派妥员，专司本省发售印花事宜.遇有报部公件，一面呈由督抚转咨，一面径呈臣部。”印制和发行印花税票的过程也更加规范。印花税票的花纹和样式，要经过度支部的批准，然后交印制局印刷，再颁发各省行用。这种垂直管理的模式解决了税收的截留问题，不失为晚清财权下移时代集权的较好选择。
但是民穷财困，印花税的推行十分困难，效果不佳。尤其是在划分国家税与地方税时，度支部认为：“印花税之举办，实为抵补土膏税厘大宗入款，该税系本部所奏办，应即认定为国家税，所有一切支收造报均不得视为地方税”，更加遭到地方或明或暗地抵制，“真正将印花税付诸实施的省份不多。在度支部编制的全国各省预算册中，宣统四年印花税一项，预算收入仅为93187两”。?
牌照捐是“清末禁烟期间一种向鸦片消费者征收的捐税，它不是直接向鸦片消费者征收，而是由鸦片熟膏店和土膏店在吸食者购买烟膏或烟土时代替政府征收，并定期汇总上交官府的一种税捐”。[8]240牌照捐的开征，主要是为了解决推行禁政后地方财政吃紧的问题，同时“寓禁于征”减少鸦片吸食。?1908年10月末，度支部正式向清廷建议推广牌照捐。?民政部颁布的《购烟执照章程》和《管理售卖膏土章程》，详细地规定了牌照办理的资本、条件、限制等。由于各省禁烟的步伐不一，鸦片禁种和行销在各省均有不同，所以执行的效果有好有差。好者不过几十万两，差者只有不到千两。广东省本来有望在牌照捐能获得较大的收入，但是还没有推行即因外交纠纷而停办。山东举办牌照捐的收入1908年仅仅为963两。?湖南的情形也不是太好，1910年10月，湖南藩司对牌照捐进行整理时估计，如尽最大力气对牌照捐加强征稽，每年可达30万两。问题在于，即使各省的牌照捐平均收入都为30万两，全国的牌照捐收入也不过上百万两，更何况像云南省和贵州省之类禁绝鸦片比较彻底的省份，牌照捐的收入杯水车薪。“清廷欲依靠举办牌照捐来抵补鸦片税厘的计划，看来并未显效”，[8]251此论颇为中肯。
除了开征牌照捐，清政府也在传统的田房税契上加强征稽作为鸦片抵补。在1909年度支部统一契税税率之前，“各省的改革纷繁迭出，所厘定的章程自为风气，且无视本省实情和惯例，互相援引攀比”。“于是买契之税，有加至四分五厘，五分，六分六厘者。典契之税有按买税减半，亦有与买税一律者收数。既不划一办法，又复纷歧见”。[13]8027面对这种情形，度支部奏定统一全国契税，最终确定的标准是“凡各省买契，无论旗籍民籍，一律征税九分，典契一律征税六分”，[13]8027之前所收的税收归各省自用，之后所加之税保留一成作为各省办公经费，其余用来抵补鸦片税厘。契税的增收使得禁政之后的财政情况有所好转，据何汉威教授的估计，在短短十年间，烟酒税和契税从微不足道增至每年一千六百万两的水平，大约占到杂税总税入的四分之一。?契税的增长成为中央和地方财政自鸦片禁政之后的新的税源，“清末最后十年间，清政府愈益依赖杂税来满足财政需求”。?这种依赖使得晚清的中央政府和地方政府不断通过变相的杂税来增加财政收入，挽救财政危机。虽然清政府三令五申不准浮收，?但是执行不力造成苛捐杂税丛生，?以致酿成“新政病民”的严重局面。
四、盐斤加价与盐务整顿
盐斤加价的情况要复杂得多。度支部在盐斤加价的早期是为了抵补鸦片禁政，而后期则借盐政风潮进行中央集权，虽然遭到了督抚的激烈反对，但是还取得了一定的成效。咸丰军兴以来，盐税与田赋、厘金、关税一起构成了帝国财政的主要来源。盐务是财政的大宗，盐斤加价“有总纲可揽，只就原设局卡代征，随课分解，既无骚扰，，亦免侵渔”，?于是食盐运销以及盐课征收中的盐斤加价作为补贴商人与筹措要需的一种手段已经屡有采行。 实际上，在鸦片禁政之前，清政府确实实施过多次盐斤加价，时常也有相当之效果。?鸦片禁政之后，盐斤加价的办法自然被提上日程。1908年6月23日，度支部奏请盐斤加价，按照通行每井四文，加价收入一半解部，抵补练兵经费；一半划归产盐、销盐省份，匀拨济用。[9]5930虽然度支部再三申令不准随意加价，?但是各省不循章程，肆意加价的现象仍然屡见不鲜。单纯的盐斤加价只是部分地化解了财政的危机，并不能从根本上解决财政的困难。各省于解缴中央的盐税中有不少截留，针对这种现象，整顿盐务，进行盐政集权是必要的。
朱友濂、郑孝胥等人对盐务和盐政的建议，以及度支部晏安澜等人的调查结果促使清廷下定盐政集权的决心。?1909年12月，载泽上书请整理盐政，“拟请将盐务归臣部总理，其产盐省分，督抚作为会办盐政大臣，行盐省分，均兼会办盐政大臣衔。”[14]482
载泽的奏折得到批准，清政府任命载泽为督办盐政大臣，产盐省份各督抚授以会办盐政大臣，行销食盐省份的督抚兼会办盐政大臣衔。[14]482督办政务处成立后，拟设立盐务专官，将之前各省盐务咨报度支部，将各省财政监理官加盐政监理官之衔，负责随时稽核盐务。
同时，度支部估计地方设立盐务研究所、盐务学堂，为盐政储备专才。宣统二年（1910）正月二十九日，督办盐政处会同度支部会奏了盐务暂行章程，在用人和行政及用款对督抚的权力加以限制。“凡盐务一切事 宜， 统归该大臣管理， 以专责成”，这自然引起督抚们极其强烈的抗议。?因盐政集权而引起的争论，是清末比较大的一次风潮，在社会引起了极其强烈的反响。?此次风潮导致度支部与地方督抚关系十分紧张，督办盐政大臣及主要办事人员几有抗不住压力欲辞职的态势。然而，盐政税入经过整顿后确实大为增加，“国家岁征盐税，同治以前，不过一千一二百万两；光绪季年，增至两千八九百万两；及以试办宣统三年预算，各省盐务收入，乃增至四千余万两，与地丁钱粮相埒”。[14]1084
盐务整顿成效显著，为了保证税源，度支部决定坚持盐政集权的政策，将盐政紧紧控制在中央手中。在与各地督抚的纷争中，度支部在宣统三年（1911年）奏请“将督办盐政处改为盐政院，设盐政大臣一员，管辖全国盐政，统辖盐务各官。……全国盐务必须提契纲领，以总其成，分割区域，以专其任。”[14]1084盐政大臣由国务大臣兼任，负责全国盐政。同时，清廷在地方设立盐政公所，并再次申明“凡关于用人行政均属盐政大臣专责，各省督抚毋庸再兼会办盐政大臣衔，惟盐务与地方关系事件仍由各省督抚饬属办理”。[14]1085盐政院下设三厅：总务厅、南盐厅、北盐厅，在产盐区设正监督，在销盐区设副监督，由盐政院负责考核正副监督的业绩。正副监督受盐政院调遣，盐务也归盐政院考核，盐水收入直接解入国库，由度支部统一核算。[14]1085客观地说，度支部的集权方案比较彻底，执行的决心不可谓不大。?但是，“一个日渐衰落的政府主持一项庞大的集权式的改革计划，能否顺利实现政治和社会发展的转型，本身就是一件值得让人忧心的事。”[15]162由于地方督抚的强烈反对，盐政公所及盐政大臣履职极其艰难。盐政院成立不久，度支部尚书载泽奏准将盐政院撤销，所办盐务并归度支部，进行进一步集权。但是此时，辛亥革命爆发，盐政集权告一段落。
余论
清廷在《仿行预备立宪上谕》中，要求各级政府“廓积弊，明定责成”，就财政而言，以鸦片禁政和裁厘加税为治理重点。鸦片税收和厘金收入既是晚清政府财政收入的大宗，也是新政十分重要的资金来源。一方面清政府诸多新政举措，外而地方自治，内而官制改革，无一不仰赖鸦片之税和关卡重厘；另一方面图治心切，欲向东西洋列强之文明急追直上。财政集权之于经济改革，有着“牵一发而动全身”的影响。
鸦片禁政的彻底，是清末社会进步的主要体现，但禁政带来的财政紧张，又成为新政失败之源。其后的鸦片抵补、开征印花税及盐斤加价，本意是缓解财政压力，却不料激起了清末大规模的民变。这样的结局自然是十分戏剧性的。鸦片禁政的成功并不能掩饰裁厘加税的失败，巨大的财政赤字所导致的财政危机加速了帝制的崩溃。纸糊的王朝再也难以维持，帝制谢幕。?财政是庶政之母，税收为政权之基。财政集权对于处在衰落态势中的政府是必要的，然而行之操切，导致满盘皆输。
注释：
①报刊舆论也屡屡以“立宪”为词，强调其作为救亡图存之方。以《东方杂志》为例，
“第1-7卷的327篇评论中，直接鼓吹立宪的，有36篇之多”，见方汉奇：《中国近
代报刊史》，上海人民出版社1981年版，第297页。
②《度支部抄奏各省财政统归藩司以专责成奉旨摺》（宣统元年四月初十日），中国第
一历史档案馆藏，会议政务处档案，财政456/3567。
③关于度支部派往各省财政监理官的姓名和品秩，见《清史稿·职官六》，中华书局
1976年版，第3454-3455页。
④甘肃布政使毛庆蕃阻挠财政清理即被革职，体现了清政府的决心。当然，粮道、盐
道、关道三衙门没有被裁撤，意味着裁局改制的效果有所折扣。
⑤所谓土药，是指中国本土生产提炼的鸦片；所谓洋药，是指从外国进口的鸦片。
1858年，英法等国与清政府签订《通商善后条约》，规定鸦片以“洋药”名义进口，
成为合法商品，照常例纳税。
⑥《户部奏洋药土药害人耗财拟严定分年禁法画一办法摺》，《东方杂志》第2年第2
期，“内务”；《政艺通报》光绪已巳，第8-11页。
⑦《外部奏查新关土药税款数目片》，《大公报》，1908年3月26日。
⑧鸦片税收与庚子赔款、新政中的兴学、编练新军、兴复海军、举办警政都存在着紧
密联系。以庚子赔款为例，“用于庚子赔款的货物税收中，土药税厘的加征及膏捐 位居前茅，占整个货物税总量的35%强”。同注⑦，第31页。
⑨关于禁政的详细情形，参见马模贞主编：《中国禁毒史资料（1729-1949）》，天津人
民出版社1998年版。
⑩宣统元年上谕称：“国家财用虽绌，岂恃此酣酒漏脯以救饥渴，而不为吾民除此巨
害耶”，转引自于恩德：《中国禁烟法令变迁史》，中华书局1934年版，第140页。
?《度支部奏议复内阁学士兼礼部侍郎衔吴通筹禁烟办法摺》，《东方杂志》，1907年，
第四卷第3号，“内务”，第98页。
?何汉威教授认为，“清末最后十年迅速增长的许多杂税中，可依其性质来分类，如
烟酒税可归于消费税类；契税及房铺捐则可归于财产税类；牙税、常税及各种商业
执照税可视为营业税；赌饷在本质上，则为一种特许经营税（franchise）”，见何汉
威：清末赋税基准的扩大及其局限——以杂税中的烟酒税和契税为例，《中央研究
院近代史研究所集刊》（第17期下），台北：中央研究院近代史研究所，1988年12
月，第71页。本文此部分主要关注用于鸦片禁政抵补的几种主要税收，至于其他
杂税，或稍微提及，或略去不谈。
?新政之前的印花税之议，见刘增合《鸦片税收与清末新政》第182页注2。
?贾士毅：《民国财政史》，商务印书馆1934年版，附录第3页，《民国丛书》第二编，
第39号。
?其实国民吸食鸦片问题，政府关注已久，查封烟馆，要求官民戒断烟瘾，其中《禁
烟条例》和《续拟禁烟办法十条》，强烈反对朝野吸烟行为，尤其是官员的吸烟行
为。
?《度支部奏土药税收不敷各省拨款酌拟推广牌照捐以资拨补摺》，《东方杂志》，
1909年第五卷第12号，“法令二”，第162页。
?《外人论中国财政紊乱情形》，《申报》，1909年1月13日。
?同注37，何文，第96页。光绪三十四年，全国契税的总财政收入是7338300两，
据何汉威教授的估计，宣统元年，全国契税至少可增加一半，11007450两，见该
文第94页。
?见何汉威《清末赋税基准的扩大及其局限——以杂税中的烟酒税和契税为例》。
?“加增情形本不相同，惟前项契捐究系取之有力之家尚与贫（平）民生计无碍；如
果得宜，则凡力能置产者，断不至生心疑阻，自可准行试办。仍令严饬经征人员，
不得于应征税捐及契纸经费再有丝毫浮收及侵蚀中饱。”见《度支部奏议覆湖广总
督奏酌加契捐摺》，见刘锦藻《清朝续文献通考》，第8027页。
?甘肃省在光绪三十三年督抚衙门征收的杂税已经超过二十种，见杨绳信编著：《清
末陕甘概况》，三秦出版社1997年版，第40页；清末十年，河南县级地区杂税超过
二十类，福建地区杂税超过七十类，见彭雨新：《辛亥革命前夕清王朝财政的崩溃》，
湖北省历史学会编：《辛亥革命论文集》，湖北人民出版社1981年版，第176页。
?1902年湖南巡抚俞廉三奏称盐斤加价有四善，见《谕摺汇存》，1902年8月22日，
俞廉三奏。
?以长芦盐场为例，从1895年起，分别在1895、1901、1906、1908进行过盐斤加价，
有的年份，如1895、1908年，加价尚不止一次，见陈锋：《清代财政政策与货币政
策研究》，武汉大学出版社2008年版，第388页。
?《度支部限制盐斤加价》，《盛京时报》，1910年2月4日。民众极其厌恶盐斤加价，
“旨准度支部议盐政就地征税，不再加可征之举。夫我国盐价之昂为各国所无有，
小民重困久矣。今言减税，岂非善政？”，见《盐政改良之意见》，《东方杂志》，第
四卷第十二号，“财政”，第183页。
?朱友濂的奏摺，见刘锦藻《清朝续文献通考》，第8094页；郑孝胥的谏言见劳祖德
整理：《郑孝胥日记》（第三册），中华书局1993年版，第1219页；晏安澜的调查
结论见《晏参议条陈盐务六弊》，《盛京时报》，1909年12月15日。
?东三省总督锡良认为：“督抚之权皆系中央之权，未有可专制自为者也。若至督抚
无权，恐中央亦将无所措乎。时方多故，独奈何去其乎足而自危头目乎？”，见
《各督抚为盐务致盐政处电》，《国风报》第一年，11期。
?“这一时期的上下纷争中，大概以盐政风潮最烈，其参与人数之众，舆论反应时间
之广，时间之集中，均属清末年间比较罕见的现象。”见刘增合：《鸦片税收与清末
新政》第239页。
?“这是一个比较彻底的将盐务管理集中于中央的改革方案，也是改变过去盐务管理
机构长期处于附属地位，从而达到独立、自成体系的改革方案。”见丁长清、唐仁
粤：《中国盐业史》，人民出版社1997年版，第27-28页。
?晚清李鸿章以裱糊匠自况，这或许代表了当时大部分官员的心态。（清）吴永：《庚
子西狩丛谈？卷四》，中华书局2009年版，第69页。
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作者简介：吴园林（1985-），男，河南信阳人，博士，重庆大学法学院讲师，主要研究方向为财税宪法、人权宪法、宪政史学。
（责任编辑：李直）
基金项目：重庆市社科规划博士项目“参与式预算的省级地方实践及其法律保障研究”（项目编号：2015BS041）。
关键词：财政改革；裁厘加税；鸦片抵补；清末新政
中图分类号：F812.9；K25 文献标识码：A 文章编号：
1906年9月1日，清廷发布了《宣示预备立宪现行厘定官制谕》，谕称：
“……现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和有由来矣。
时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。……着各省将军、督抚晓谕士庶人等发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿以私见害公益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以豫储立宪国民之资格，有厚望焉。……”
——《清末筹备立宪档案史料·官制改革谕》
一、《仿行立宪上谕》与政治改革
日俄战争对于清末朝野的震动是巨大的。蕞尔小国日本为何能“一战而胜，再战而胜，名誉隆于全球，位次跻于头等”？达寿总结道：“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制也”。[1]29日本立宪的成功无疑对清末朝野具有强烈的吸引力，以至于“数年以来，朝野上下，鉴于时局之阽危，谓救亡之方只在立宪”。①“政无新旧，惟顺乎民情，学无中西，惟求诸实事”。[1]109就时势而言，顺应民情选择立宪也是颇得人心之举。况且“宪法者，所以安宇内，御外侮，固邦基，而保人民者也”，[1]110载泽在立宪的奏请进一步坚定了清廷高层立宪的决心。[1]174
上谕设定了仿行立宪的总方针“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，既指出了问题的症结所在：“国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂”，又孜孜以求仿行立宪之法。[2]对于渴望自强的清政府而言，练兵筹饷乃是当务之急。发生在中国本土的日俄战争刺激了中国人的民族自尊心，朝野上下忧心如焚。在无奈宣布“中立”之余，清廷积极派兵防守交战沿线地区，致力于保护中国本土权益。但是弱国无外交，清政府的努力在不同程度上被日俄践踏。袁世凯上奏说：“防之不力，守局立隳，而两强构兵，逼处堂奥，变幻莫测，则今日所处之势尤难”。[3]193这或许形象地表达了晚清中国在列强林立的世界格局中的地位。军事力量的弱小必然导致对列强的侵害无力发声。截至1905年6月，清政府才将“常备军”改为“陆军”，统一全国番号，但此时新军只练成了六镇。如果说“欲慎固封守，非十数万人不克周密，又须声势联络，互相策应，方免疏虞”的话，[3]193那么兵力的短缺是显而易见的。编练新军当然是为弥补庚子之役后中国国防力量的不足，但是也不能否认晚清政府意欲军事集权的企图。练兵处的成立，以及全国统一兵制等，即是政府进行军事集权的诸种举措之明证。
军事集权离不开财政问题的支持，现代财政制度的建立是当务之急。端方认为，议院制的建立有助于解决财政收入合法性问题。议会拥有监财权，所谓：“监财权者，乃一国中财政上岁出岁入当有几何，政府必与议会谋之”。预算决算制度“之所由来，则以政府因外交内政之繁多，每苦经费之困难，势不得已，必难免加税添租之举。而租税之所自出，实无一不取诸人民者。人民平日于政府所为，一切不得与闻，但见其时时曾索租税，而租税之收入用之何地何事，又皆不得而知，则以为政府徒削取吾民之资财以自利，而未尝一为吾民谋利益也。”[4]45
随着新政的不断深化，政府机构的改革势在必行。在前期设立的商部、银行等机构，在经济发展上多有建树，改变了传统国人对新政的观感。而此次对官制的改革是预备立宪能否成功的关键。如欲在列强并竞的国际体系取得一席之地，必须打造现代化的经济-军事体制。《仿行立宪上谕》欲从官制入手，着手改革中央和地方政治积弊。官制分为中央官制和外省官制，上谕中明确指出立宪自官制改革始，官制改革的方向也是大致从中央到地方自上而下的过程。至于官制改革的范围，端方在奏摺中详细列举：“一曰，举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域。……二曰，国事采决于公论。……三曰，集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达。……四曰，明宫府之体制。……五曰，定中央与地方权限。……六曰，公布国用及诸政务。”[4]45
二、度支部与清理财政
1906年9月2日，清廷正式宣布改革官制，派载泽等员会同编纂，着端方等督抚大臣派员来京共同参议，并以庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。官制编纂的原则是“上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之善”，体现汇通中西的精神。[1]3859月6日，编制馆在恭王府朗润园设立，参与编纂官制的相关人员也陆续就职。11月6日，清廷发布《裁定奕劻等覆拟中央各衙门谕》，将“户部着改为度支部，以财政处并入”，[1]471实际上并入的还有同年五月成立的税务处。[1]465更名的原因乃是：“户部掌财务行政，为旧制所固有，然以户名其部者，盖缘旧日财政以户口为其专务，今征诸各国所掌，则自国税、关税以至货币、国债银行，其事甚繁，户田一端实不足以尽之。”[1]371
度支部作为掌管财政的中央机关，其内部构成比较复杂。光绪三十三年三月十六日与军机处联合奏请将原来户部掌管的“本朝沿明朝之制，以省分司于广东等十三司，外增江南一司，为十四司，铜、关、盐、漕，以及后来添设行省别以司之事关者，兼领之”，[5]2384随后将这14个清吏司“从新厘定，以事名司”，改为10个司，即田赋、漕仓、税课、管榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计，并严格规范度支部及新设吏司的职责，[5]2385明确要求“各部各司内应酌设若干科分掌事务，其分科事宜由该部尚书定之”。度支部自设立后，便积极致力于财政整顿、税务管理，以及财税机构整合和财务人员的培养。 光绪三十三年（1907年）四月，度支部奏准在天津造币总厂设立总监督一名，官秩视同左右丞，为实缺。宣统二年，在成都、奉天等处设立造币分厂，由总厂直接管辖，并由总厂派员监督，总理分厂事务，委用艺师、艺士。这些职员往往需要有专业的资格，推动了晚清政府行政的专业化和技术化。晚清时期，各省拥有自己的制币权，由于银贵钱贱，导致各省大量挹注铜币，引发市场通货膨胀来筹措资金。为了杜绝这一现象，度支部建立造币总厂直辖各省分厂。虽然这一过程比较缓慢，但逐渐收回了属于中央的造币权。
在《军机处度支部会奏厘定度支部职掌员缺折》中，度支部表达了建立财政学堂的愿望，这也是出于培养财政后备力量的考虑。财政事务繁杂，诸如奏效、核定、编制预决算，非专业的财政人员不能办，财政学堂的兴办对民元之后的财政体制建设意义深远。由于缺少经费支持，兴办财政学堂一直得不到最高统治者的回应。直到1909年3月5日，清政府才准许开设财政学堂，颁布《财政学堂章程》，学分三等，中等科、高等科与别科。同时，设立税务专科和银行讲习科，为税务系统和银行系统培育人才，“以豫储立宪国民之资格”。光绪三十三年四月二十日，度支部设立印刷局，统一货纸币的印刷。光绪三十三年九月十六日正式在各省设立调查局，在各部院设立统计处，统计全国财政。
“清理财政”是立宪的重要举措，而当时“实际上已经具备了实行预决算的氛围”。[6]宣统元年，度支部设立清理财政处，核办全国预决算，并对度支部的各司进行查核。在整合内部机构的同时，度支部十分关注改革外省的财政体制。原因在于：一方面，统一地方财政机构，建立一套中央到地方的垂直管理体系，是财政改革的目标；另外一方面，新政进行到仿行立宪阶段，“各省铜元停铸，余利尽失；禁止鸦片，财源逐步被斩断；新政事业快速拓展，各项新政需款膨胀，财政透支难以承受。”[7]
藩司本来隶属督抚，编制馆在编订外省官制时，认为“各省督抚幕职，既已分科治事，所有原设各项局所，应视事务繁简，酌量裁并，由各改省督抚覆议，酌量改用”。[1]508宣统元年（1909年）四月，度支部就藩司虚设问题上奏，随即上谕以度支使架空藩司，权力收归度支部。②
在统一地方财政机构的过程中，度支部还向每省派出两名专任财政监理官，会同清理财政，负责向度支部汇报当地的财政状况，绘制《财政说明书》。③虽然在推行清理财政的过程中，财政监理官的工作遭到督抚们或明或暗的抵制，在晚清中央的强烈支持下，地方的财政改制还是取得了相当的成效。④
据刘增合教授的研究，“多数省份按照谕旨要求，对本省藩司难以掌控的财政机构实施归并或裁撤，将有关业务纳入到藩署内，并成立了专门的省一级财政机关，初步完成了财政机构的整合目标。”[8]64至少在形式上，地方财政机构的编制已渐趋科学与合理，财政管理也更加规范，“近代行政官厅的科层制趋于形成，这恐怕是机构整合的主要成就。”[8]64然而，刘也指出：“但在裁局改制的彻底性、加强藩司实权以及摆脱财政困境等方面，却有不小的局限，改制成效大打折扣。”[8]64
三、鸦片禁政与抵补
1906年9月，清廷颁布了禁烟的上谕，宣布正式对鸦片实行禁政：
“自鸦片烟弛禁以来，流毒几遍中国，吸食之人废时、失业、病身、败家，数十年来日形贫弱，实由于此，言之可为痛恨。今朝廷锐意图强，亟应申儆国人咸知振拔，俾祛沈[沉]痼而导康和，着定限十年以内，将洋土药之害一律割除净尽。”[9]5570
国内舆论界对禁毒也颇为关注，《东方杂志》、《申报》、《时报》对此也有多篇报道。时人认为，鸦片和中国的国际形象与国民素质大有关联。[10]如果说鸦片对人的身体毒害是表面的，那么从“在朝向自强的社会运动中，作为这一历史进程之起源的鸦片，是自强需要克服与去除的对象，只要鸦片仍然存在，自强运动就没有完成”。[11]
然而，鸦片税收（包括土药和洋药）⑤征缴的数目过巨，仅以土药税厘计，户部曾经估算过：“臣尝考内地种烟之地，约计五六十万顷，产土近四百万石[担]。每担售银近五百两，照两成收取，每担近百两。合四百万石[担]计之，抽银近四万万两。就令收成不及分抑或药料充数，臣且折半计算，岁入亦近二万万两。即再减半，亦一万万两。”⑥即使户部的估算过于理想，然而这一笔土药的税厘也是巨大的，再加上每年收入达六百万两以上的洋药税厘，⑦足以缓解新政扩展带来的财政压力。⑧清廷若要实行鸦片禁政，必须首先考虑如何抵补的问题。
实际上，自1903年两湖合办土膏统捐之后，铁良南巡带动了八省统捐，直至1909年禁政取得决定性的成就，鸦片税厘都是中央和地方举办新政的大宗收入。财政与新政对鸦片税厘的依赖是如此之强，以至于鸦片禁政初期，朝野鲜有声音直言反对，正如莫里循评论张之洞道“所有总督除张之洞外都反对吸鸦片。张之洞在理论上反对，但实际上不反对”[12]496
朝野的认识渐趋一致，舆论也非常支持鸦片禁政，恰好1909年万国禁烟大会在中国举行，晚清中央政府厉行鸦片禁政、地方也在积极响应，鸦片禁政在此时取得了极大的成效。不仅鸦片种植急剧萎缩，土产鸦片的数量直线下降，而且合理有效地减少了鸦片的进口，吸食鸦片的烟民减少甚多。⑨
如果晚清政府不开辟新的财源，那么鸦片禁政的成功将带来严重的财政资金短缺的问题，因为鸦片禁政与政府岁入乃是一体两面的关系，两者之间存在着紧张的关系。正因为如此，度支部起初并不同意骤然实行禁政。然而鸦片禁政是众望所归，清廷高层如何表态具有决定性的意义。⑩在鸦片禁政开始之时，清政府中的有识之士已经洞见到禁政之后的抵补问题，?戊申年（1908年）二月，上谕根据《外务部奏筹议禁烟与各国商定办法暨另筹抵补药税折》，要求采取有效措施抵补鸦片禁政带来的财政损失。
缘于之前“裁厘加税”谈判的失败，清政府并没有大幅度地对海关进口税进行大幅度的调整，而是通过开征新的税种、加征传统税种的方式进行抵补。自鸦片禁政以来，晚清政府在辛亥鼎革之前共开征了印花税、牌照捐、田房税契等多个税种，并且多次实施了盐斤加价。? 开征印花税之议在很早之前就出现过，1889年，为筹集扩建海军军费，李鸿章条陈《拟试行印花税》，提出取法西洋开征印花税。1896年，御史陈壁奏陈《拟仿外国筹费之法试办印花纸税》，以缓解甲午赔款的压力。盛宣怀在1896年10月也上书《胪陈自强大计疏》，认为开征印花税“所费甚少而所益甚大，便国便民”，并拟出试办印花税办法四条。地方上江苏补用道程仪洛也向督抚建议开征印花税。1898年1月，康有为上奏《应诏统筹全局折》；7月，康上陈《奏请裁扯厘金折》，对印花税的举办提出详细的论证。同年，谭嗣同在《湘报》发表《试行印花税条说》，指出开征印花税的八大益处。1898年，出使美、日、秘国大臣伍廷芳，奏请实施印花税。1901年，刘坤一和张之洞在上奏《江楚会奏变法三折》中认为，印花税需要详细筹划，耗时颇多，隐含当前不能征收之意。1902年初，直隶候补道陆树藩在《直隶候补道陆树藩上外务部代奏条陈》中极力鼓动当局开办印花等税。?
1902年4月4日，赫德依照外务部的要求，拟定《申复印花税一事陆道于办法尚未详叙兹举两端即系入手办法谨开具节略数条由》。该申复中的七条入手措施，实奠定了其后印花税立法之基础。5月28日，外务部与户部共同上奏了《清外务部户部遵议试行印花税并原拟办法七条疏》，获得光绪皇帝的批准。1903年1月4日，光绪皇帝正式同意试办印花税。由于民间的反对过于强烈，虽然清政府已经印制了印花税票，但是不得不在4月11日，宣布缓办印花税及其他杂捐。
1903年12月24日，奕劻、袁世凯为筹款练兵，再次提议开征印花税。户部按照光绪帝的要求进行议复时，认为目前仍然不适宜开办印花税。户部的态度并不难解释，政府部门往往喜欢在旧税中发掘潜力，在财政宽裕的情况下并不愿意随意增加新税。禁政之前，即使有像吴通这样有识之士的清醒认识，度支部依然没有迫切地行动起来，直至各省土药统税大臣柯逢时不断奏报土药税厘不足抵禁政，度支部才有所动作。1907年10月6日，度支部向皇帝通报印花税抵补禁政的建议，11日，遵旨研究印花税实施办法。1907年12月8日，度支部上陈《为遵旨研究印花税办法酌拟税则章程折》，提出《印花税则》和《办事章程》。
根据度支部的规定，印花税的推广实行垂直管理体制，即在度支部内设印花税局，负责全国的印花税事宜，同时，“各直省落署或相当局所，附设管理印花税处，责成落司遴派妥员，专司本省发售印花事宜.遇有报部公件，一面呈由督抚转咨，一面径呈臣部。”印制和发行印花税票的过程也更加规范。印花税票的花纹和样式，要经过度支部的批准，然后交印制局印刷，再颁发各省行用。这种垂直管理的模式解决了税收的截留问题，不失为晚清财权下移时代集权的较好选择。
但是民穷财困，印花税的推行十分困难，效果不佳。尤其是在划分国家税与地方税时，度支部认为：“印花税之举办，实为抵补土膏税厘大宗入款，该税系本部所奏办，应即认定为国家税，所有一切支收造报均不得视为地方税”，更加遭到地方或明或暗地抵制，“真正将印花税付诸实施的省份不多。在度支部编制的全国各省预算册中，宣统四年印花税一项，预算收入仅为93187两”。?
牌照捐是“清末禁烟期间一种向鸦片消费者征收的捐税，它不是直接向鸦片消费者征收，而是由鸦片熟膏店和土膏店在吸食者购买烟膏或烟土时代替政府征收，并定期汇总上交官府的一种税捐”。[8]240牌照捐的开征，主要是为了解决推行禁政后地方财政吃紧的问题，同时“寓禁于征”减少鸦片吸食。?1908年10月末，度支部正式向清廷建议推广牌照捐。?民政部颁布的《购烟执照章程》和《管理售卖膏土章程》，详细地规定了牌照办理的资本、条件、限制等。由于各省禁烟的步伐不一，鸦片禁种和行销在各省均有不同，所以执行的效果有好有差。好者不过几十万两，差者只有不到千两。广东省本来有望在牌照捐能获得较大的收入，但是还没有推行即因外交纠纷而停办。山东举办牌照捐的收入1908年仅仅为963两。?湖南的情形也不是太好，1910年10月，湖南藩司对牌照捐进行整理时估计，如尽最大力气对牌照捐加强征稽，每年可达30万两。问题在于，即使各省的牌照捐平均收入都为30万两，全国的牌照捐收入也不过上百万两，更何况像云南省和贵州省之类禁绝鸦片比较彻底的省份，牌照捐的收入杯水车薪。“清廷欲依靠举办牌照捐来抵补鸦片税厘的计划，看来并未显效”，[8]251此论颇为中肯。
除了开征牌照捐，清政府也在传统的田房税契上加强征稽作为鸦片抵补。在1909年度支部统一契税税率之前，“各省的改革纷繁迭出，所厘定的章程自为风气，且无视本省实情和惯例，互相援引攀比”。“于是买契之税，有加至四分五厘，五分，六分六厘者。典契之税有按买税减半，亦有与买税一律者收数。既不划一办法，又复纷歧见”。[13]8027面对这种情形，度支部奏定统一全国契税，最终确定的标准是“凡各省买契，无论旗籍民籍，一律征税九分，典契一律征税六分”，[13]8027之前所收的税收归各省自用，之后所加之税保留一成作为各省办公经费，其余用来抵补鸦片税厘。契税的增收使得禁政之后的财政情况有所好转，据何汉威教授的估计，在短短十年间，烟酒税和契税从微不足道增至每年一千六百万两的水平，大约占到杂税总税入的四分之一。?契税的增长成为中央和地方财政自鸦片禁政之后的新的税源，“清末最后十年间，清政府愈益依赖杂税来满足财政需求”。?这种依赖使得晚清的中央政府和地方政府不断通过变相的杂税来增加财政收入，挽救财政危机。虽然清政府三令五申不准浮收，?但是执行不力造成苛捐杂税丛生，?以致酿成“新政病民”的严重局面。
四、盐斤加价与盐务整顿
盐斤加价的情况要复杂得多。度支部在盐斤加价的早期是为了抵补鸦片禁政，而后期则借盐政风潮进行中央集权，虽然遭到了督抚的激烈反对，但是还取得了一定的成效。咸丰军兴以来，盐税与田赋、厘金、关税一起构成了帝国财政的主要来源。盐务是财政的大宗，盐斤加价“有总纲可揽，只就原设局卡代征，随课分解，既无骚扰，，亦免侵渔”，?于是食盐运销以及盐课征收中的盐斤加价作为补贴商人与筹措要需的一种手段已经屡有采行。 实际上，在鸦片禁政之前，清政府确实实施过多次盐斤加价，时常也有相当之效果。?鸦片禁政之后，盐斤加价的办法自然被提上日程。1908年6月23日，度支部奏请盐斤加价，按照通行每井四文，加价收入一半解部，抵补练兵经费；一半划归产盐、销盐省份，匀拨济用。[9]5930虽然度支部再三申令不准随意加价，?但是各省不循章程，肆意加价的现象仍然屡见不鲜。单纯的盐斤加价只是部分地化解了财政的危机，并不能从根本上解决财政的困难。各省于解缴中央的盐税中有不少截留，针对这种现象，整顿盐务，进行盐政集权是必要的。
朱友濂、郑孝胥等人对盐务和盐政的建议，以及度支部晏安澜等人的调查结果促使清廷下定盐政集权的决心。?1909年12月，载泽上书请整理盐政，“拟请将盐务归臣部总理，其产盐省分，督抚作为会办盐政大臣，行盐省分，均兼会办盐政大臣衔。”[14]482
载泽的奏折得到批准，清政府任命载泽为督办盐政大臣，产盐省份各督抚授以会办盐政大臣，行销食盐省份的督抚兼会办盐政大臣衔。[14]482督办政务处成立后，拟设立盐务专官，将之前各省盐务咨报度支部，将各省财政监理官加盐政监理官之衔，负责随时稽核盐务。
同时，度支部估计地方设立盐务研究所、盐务学堂，为盐政储备专才。宣统二年（1910）正月二十九日，督办盐政处会同度支部会奏了盐务暂行章程，在用人和行政及用款对督抚的权力加以限制。“凡盐务一切事 宜， 统归该大臣管理， 以专责成”，这自然引起督抚们极其强烈的抗议。?因盐政集权而引起的争论，是清末比较大的一次风潮，在社会引起了极其强烈的反响。?此次风潮导致度支部与地方督抚关系十分紧张，督办盐政大臣及主要办事人员几有抗不住压力欲辞职的态势。然而，盐政税入经过整顿后确实大为增加，“国家岁征盐税，同治以前，不过一千一二百万两；光绪季年，增至两千八九百万两；及以试办宣统三年预算，各省盐务收入，乃增至四千余万两，与地丁钱粮相埒”。[14]1084
盐务整顿成效显著，为了保证税源，度支部决定坚持盐政集权的政策，将盐政紧紧控制在中央手中。在与各地督抚的纷争中，度支部在宣统三年（1911年）奏请“将督办盐政处改为盐政院，设盐政大臣一员，管辖全国盐政，统辖盐务各官。……全国盐务必须提契纲领，以总其成，分割区域，以专其任。”[14]1084盐政大臣由国务大臣兼任，负责全国盐政。同时，清廷在地方设立盐政公所，并再次申明“凡关于用人行政均属盐政大臣专责，各省督抚毋庸再兼会办盐政大臣衔，惟盐务与地方关系事件仍由各省督抚饬属办理”。[14]1085盐政院下设三厅：总务厅、南盐厅、北盐厅，在产盐区设正监督，在销盐区设副监督，由盐政院负责考核正副监督的业绩。正副监督受盐政院调遣，盐务也归盐政院考核，盐水收入直接解入国库，由度支部统一核算。[14]1085客观地说，度支部的集权方案比较彻底，执行的决心不可谓不大。?但是，“一个日渐衰落的政府主持一项庞大的集权式的改革计划，能否顺利实现政治和社会发展的转型，本身就是一件值得让人忧心的事。”[15]162由于地方督抚的强烈反对，盐政公所及盐政大臣履职极其艰难。盐政院成立不久，度支部尚书载泽奏准将盐政院撤销，所办盐务并归度支部，进行进一步集权。但是此时，辛亥革命爆发，盐政集权告一段落。
余论
清廷在《仿行预备立宪上谕》中，要求各级政府“廓积弊，明定责成”，就财政而言，以鸦片禁政和裁厘加税为治理重点。鸦片税收和厘金收入既是晚清政府财政收入的大宗，也是新政十分重要的资金来源。一方面清政府诸多新政举措，外而地方自治，内而官制改革，无一不仰赖鸦片之税和关卡重厘；另一方面图治心切，欲向东西洋列强之文明急追直上。财政集权之于经济改革，有着“牵一发而动全身”的影响。
鸦片禁政的彻底，是清末社会进步的主要体现，但禁政带来的财政紧张，又成为新政失败之源。其后的鸦片抵补、开征印花税及盐斤加价，本意是缓解财政压力，却不料激起了清末大规模的民变。这样的结局自然是十分戏剧性的。鸦片禁政的成功并不能掩饰裁厘加税的失败，巨大的财政赤字所导致的财政危机加速了帝制的崩溃。纸糊的王朝再也难以维持，帝制谢幕。?财政是庶政之母，税收为政权之基。财政集权对于处在衰落态势中的政府是必要的，然而行之操切，导致满盘皆输。
注释：
①报刊舆论也屡屡以“立宪”为词，强调其作为救亡图存之方。以《东方杂志》为例，
“第1-7卷的327篇评论中，直接鼓吹立宪的，有36篇之多”，见方汉奇：《中国近
代报刊史》，上海人民出版社1981年版，第297页。
②《度支部抄奏各省财政统归藩司以专责成奉旨摺》（宣统元年四月初十日），中国第
一历史档案馆藏，会议政务处档案，财政456/3567。
③关于度支部派往各省财政监理官的姓名和品秩，见《清史稿·职官六》，中华书局
1976年版，第3454-3455页。
④甘肃布政使毛庆蕃阻挠财政清理即被革职，体现了清政府的决心。当然，粮道、盐
道、关道三衙门没有被裁撤，意味着裁局改制的效果有所折扣。
⑤所谓土药，是指中国本土生产提炼的鸦片；所谓洋药，是指从外国进口的鸦片。
1858年，英法等国与清政府签订《通商善后条约》，规定鸦片以“洋药”名义进口，
成为合法商品，照常例纳税。
⑥《户部奏洋药土药害人耗财拟严定分年禁法画一办法摺》，《东方杂志》第2年第2
期，“内务”；《政艺通报》光绪已巳，第8-11页。
⑦《外部奏查新关土药税款数目片》，《大公报》，1908年3月26日。
⑧鸦片税收与庚子赔款、新政中的兴学、编练新军、兴复海军、举办警政都存在着紧
密联系。以庚子赔款为例，“用于庚子赔款的货物税收中，土药税厘的加征及膏捐 位居前茅，占整个货物税总量的35%强”。同注⑦，第31页。
⑨关于禁政的详细情形，参见马模贞主编：《中国禁毒史资料（1729-1949）》，天津人
民出版社1998年版。
⑩宣统元年上谕称：“国家财用虽绌，岂恃此酣酒漏脯以救饥渴，而不为吾民除此巨
害耶”，转引自于恩德：《中国禁烟法令变迁史》，中华书局1934年版，第140页。
?《度支部奏议复内阁学士兼礼部侍郎衔吴通筹禁烟办法摺》，《东方杂志》，1907年，
第四卷第3号，“内务”，第98页。
?何汉威教授认为，“清末最后十年迅速增长的许多杂税中，可依其性质来分类，如
烟酒税可归于消费税类；契税及房铺捐则可归于财产税类；牙税、常税及各种商业
执照税可视为营业税；赌饷在本质上，则为一种特许经营税（franchise）”，见何汉
威：清末赋税基准的扩大及其局限——以杂税中的烟酒税和契税为例，《中央研究
院近代史研究所集刊》（第17期下），台北：中央研究院近代史研究所，1988年12
月，第71页。本文此部分主要关注用于鸦片禁政抵补的几种主要税收，至于其他
杂税，或稍微提及，或略去不谈。
?新政之前的印花税之议，见刘增合《鸦片税收与清末新政》第182页注2。
?贾士毅：《民国财政史》，商务印书馆1934年版，附录第3页，《民国丛书》第二编，
第39号。
?其实国民吸食鸦片问题，政府关注已久，查封烟馆，要求官民戒断烟瘾，其中《禁
烟条例》和《续拟禁烟办法十条》，强烈反对朝野吸烟行为，尤其是官员的吸烟行
为。
?《度支部奏土药税收不敷各省拨款酌拟推广牌照捐以资拨补摺》，《东方杂志》，
1909年第五卷第12号，“法令二”，第162页。
?《外人论中国财政紊乱情形》，《申报》，1909年1月13日。
?同注37，何文，第96页。光绪三十四年，全国契税的总财政收入是7338300两，
据何汉威教授的估计，宣统元年，全国契税至少可增加一半，11007450两，见该
文第94页。
?见何汉威《清末赋税基准的扩大及其局限——以杂税中的烟酒税和契税为例》。
?“加增情形本不相同，惟前项契捐究系取之有力之家尚与贫（平）民生计无碍；如
果得宜，则凡力能置产者，断不至生心疑阻，自可准行试办。仍令严饬经征人员，
不得于应征税捐及契纸经费再有丝毫浮收及侵蚀中饱。”见《度支部奏议覆湖广总
督奏酌加契捐摺》，见刘锦藻《清朝续文献通考》，第8027页。
?甘肃省在光绪三十三年督抚衙门征收的杂税已经超过二十种，见杨绳信编著：《清
末陕甘概况》，三秦出版社1997年版，第40页；清末十年，河南县级地区杂税超过
二十类，福建地区杂税超过七十类，见彭雨新：《辛亥革命前夕清王朝财政的崩溃》，
湖北省历史学会编：《辛亥革命论文集》，湖北人民出版社1981年版，第176页。
?1902年湖南巡抚俞廉三奏称盐斤加价有四善，见《谕摺汇存》，1902年8月22日，
俞廉三奏。
?以长芦盐场为例，从1895年起，分别在1895、1901、1906、1908进行过盐斤加价，
有的年份，如1895、1908年，加价尚不止一次，见陈锋：《清代财政政策与货币政
策研究》，武汉大学出版社2008年版，第388页。
?《度支部限制盐斤加价》，《盛京时报》，1910年2月4日。民众极其厌恶盐斤加价，
“旨准度支部议盐政就地征税，不再加可征之举。夫我国盐价之昂为各国所无有，
小民重困久矣。今言减税，岂非善政？”，见《盐政改良之意见》，《东方杂志》，第
四卷第十二号，“财政”，第183页。
?朱友濂的奏摺，见刘锦藻《清朝续文献通考》，第8094页；郑孝胥的谏言见劳祖德
整理：《郑孝胥日记》（第三册），中华书局1993年版，第1219页；晏安澜的调查
结论见《晏参议条陈盐务六弊》，《盛京时报》，1909年12月15日。
?东三省总督锡良认为：“督抚之权皆系中央之权，未有可专制自为者也。若至督抚
无权，恐中央亦将无所措乎。时方多故，独奈何去其乎足而自危头目乎？”，见
《各督抚为盐务致盐政处电》，《国风报》第一年，11期。
?“这一时期的上下纷争中，大概以盐政风潮最烈，其参与人数之众，舆论反应时间
之广，时间之集中，均属清末年间比较罕见的现象。”见刘增合：《鸦片税收与清末
新政》第239页。
?“这是一个比较彻底的将盐务管理集中于中央的改革方案，也是改变过去盐务管理
机构长期处于附属地位，从而达到独立、自成体系的改革方案。”见丁长清、唐仁
粤：《中国盐业史》，人民出版社1997年版，第27-28页。
?晚清李鸿章以裱糊匠自况，这或许代表了当时大部分官员的心态。（清）吴永：《庚
子西狩丛谈？卷四》，中华书局2009年版，第69页。
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[14]清实录[M].中华书局影印本，1987.
[15]郭绍敏.清末立宪与国家建设的困境[M].河南大学出版社，2011.
作者简介：吴园林（1985-），男，河南信阳人，博士，重庆大学法学院讲师，主要研究方向为财税宪法、人权宪法、宪政史学。
（责任编辑：李直）
基金项目：重庆市社科规划博士项目“参与式预算的省级地方实践及其法律保障研究”（项目编号：2015BS041）。