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实施综合监管，提升监管效能是推进工商行政管理“四化”建设，实现“四个统一”目标的重要举措。实践中。连云港灌云工商局大胆实践，积极探索，创新性地将军事地形学中的“高斯投影平面直角坐标”原理引入工商监管。推行行之有效、科学合理的监管模式——井字格法，收到了实实在在的成效。
一、新的形势要求挑战传统监管模式
随着时代的进步。社会的发展，新的形势、新的任务对工商行政管理机关提出了更新、更重、更严的要求，改变传统的监管模式，实施新型的监管模式，促进综合监管已是顺应新形势需要的一条必由之路。
(一)综合监管的新要求。综合管理要求工商部门从市场主体的出生起，到其日常行为以及“消亡”退出实行全程监管。为此，在监管制度上要立足长效，建立健全相关制度。推行更为科学、合理、有效的管理模式，严格相关程序，实施程序化、规范化运作，更好地推进法治建设的进程，以崭新的姿态、行为和业绩。更好地适应新形势、新任务的要求。
(二)问责制度的新压力。近几年，因履职不到位而导致问责的事件时常发生，如众所周知的安徽阜阳奶粉事件、洛阳大火事件以及“齐二药”事件中，均有多名工商干部被问责、处分、判刑，这与工商人员日常工作中存在的监管粗放、缺位，履职不到位、执法不规范等都有着不可分割的关系。2006年，全国检察系统正式将原内设的“法纪科”升级为“反渎职侵权局”，在其重点监管部门中，工商行政管理部门又被排在首位。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，工商部门被“问责”的可能越来越多。“免责”的压力越来越大，如果不切实规范行政行为，将会有更多的工商干部面临着被“问责”，甚至遭遇法律追究。
(三)传统方式的不适应。在传统的工商行政管理监管方式中。工商部门尤其是基层工商行政管理部门大多施行的是粗放式、松散型的管理，分局仅是一个“松散联合体”。主要表现在三个方面：一是监管思维滞后。在基层工商人员的心目中，工商行政管理工作无外乎收收费、罚罚款，然后便是去企业、个体户家里转转，简单地查查是否有照、是否亮照、是否超范围经营等浅层面的监管，对于新形势下工商部门的职责“边界”和超越边界的风险认识不清，“做一天和尚、撞一天钟”，工作标准不高不严、得过且过的现象屡有发生，甚至出现为了检查而“编假”、“造假”现象。二是监管方式粗放。一般基层分局管辖三到四个乡镇。少的不到十人，多的也仅十余人，在人员分布上。除分局所在地人员稍多点外，一个乡镇往往派一两个人驻乡驻场式管理，除了平时开会或结账时去分局外，其余时间全是“自由人”。容易流于“散兵游勇”式管理；在职责分工上，往往是一人分管一块。其他业务不管不问，相互之间的衔接不够密切，块与块之间的配合也不够紧密。三是监管重心偏移。在监管的目标定位上，主要思路仍局限于两费、罚没两项“数字化”目标，只要完成这两项工作，就可以“一好遮百丑”，而如果这两块没有完成，其他工作干得再好也是白搭。加之县局层面的考核、奖惩机制也着重于这两块目标。在这支“指挥棒”的指引下，分局人员80％左右的精力主要放在这两项“硬指标”上，其他的监管也仅停留在浅层面、低等级。
为了适应新的形势要求，妥善解决好上述问题和危机，在基层实际监管工作中，更好地履职、尽责，从而实现免责。促进综合监管，在反复研究、多次深入研讨的基础上，灌云局借鉴“炮兵打靶”做法，推行“井字格法”监管方式。
二、“井字格法”监管方式的主要特点
“井字格法”是应用军事地形学中的“高斯投影平面直角坐标”原理，将一个方格用“井”字划分为九个小格，从左上小格开始，按顺时针方向将各小格编号，在实施炮火打击时，只要报出小格的坐标，便可实施精确打击。在工商监管中，县局全面推行“井字格法”监管方式。将全县辖区划分为若干个“井字格”，一格一人，实行一人为主，联动监管，在发生问题时，可以有效锁定目标，精确“制导”，准确打击。通过两年多来“井字格法”监管方式运作情况看，有效推促了工商监管逐步由“单兵作战”向借力联动监管转变，由力量薄弱型向集中内外优势兵力合力型转变，由粗放式向精细化方向转变，更有力地促进了综合监管。
(一)坚持“一人为主”的监管方式可以更准确地明晰职责。以往监管中，分局往往以乡镇为区域。一个乡镇由二至三名人员具体负责，往往会出现职责不清。推诿扯皮等现象，监管效果极差。推行“井字格法”后。全县以分局为单位，共划分为八大监管区域，分局在划分巡查组的基础上，进一步细化监管区域，将辖区划分为55个监管网格，明确划分到街道、小巷、居委会(村)、农贸市场、商城、工业小区，各分局除分局长、内勤、登记注册员外，其余工商人员每人都要有监管责任区域，每格一人，实施“一人为主”运作模式，监管责任人对责任区域内的市场主体要做到户口清、底数明、检查实，特别对十四种安全生产行业，要建立重点行业监管档案，实行一户一档。这种方式的好处在于，使全体人员特别是基层分局进一步增强了履职、尽责、免责的危机意识，明确了新形势下工商部门所面临的“无限责任”的严峻形势，变“要我学”为“我要学”、变“要我干”为“我要干”，工作积极性和主动性明显增强，工作激情与工作效能显著提升，全系统的监管业绩得到充分提高，队伍面貌焕然一新，受到了省、市、县各级领导的充分好评。
(二)运用借力联动的监管手段可以更有力地凝聚系统内外监管资源。以往监管中，管理松散。力量薄弱。且在为数不少的人员心中，存在工商部门无所不能、什么都管的“全能化趋向”，边界意识不清，加之考虑到“井字格法”模式中责任人，一人无法合法开展检查。为了解决上述问题，灌云工商局要求各分局建立科学、有效的监管联动机制，合理设置巡查监管组，调配好巡查监管员，由分局统一指挥。实行集中检查、联动监管，确保监管措施到位，隐患整改到位。违法行为查处到位。具体监管中，片区责任人能够立足本区，及时地发现问题，能解决的。予以自行处理；不能解决的，通过所在的巡查组予以解决；如仍不能解决的，通过分局组织巡查组之间的联动监管，予以有效解决；分局没有能力解决的，通过问题报告单等类似形式上报县局，县局根据情况通过分局之间协作或县局与分局之间协作的方式予以解决或根据职能分流到有权监管部门，借力监管，有限监管。通过“井字格法”的有效实施，有效地改变了以往“散兵游勇”、“单打式”的管理方式，整合了全系统的人力资源，联动监管、合力监管、借力监管等都得到有效增强，综合监管的效能得到了初步显现。如在全县无证照经营集中整顿活动中，全县共排查出无证照经营户1114户，对其中涉及餐饮、食品、汽柴油、浴室等行业许可审批的954户及时抄报相关职能部门，并与相关职能部门紧密配合，依法进行规范发证和查处取缔，效果 十分明显。
(三)应用问责到位的保障措施可以更有力地强化监管责任。再好的运行模式和制度，如果没有有效的问责措施加以保障都无法取得预期的目的和效果。以往监管中，出现问题，无法及时准确查处，经常出现打“和牌”现象。少数人员对日常监管消极应付、敷衍塞责。而推行“井字格法”，明确规定如发生玩忽职守、管理不力等七种行为之一的，将按监管区域，追究监管责任人过错责任。同时，为充分发挥领导的示范带头作用。明确规定出现组织领导不力、工作失职等四种行为之一的，将追究分局负责人过错责任。对于上述人员，视情节给予单处或并处诫勉教育、责令写出书面检查、通报批评、经济处罚、效能告诫，取消当年评优评先资格、停职离岗悔过、给予行政纪律处分等六种层级的处理。并在实际运行过程中，严格执行上述规定。如有一基层分局在网吧专项监管中，因措施不实，管理不力，出现“黑吧”经营情况。最终按照“井字格法”的相关规定，对于具体责任人和分局长分别给予了扣发岗位津贴、离岗悔过和停职等不同的处理。在全系统产生很大的震动，起到了极大的震慑作用。也进一步推促“井字格法”得以深入运行。
三、进一步深化“井字格法”监管方式创新
县局推行的“井字格法”监管方式对促进综合监管，取得了一定的成效，为进一步推行“井字格法”监管方式，提升综合监管效能。还需要把握和解决以下几点问题。
(一)提高监管人员综合素质。事业成败，关键在人。人在“井字格法”监管方式的运行中起着基础性的作用，如果人员素质、业务技能上不去，那么在实际监管中就会出现“睁眼瞎”、不能、不会监管现象，无法保证巡查监管的顺利进行。为此，必须找准切入点，从以下三个方面，提升人员的综合监管素质。一是广渠道加以引导。县局领导要通过抓骨干、抓龙头、带中坚等办法，发挥分局长的示范带头作用。引导督促其主动学的同时。带领分局人员一起学，从而切实提升人员的学习意识，营造浓烈的学习氛围。二是多形式加以教育。积极探索。不断创新，实施丰富多彩、形式多样的教育培训模式。提高教育的实效性。实施“燕子筑巢式”教育。给出具体的情景模式，充分发动人员的想象力，要求监管人员就可能产生的问题进行大胆想象和模拟处理，可以有效培养人员的“发散式”思维。让监管部门或有丰富管理经验的同志，就基层监管工作中存在的或可能产生的问题和毛病。制作一些“问题档案”，让基层执法办案人员自行查纠，按数量的多少来实施不同的奖惩，从而不断提升人员的实战能力，同时也能有效增强其“免疫力”。近年来，县局的一些基层分局通过开设“练功房”、“攻关室”，采取“一人一品”研究性监管，“一月一法”过关式考试、现场模拟、监管档案评审等，都收到了一定的实效，对今后的教育培训有借鉴和推广价值。三是严措施加以考核。建立长效机制，组织正常化、经常化的考核，严肃纪律和奖惩。将相关成绩、奖惩情况在全系统通报，做到真学、严考、奖惩兑现到位。切实增强人员技能的紧迫感、压力感，从而推促强行人轨，使系统内人员学习能够实现被动向主动、消极向积极转变，从而带动全系统人员的素质教育向全面、系统转化。
(二)建立有效督促机制。全系统建立健全了“井字格法”监管工作组织网络，一把手局长任组长，分管局长为副组长，其他领导为成员，监管科为牵头部门，负责全系统巡查监管的组织协调、方案制订、指导考核等具体工作，基层分局长为本辖区“井字格法”巡查监管工作的第一责任人，“井字格法”网格内巡查监管员为直接责任人。从上而下，建立起一套严密有序的组织网络。通过两三年的运作，因措施得力到位。监管效能充分彰显，全局范围内没有发生一起安全事故。当前，全系统人员由原来的高度紧张，逐步松懈，甚至出现麻痹现象，故在下一步运行过程中，必须做到持之以恒，常抓不懈，警钟长鸣，可采取自报推进表，实施月效能督查，进行季考核评比，辅之抽查、互查、竞赛等多种形式，不断鼓劲、提气、督促，确保监管到位，从而避免出现“一鼓作气，再而衰，三而竭”现象。
(三)增强有限监管意识。通过近年来上级局的不懈努力，在实际监管中，一些本不属于工商部门监管的业务已通过政府发文明确规定或通过纳入政府的目标考核，由别的管理部门分担。如无证无照经营查处取缔工作坚持“政府统一领导，工商牵头协调，相关职能部门各司其职”和“谁发证、谁监管，谁审批、谁负责”原则，就是长期争取所得到的成果。但在实际监管中，少数基层监管人员对于工商自身职责认识不清，边界意识仍很模糊，或出现缺位、越位，或出现不懂、不会移交程序等问题。故在下一步，可通过下发履职概要说明、重热点行业监管处理流程等形式，分不同的重热点及其他行业制订出不同的履职规范，给予基层人员以实在、准确、具体、到位的指导，使人人都能够明确职责，知悉应做的监管工作，在发现问题后，可以及时采取得力的措施，或自行解决，或通过移交等方式，转有权部门处理，从而避免工商职能无限化，实现“有限”、明确、到位管理，促进综合监管。
一、新的形势要求挑战传统监管模式
随着时代的进步。社会的发展，新的形势、新的任务对工商行政管理机关提出了更新、更重、更严的要求，改变传统的监管模式，实施新型的监管模式，促进综合监管已是顺应新形势需要的一条必由之路。
(一)综合监管的新要求。综合管理要求工商部门从市场主体的出生起，到其日常行为以及“消亡”退出实行全程监管。为此，在监管制度上要立足长效，建立健全相关制度。推行更为科学、合理、有效的管理模式，严格相关程序，实施程序化、规范化运作，更好地推进法治建设的进程，以崭新的姿态、行为和业绩。更好地适应新形势、新任务的要求。
(二)问责制度的新压力。近几年，因履职不到位而导致问责的事件时常发生，如众所周知的安徽阜阳奶粉事件、洛阳大火事件以及“齐二药”事件中，均有多名工商干部被问责、处分、判刑，这与工商人员日常工作中存在的监管粗放、缺位，履职不到位、执法不规范等都有着不可分割的关系。2006年，全国检察系统正式将原内设的“法纪科”升级为“反渎职侵权局”，在其重点监管部门中，工商行政管理部门又被排在首位。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，工商部门被“问责”的可能越来越多。“免责”的压力越来越大，如果不切实规范行政行为，将会有更多的工商干部面临着被“问责”，甚至遭遇法律追究。
(三)传统方式的不适应。在传统的工商行政管理监管方式中。工商部门尤其是基层工商行政管理部门大多施行的是粗放式、松散型的管理，分局仅是一个“松散联合体”。主要表现在三个方面：一是监管思维滞后。在基层工商人员的心目中，工商行政管理工作无外乎收收费、罚罚款，然后便是去企业、个体户家里转转，简单地查查是否有照、是否亮照、是否超范围经营等浅层面的监管，对于新形势下工商部门的职责“边界”和超越边界的风险认识不清，“做一天和尚、撞一天钟”，工作标准不高不严、得过且过的现象屡有发生，甚至出现为了检查而“编假”、“造假”现象。二是监管方式粗放。一般基层分局管辖三到四个乡镇。少的不到十人，多的也仅十余人，在人员分布上。除分局所在地人员稍多点外，一个乡镇往往派一两个人驻乡驻场式管理，除了平时开会或结账时去分局外，其余时间全是“自由人”。容易流于“散兵游勇”式管理；在职责分工上，往往是一人分管一块。其他业务不管不问，相互之间的衔接不够密切，块与块之间的配合也不够紧密。三是监管重心偏移。在监管的目标定位上，主要思路仍局限于两费、罚没两项“数字化”目标，只要完成这两项工作，就可以“一好遮百丑”，而如果这两块没有完成，其他工作干得再好也是白搭。加之县局层面的考核、奖惩机制也着重于这两块目标。在这支“指挥棒”的指引下，分局人员80％左右的精力主要放在这两项“硬指标”上，其他的监管也仅停留在浅层面、低等级。
为了适应新的形势要求，妥善解决好上述问题和危机，在基层实际监管工作中，更好地履职、尽责，从而实现免责。促进综合监管，在反复研究、多次深入研讨的基础上，灌云局借鉴“炮兵打靶”做法，推行“井字格法”监管方式。
二、“井字格法”监管方式的主要特点
“井字格法”是应用军事地形学中的“高斯投影平面直角坐标”原理，将一个方格用“井”字划分为九个小格，从左上小格开始，按顺时针方向将各小格编号，在实施炮火打击时，只要报出小格的坐标，便可实施精确打击。在工商监管中，县局全面推行“井字格法”监管方式。将全县辖区划分为若干个“井字格”，一格一人，实行一人为主，联动监管，在发生问题时，可以有效锁定目标，精确“制导”，准确打击。通过两年多来“井字格法”监管方式运作情况看，有效推促了工商监管逐步由“单兵作战”向借力联动监管转变，由力量薄弱型向集中内外优势兵力合力型转变，由粗放式向精细化方向转变，更有力地促进了综合监管。
(一)坚持“一人为主”的监管方式可以更准确地明晰职责。以往监管中，分局往往以乡镇为区域。一个乡镇由二至三名人员具体负责，往往会出现职责不清。推诿扯皮等现象，监管效果极差。推行“井字格法”后。全县以分局为单位，共划分为八大监管区域，分局在划分巡查组的基础上，进一步细化监管区域，将辖区划分为55个监管网格，明确划分到街道、小巷、居委会(村)、农贸市场、商城、工业小区，各分局除分局长、内勤、登记注册员外，其余工商人员每人都要有监管责任区域，每格一人，实施“一人为主”运作模式，监管责任人对责任区域内的市场主体要做到户口清、底数明、检查实，特别对十四种安全生产行业，要建立重点行业监管档案，实行一户一档。这种方式的好处在于，使全体人员特别是基层分局进一步增强了履职、尽责、免责的危机意识，明确了新形势下工商部门所面临的“无限责任”的严峻形势，变“要我学”为“我要学”、变“要我干”为“我要干”，工作积极性和主动性明显增强，工作激情与工作效能显著提升，全系统的监管业绩得到充分提高，队伍面貌焕然一新，受到了省、市、县各级领导的充分好评。
(二)运用借力联动的监管手段可以更有力地凝聚系统内外监管资源。以往监管中，管理松散。力量薄弱。且在为数不少的人员心中，存在工商部门无所不能、什么都管的“全能化趋向”，边界意识不清，加之考虑到“井字格法”模式中责任人，一人无法合法开展检查。为了解决上述问题，灌云工商局要求各分局建立科学、有效的监管联动机制，合理设置巡查监管组，调配好巡查监管员，由分局统一指挥。实行集中检查、联动监管，确保监管措施到位，隐患整改到位。违法行为查处到位。具体监管中，片区责任人能够立足本区，及时地发现问题，能解决的。予以自行处理；不能解决的，通过所在的巡查组予以解决；如仍不能解决的，通过分局组织巡查组之间的联动监管，予以有效解决；分局没有能力解决的，通过问题报告单等类似形式上报县局，县局根据情况通过分局之间协作或县局与分局之间协作的方式予以解决或根据职能分流到有权监管部门，借力监管，有限监管。通过“井字格法”的有效实施，有效地改变了以往“散兵游勇”、“单打式”的管理方式，整合了全系统的人力资源，联动监管、合力监管、借力监管等都得到有效增强，综合监管的效能得到了初步显现。如在全县无证照经营集中整顿活动中，全县共排查出无证照经营户1114户，对其中涉及餐饮、食品、汽柴油、浴室等行业许可审批的954户及时抄报相关职能部门，并与相关职能部门紧密配合，依法进行规范发证和查处取缔，效果 十分明显。
(三)应用问责到位的保障措施可以更有力地强化监管责任。再好的运行模式和制度，如果没有有效的问责措施加以保障都无法取得预期的目的和效果。以往监管中，出现问题，无法及时准确查处，经常出现打“和牌”现象。少数人员对日常监管消极应付、敷衍塞责。而推行“井字格法”，明确规定如发生玩忽职守、管理不力等七种行为之一的，将按监管区域，追究监管责任人过错责任。同时，为充分发挥领导的示范带头作用。明确规定出现组织领导不力、工作失职等四种行为之一的，将追究分局负责人过错责任。对于上述人员，视情节给予单处或并处诫勉教育、责令写出书面检查、通报批评、经济处罚、效能告诫，取消当年评优评先资格、停职离岗悔过、给予行政纪律处分等六种层级的处理。并在实际运行过程中，严格执行上述规定。如有一基层分局在网吧专项监管中，因措施不实，管理不力，出现“黑吧”经营情况。最终按照“井字格法”的相关规定，对于具体责任人和分局长分别给予了扣发岗位津贴、离岗悔过和停职等不同的处理。在全系统产生很大的震动，起到了极大的震慑作用。也进一步推促“井字格法”得以深入运行。
三、进一步深化“井字格法”监管方式创新
县局推行的“井字格法”监管方式对促进综合监管，取得了一定的成效，为进一步推行“井字格法”监管方式，提升综合监管效能。还需要把握和解决以下几点问题。
(一)提高监管人员综合素质。事业成败，关键在人。人在“井字格法”监管方式的运行中起着基础性的作用，如果人员素质、业务技能上不去，那么在实际监管中就会出现“睁眼瞎”、不能、不会监管现象，无法保证巡查监管的顺利进行。为此，必须找准切入点，从以下三个方面，提升人员的综合监管素质。一是广渠道加以引导。县局领导要通过抓骨干、抓龙头、带中坚等办法，发挥分局长的示范带头作用。引导督促其主动学的同时。带领分局人员一起学，从而切实提升人员的学习意识，营造浓烈的学习氛围。二是多形式加以教育。积极探索。不断创新，实施丰富多彩、形式多样的教育培训模式。提高教育的实效性。实施“燕子筑巢式”教育。给出具体的情景模式，充分发动人员的想象力，要求监管人员就可能产生的问题进行大胆想象和模拟处理，可以有效培养人员的“发散式”思维。让监管部门或有丰富管理经验的同志，就基层监管工作中存在的或可能产生的问题和毛病。制作一些“问题档案”，让基层执法办案人员自行查纠，按数量的多少来实施不同的奖惩，从而不断提升人员的实战能力，同时也能有效增强其“免疫力”。近年来，县局的一些基层分局通过开设“练功房”、“攻关室”，采取“一人一品”研究性监管，“一月一法”过关式考试、现场模拟、监管档案评审等，都收到了一定的实效，对今后的教育培训有借鉴和推广价值。三是严措施加以考核。建立长效机制，组织正常化、经常化的考核，严肃纪律和奖惩。将相关成绩、奖惩情况在全系统通报，做到真学、严考、奖惩兑现到位。切实增强人员技能的紧迫感、压力感，从而推促强行人轨，使系统内人员学习能够实现被动向主动、消极向积极转变，从而带动全系统人员的素质教育向全面、系统转化。
(二)建立有效督促机制。全系统建立健全了“井字格法”监管工作组织网络，一把手局长任组长，分管局长为副组长，其他领导为成员，监管科为牵头部门，负责全系统巡查监管的组织协调、方案制订、指导考核等具体工作，基层分局长为本辖区“井字格法”巡查监管工作的第一责任人，“井字格法”网格内巡查监管员为直接责任人。从上而下，建立起一套严密有序的组织网络。通过两三年的运作，因措施得力到位。监管效能充分彰显，全局范围内没有发生一起安全事故。当前，全系统人员由原来的高度紧张，逐步松懈，甚至出现麻痹现象，故在下一步运行过程中，必须做到持之以恒，常抓不懈，警钟长鸣，可采取自报推进表，实施月效能督查，进行季考核评比，辅之抽查、互查、竞赛等多种形式，不断鼓劲、提气、督促，确保监管到位，从而避免出现“一鼓作气，再而衰，三而竭”现象。
(三)增强有限监管意识。通过近年来上级局的不懈努力，在实际监管中，一些本不属于工商部门监管的业务已通过政府发文明确规定或通过纳入政府的目标考核，由别的管理部门分担。如无证无照经营查处取缔工作坚持“政府统一领导，工商牵头协调，相关职能部门各司其职”和“谁发证、谁监管，谁审批、谁负责”原则，就是长期争取所得到的成果。但在实际监管中，少数基层监管人员对于工商自身职责认识不清，边界意识仍很模糊，或出现缺位、越位，或出现不懂、不会移交程序等问题。故在下一步，可通过下发履职概要说明、重热点行业监管处理流程等形式，分不同的重热点及其他行业制订出不同的履职规范，给予基层人员以实在、准确、具体、到位的指导，使人人都能够明确职责，知悉应做的监管工作，在发现问题后，可以及时采取得力的措施，或自行解决，或通过移交等方式，转有权部门处理，从而避免工商职能无限化，实现“有限”、明确、到位管理，促进综合监管。