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[内容提要]:重大工程建设项目投资巨大，其建设总成本控制有效与否，关系到项目的顺利建设、投资效益，对国家和地区的经济发展影响深远。但项目建设总成本失控时有发生。本文对项目建设总成本失控的成因进行分析，并提出相应的一些对策。
[关键词]:工程 建设 成本 失控 成因与对策
我国社会经济的快速发展和人民生活水平的迅速提高,对交通、市政、能源等基础设施建设的需要越来越大，这些重大工程的建设关系国计民生、关系社会经济的长远发展，意义十分重大。重大工程项目的建设规模动辄上亿、几十亿，甚至几百亿、几千亿，重大工程项目的建设顺利与否，投资成败与否，对整个社会经济影响深远。而一项工程建设能否顺利、投资能否成功，质量控制、进度控制、投资控制是关键。“三大控制”的核心是成本（投资）控制，质量控制、进度控制，最终体现为项目建设总成本的控制。但是，近几年重大工程建设项目“概算超估算，预算超概算，决算超预算，建设总成本超决算”的现象时有发生，造成巨大经济损失，严重威胁着社会经济健康发展。
一、重大工程项目建设总成本的失控成因
重大工程项目建设总成本不同于通常的决算成本，它包括项目建设期前成本、建设期间（含缺陷期）成本、建设期后项目设计寿命期内因设计、施工等因素而发生的成本。重大工程项目建设总成本的控制，是一项多部门、多层次的复杂管理工程，涉及到项目建设期前控制、建设期间控制、建设期后控制，是一项动态的全方位、全过程控制。重大工程项目建设总成本的失控，究其原因，主要是项目建设期前、期中管理失控造成。
（一）项目建设投资可行性研究、评估失效
大量理论研究成果和实例表明，工程项目规划、决策阶段的累计投资额，只占项目总投资额的5%～10%，却决定了高达75%～90%的投资额；施工阶段，通过技术经济措施只能节约或影响5%～15%的投资额。可见项目建设期前控制是项目建设总成本控制工作的重中之重，项目建设投资可行性研究、评估等期前基础性工作，影响决策者决策结果，所以必须以科学的、实事求是的态度去做。但是我国大部分重大工程建设项目以政府主管部门负责规划、进行可行性研究、立项，然后自行组织建设（或委托代建）或公开进行项目业主招标实施建设的模式进行。由于政府主管部门着重考虑社会效益、政绩等因素，对项目本身经济效益不重视或考虑不足，往往为了获取立项批文而编制“政府型”工程可行性报告，编制的是“可批性”工程可行性报告。某市一高速公路项目“工可报告”的OD调查认为，2005年该项目的标准交通流量为22,174辆/日,而实际上该市公路管理处提供的该路段观测站2004年OD调查结果为13,492辆/日。按照“工可”报告1:1.2折算标准和项目交通流量与平行的原省道交通流量比例为75%,25%折算。假设2005年交通流量增长15%，该项目2005年为标准交通流量仅为13,965辆/日，只有“工可”报告交通流量的63%。而且该“工可报告”为了经济指标达到立项要求,有意压低工程估算，估算30.5亿元的工程概算就提升到33.11亿元（其中概算三年建设期利息只1.42亿元，政策处理费用在事后证明也远远不足）。这类立项的建设项目，不但建设资金筹措困难，甚至容易造成工程无法实施， “工可报
告”的“工可”意义丧失，使工程建设总成本从一开始就处在失控状态。
（二） 项目建设投资决策程序性失效
科学、民主、集体的投资决策是有效控制的保障。项目建设投资决策在投资可行性研究和报告评估的基础上，按制度规定的程序对项目背景与前景概况、市场预测、投资条件、投资估算和资金筹措、投资风险、经济与社会效益评价进行民主决策。事实上，建设总成本失控的项目，多数是由少数人拍板或形式经过“集体”决定的，没有按严格、科学的程序决策。
（三）项目建设实施管理模式和技术落后
重大工程建设项目，目前多数由政府部门控制着，以政府成立指挥部负责建设实施的管理模式运作。该模式缺乏经济效益意识，管理班子往往来自政府职能部门，投资建设管理经验不足，管理技术落后，无法实施有效控制。
（四）项目建设总成本观念尚未树立
工程建设项目“三大控制”的理念深入建设管理领域，重建设施工期间控制，轻建设期前控制；重建设工期，轻建设质量的案例屡见不鲜;在政绩的呼唤下，献礼工程各地可觅。轻前期，使项目建设总成本从一开始就失控,赶工期的表象节省了决算成本,其结果必然大大增加了项目建设总成本。
二、重大工程项目建设总成本控制的措施
（一）转换重大工程建设项目投资模式
重大工程建设项目长期以政府投资模式,是造成现有项目建设投资管理模式的深层次原由。《国务院关于投资体制改革的决定》和中共十六届五中全会都明确市场配置经济资源，强调投资效益在投资决策中的决定作用，指明了以科学的发展观树立项目建设总成本控制理念的迫切性。
（二）实行项目建设投资可行性研究、评估单位招投标
项目施工招投标在建设领域已经普遍展开，但项目建设投资可行性研究、评估单位招投标制度实施存在很大问题，大多数工程建设项目采取委托一家专业单位进行可行性研究、由其出具可行性研究报告，凭此上报立项批（核）准。由于可行性研究、评估单位缺乏竞争机制和可行性研究、评估单位的思维定型，无法科学地提出比选方案。实行项目建设投资可行性研究、评估单位招投标，选择两家以上专业机构设计不同项目建设投资方案，科学地进行评估、论证、比选最佳方案，从源头上控制项目建设总成本。
（三）制定科学民主的投资决策制度
严格遵循《国务院关于投资体制改革的决定》“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，由投资者按照《内部会计控制规范——对外投资》的要求制订投资决策制度，明确决策程序，编制注重投资效益的“企业型”工程可行性报告，遵循科学民主的决策程序进行决策，防止决定“一言堂”。
（四）扎实做好建设前期工作，创造保障建设顺利实施的建设环境
项目确定投资建设后，要周密安排建设计划，积极创造建设条件，妥善处理土地征迁等政策处理工作，合理计划、公开进行设计、施工、监理单位招投标，努力做好建设前准备工作，做到条件不成熟不匆匆上马，以免陷入开了工无法顺利实施建设，造成经济损失。
（五）进一步加强建设期间成本管理控制
在工程建设实施期间，控制项目建设总成本的有效着力点是质量控制、建设资金管理、投资计划控制、进度控制等，可采取各种先进的建设管理技术和方法进行控制管理。
１． 实施项目管理信息化系统
利用先进的信息技术和项目管理信息化系统，以施工单位合同标段为单位，以施工图、项目概算工作量明显表、投标书工作量明显表为依据，将项目进行分项细化。譬如桥梁工程，细化到每一根桥墩;软基工程，细化到工序要求不同时期的工作量等。要求施工每日将当日完成的工作量，工作
现场进度形象（现场探头摄像）通过计算机上报，监理单位每天进行核实。对施工单位项目经理、技术总工、监理单位驻地主任等主要建设人员每日进行网上可视签到。通过项目管理信息化系统的现场同步管理，确保建设主要人员参与项目建设。项目建设按技术规范实施，有效防止譬如软基工程不按工序施工，建设后沉降、桥头跳车等造成建设总成本的增加。工程质量控制是建设期间成本控制的重点，项目管理信息化系统，无疑是保障工程质量有效手段之一。对土地征迁等政策处理，根据土地征用协议以自然村为单位，在信息化系统详尽列明协议征用土地的数量、四界以及附着农作物、房屋数量、具体位置。要求政策处理人员每日将已完成和未完成的情况进行系统内上报，使管理层随时了解政策处理的实际进度，难点。
２． 实施项目现金管理控制
与工程实施计划协调的合理的资金计划，是现金管理控制的基础。有效调度建设资金，保障建设资金供给，是项目顺利建设的保障。为确保在项目建设按期保质完工之前，建设资金不被挪用或移用，专款专用于项目建设，应签订业主、项目建设管理单位、施工单位、监理单位、监管银行等多方建设资金监督管理协议，将建设参与各方银行账户纳入业主集团账户统一管理，建设参与各方使用建设资金无条件接受业主及其委托银行的建设管理。建设资金监督管理协议要求施工单位因材料采购、设备采购和劳务等而发生对外结算支付，单笔支付金额在10万元以上50万元以下的，需要提供支付依据（合同、协议、发票等），报经监理单位、建设管理单位审批后才能支付；单笔支付金额在50万元以上的，需要提供支付依据（合同、协议、发票等）及其复印件，报经监理单位、建设管理单位，业主单位审批后支付，并将支付依据复印件留存专夹保管。同时，业主和建设管理单位对施工单位、监理单位及其他建设参与方的资金使用，通过银行集团账户实时监控，密切关注建设资金使用动态，发现挪用或移用建设资金的，予以挪用或移用等额的违约金，以确保建设资金专用于项目建设，防止因资金被挪用或移用造成建设延期、工程质量下降或农民工工资拖欠等问题。努力争取建设参与各方支持，积极使用银行商业汇票等金融产品，想方设法节约资金成本。
３． 严格项目建设支付管理
健全完善项目建设计量支付管理制度，切实执行施工单位申报、监理单位审查、建设管理单位审核、业主单位审批的程序，结合项目管理信息化系统，将支付程序实行网上操作、阳光操作。要求施工单位将当日完成的工作量和进度形象、检测情况进行上报。监理单位在次日上午之前必须将施工单位上报的上日完成工作量和进度形象进行审查并签署审查意见和检测结果，转报建设管理单位和业主单位。由于工程量和工程质量信息日常报送及时透明，计量支付的时候要做动作的难度就非常大，比较有效地防止了施工单位与监理单位“猫鼠联手”或个别人为操作，做到建设资金按建设进度、质量确保到位，促进建设有序进行，最经济地完成工程建设。
４． 实施项目风险管理控制
项目建设管理是一项复杂的系统工程，在项目建设各个环节可能出现质量、安全、廉政等各种风险。有效的风险控制也是建设总成本控制的重要内容。建设参与各方真正树立质量就是效益的理念，齐心协力扫除质量、安全、廉政风险隐患。在项目工程一切险和意外险投保时，要求保险公司摒弃当前重理赔、轻预防的保险观念，为项目制订预防为主、动态的安全管理方案。
重大项目建设总成本理念是符合科学发展观要求的成本理念。它的有效控制与否决定着项目投资成败，对企业、地区乃至国家社会经济都有一定的影响。科学进行项目建设期前投资决策控制，有效加强项目建设期间成本管理控制，落实项目建设期后成本管理制度执行，对项目建设全过程进行全方位控制，才能实现建设总成本最低，投资效益最大化。
[关键词]:工程 建设 成本 失控 成因与对策
我国社会经济的快速发展和人民生活水平的迅速提高,对交通、市政、能源等基础设施建设的需要越来越大，这些重大工程的建设关系国计民生、关系社会经济的长远发展，意义十分重大。重大工程项目的建设规模动辄上亿、几十亿，甚至几百亿、几千亿，重大工程项目的建设顺利与否，投资成败与否，对整个社会经济影响深远。而一项工程建设能否顺利、投资能否成功，质量控制、进度控制、投资控制是关键。“三大控制”的核心是成本（投资）控制，质量控制、进度控制，最终体现为项目建设总成本的控制。但是，近几年重大工程建设项目“概算超估算，预算超概算，决算超预算，建设总成本超决算”的现象时有发生，造成巨大经济损失，严重威胁着社会经济健康发展。
一、重大工程项目建设总成本的失控成因
重大工程项目建设总成本不同于通常的决算成本，它包括项目建设期前成本、建设期间（含缺陷期）成本、建设期后项目设计寿命期内因设计、施工等因素而发生的成本。重大工程项目建设总成本的控制，是一项多部门、多层次的复杂管理工程，涉及到项目建设期前控制、建设期间控制、建设期后控制，是一项动态的全方位、全过程控制。重大工程项目建设总成本的失控，究其原因，主要是项目建设期前、期中管理失控造成。
（一）项目建设投资可行性研究、评估失效
大量理论研究成果和实例表明，工程项目规划、决策阶段的累计投资额，只占项目总投资额的5%～10%，却决定了高达75%～90%的投资额；施工阶段，通过技术经济措施只能节约或影响5%～15%的投资额。可见项目建设期前控制是项目建设总成本控制工作的重中之重，项目建设投资可行性研究、评估等期前基础性工作，影响决策者决策结果，所以必须以科学的、实事求是的态度去做。但是我国大部分重大工程建设项目以政府主管部门负责规划、进行可行性研究、立项，然后自行组织建设（或委托代建）或公开进行项目业主招标实施建设的模式进行。由于政府主管部门着重考虑社会效益、政绩等因素，对项目本身经济效益不重视或考虑不足，往往为了获取立项批文而编制“政府型”工程可行性报告，编制的是“可批性”工程可行性报告。某市一高速公路项目“工可报告”的OD调查认为，2005年该项目的标准交通流量为22,174辆/日,而实际上该市公路管理处提供的该路段观测站2004年OD调查结果为13,492辆/日。按照“工可”报告1:1.2折算标准和项目交通流量与平行的原省道交通流量比例为75%,25%折算。假设2005年交通流量增长15%，该项目2005年为标准交通流量仅为13,965辆/日，只有“工可”报告交通流量的63%。而且该“工可报告”为了经济指标达到立项要求,有意压低工程估算，估算30.5亿元的工程概算就提升到33.11亿元（其中概算三年建设期利息只1.42亿元，政策处理费用在事后证明也远远不足）。这类立项的建设项目，不但建设资金筹措困难，甚至容易造成工程无法实施， “工可报
告”的“工可”意义丧失，使工程建设总成本从一开始就处在失控状态。
（二） 项目建设投资决策程序性失效
科学、民主、集体的投资决策是有效控制的保障。项目建设投资决策在投资可行性研究和报告评估的基础上，按制度规定的程序对项目背景与前景概况、市场预测、投资条件、投资估算和资金筹措、投资风险、经济与社会效益评价进行民主决策。事实上，建设总成本失控的项目，多数是由少数人拍板或形式经过“集体”决定的，没有按严格、科学的程序决策。
（三）项目建设实施管理模式和技术落后
重大工程建设项目，目前多数由政府部门控制着，以政府成立指挥部负责建设实施的管理模式运作。该模式缺乏经济效益意识，管理班子往往来自政府职能部门，投资建设管理经验不足，管理技术落后，无法实施有效控制。
（四）项目建设总成本观念尚未树立
工程建设项目“三大控制”的理念深入建设管理领域，重建设施工期间控制，轻建设期前控制；重建设工期，轻建设质量的案例屡见不鲜;在政绩的呼唤下，献礼工程各地可觅。轻前期，使项目建设总成本从一开始就失控,赶工期的表象节省了决算成本,其结果必然大大增加了项目建设总成本。
二、重大工程项目建设总成本控制的措施
（一）转换重大工程建设项目投资模式
重大工程建设项目长期以政府投资模式,是造成现有项目建设投资管理模式的深层次原由。《国务院关于投资体制改革的决定》和中共十六届五中全会都明确市场配置经济资源，强调投资效益在投资决策中的决定作用，指明了以科学的发展观树立项目建设总成本控制理念的迫切性。
（二）实行项目建设投资可行性研究、评估单位招投标
项目施工招投标在建设领域已经普遍展开，但项目建设投资可行性研究、评估单位招投标制度实施存在很大问题，大多数工程建设项目采取委托一家专业单位进行可行性研究、由其出具可行性研究报告，凭此上报立项批（核）准。由于可行性研究、评估单位缺乏竞争机制和可行性研究、评估单位的思维定型，无法科学地提出比选方案。实行项目建设投资可行性研究、评估单位招投标，选择两家以上专业机构设计不同项目建设投资方案，科学地进行评估、论证、比选最佳方案，从源头上控制项目建设总成本。
（三）制定科学民主的投资决策制度
严格遵循《国务院关于投资体制改革的决定》“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，由投资者按照《内部会计控制规范——对外投资》的要求制订投资决策制度，明确决策程序，编制注重投资效益的“企业型”工程可行性报告，遵循科学民主的决策程序进行决策，防止决定“一言堂”。
（四）扎实做好建设前期工作，创造保障建设顺利实施的建设环境
项目确定投资建设后，要周密安排建设计划，积极创造建设条件，妥善处理土地征迁等政策处理工作，合理计划、公开进行设计、施工、监理单位招投标，努力做好建设前准备工作，做到条件不成熟不匆匆上马，以免陷入开了工无法顺利实施建设，造成经济损失。
（五）进一步加强建设期间成本管理控制
在工程建设实施期间，控制项目建设总成本的有效着力点是质量控制、建设资金管理、投资计划控制、进度控制等，可采取各种先进的建设管理技术和方法进行控制管理。
１． 实施项目管理信息化系统
利用先进的信息技术和项目管理信息化系统，以施工单位合同标段为单位，以施工图、项目概算工作量明显表、投标书工作量明显表为依据，将项目进行分项细化。譬如桥梁工程，细化到每一根桥墩;软基工程，细化到工序要求不同时期的工作量等。要求施工每日将当日完成的工作量，工作
现场进度形象（现场探头摄像）通过计算机上报，监理单位每天进行核实。对施工单位项目经理、技术总工、监理单位驻地主任等主要建设人员每日进行网上可视签到。通过项目管理信息化系统的现场同步管理，确保建设主要人员参与项目建设。项目建设按技术规范实施，有效防止譬如软基工程不按工序施工，建设后沉降、桥头跳车等造成建设总成本的增加。工程质量控制是建设期间成本控制的重点，项目管理信息化系统，无疑是保障工程质量有效手段之一。对土地征迁等政策处理，根据土地征用协议以自然村为单位，在信息化系统详尽列明协议征用土地的数量、四界以及附着农作物、房屋数量、具体位置。要求政策处理人员每日将已完成和未完成的情况进行系统内上报，使管理层随时了解政策处理的实际进度，难点。
２． 实施项目现金管理控制
与工程实施计划协调的合理的资金计划，是现金管理控制的基础。有效调度建设资金，保障建设资金供给，是项目顺利建设的保障。为确保在项目建设按期保质完工之前，建设资金不被挪用或移用，专款专用于项目建设，应签订业主、项目建设管理单位、施工单位、监理单位、监管银行等多方建设资金监督管理协议，将建设参与各方银行账户纳入业主集团账户统一管理，建设参与各方使用建设资金无条件接受业主及其委托银行的建设管理。建设资金监督管理协议要求施工单位因材料采购、设备采购和劳务等而发生对外结算支付，单笔支付金额在10万元以上50万元以下的，需要提供支付依据（合同、协议、发票等），报经监理单位、建设管理单位审批后才能支付；单笔支付金额在50万元以上的，需要提供支付依据（合同、协议、发票等）及其复印件，报经监理单位、建设管理单位，业主单位审批后支付，并将支付依据复印件留存专夹保管。同时，业主和建设管理单位对施工单位、监理单位及其他建设参与方的资金使用，通过银行集团账户实时监控，密切关注建设资金使用动态，发现挪用或移用建设资金的，予以挪用或移用等额的违约金，以确保建设资金专用于项目建设，防止因资金被挪用或移用造成建设延期、工程质量下降或农民工工资拖欠等问题。努力争取建设参与各方支持，积极使用银行商业汇票等金融产品，想方设法节约资金成本。
３． 严格项目建设支付管理
健全完善项目建设计量支付管理制度，切实执行施工单位申报、监理单位审查、建设管理单位审核、业主单位审批的程序，结合项目管理信息化系统，将支付程序实行网上操作、阳光操作。要求施工单位将当日完成的工作量和进度形象、检测情况进行上报。监理单位在次日上午之前必须将施工单位上报的上日完成工作量和进度形象进行审查并签署审查意见和检测结果，转报建设管理单位和业主单位。由于工程量和工程质量信息日常报送及时透明，计量支付的时候要做动作的难度就非常大，比较有效地防止了施工单位与监理单位“猫鼠联手”或个别人为操作，做到建设资金按建设进度、质量确保到位，促进建设有序进行，最经济地完成工程建设。
４． 实施项目风险管理控制
项目建设管理是一项复杂的系统工程，在项目建设各个环节可能出现质量、安全、廉政等各种风险。有效的风险控制也是建设总成本控制的重要内容。建设参与各方真正树立质量就是效益的理念，齐心协力扫除质量、安全、廉政风险隐患。在项目工程一切险和意外险投保时，要求保险公司摒弃当前重理赔、轻预防的保险观念，为项目制订预防为主、动态的安全管理方案。
重大项目建设总成本理念是符合科学发展观要求的成本理念。它的有效控制与否决定着项目投资成败，对企业、地区乃至国家社会经济都有一定的影响。科学进行项目建设期前投资决策控制，有效加强项目建设期间成本管理控制，落实项目建设期后成本管理制度执行，对项目建设全过程进行全方位控制，才能实现建设总成本最低，投资效益最大化。