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摘 要：1997年亚洲金融危机的爆发暴露了东亚各经济体在金融领域缺乏合作的弊端，而2007年末爆发的美国次贷危机更让东亚国家意识到加强金融合作、增强区域防范和应对金融风险的能力以及完善区域金融市场的重要性。而金融全球化带来的金融工具、金融服务方式、金融机构，金融市场等方面的创新和变革，给国际金融监管法律制度带来了显著的影响。本文在研究东亚现行金融合作法律机制的基础上，提出了法律制度构想和中国在东亚金融合作中的定位和战略选择。
关键词：金融全球化；金融合作；金融危机；法律制度
一、前言
在金融全球化的背景下，任何一个金融机构的活动都有可能在全球范围内进行，许多跨国银行的资产、人员和业务都已经国际化。受属地管辖权的限制任何一个国家都无法对金融机构的活动实施全面、有效的监管，因此，国家单独监管的方式已经难以适应金融全球化对监管的要求，只有加强国际之间的金融监管才有可能解决金融全球化背景下市场的全球化和监管的地域化之间的矛盾。金融机构出现大型化、国际化等特征，这些都给金融监管国际合作带来新的挑战。而金融全球化使金融工具、金融服务方式、金融机构，金融市场等方面都发生了明显的创新和变革，给国际金融监管法律制度带来了显著的影响。
1997年亚洲金融危机的爆发暴露了东亚①各经济体在金融领域缺乏合作的弊端，而2007年末爆发的美国次贷危机更让东亚国家意识到加强金融合作、增强区域防范和应对金融风险的能力以及完善区域金融市场的重要性。目前东亚在经济合作方面己经取得了显著成果，今后将朝着自由贸易区的方向发展。但是，东亚的金融合作才刚刚起步，其形成的一整套法律机制还有待完善，因此，研究东亚金融合作具有一定的理论和实践意义。本文在研究东亚现行金融合作法律机制的基础上，提出了法律机制框架构想和中国在东亚金融合作中的定位和战略选择。
二 东亚金融合作概述
（一）区域性国际金融合作解决共同性金融问题的重要性
东亚金融合作是典型的区域性国际金融合作，起步比较晚。关于早期的国际金融合作可见于十九世纪二十年代出现了英格兰银行与法、德、俄等国家之间的货币合作，十九世纪六十年代法国与比利时、瑞士、意大利等国组成了旨在维持金银复本位制的拉丁货币同盟，十九世纪七十年代末挪威、瑞典和丹麦三国则成功组织了斯堪的纳维亚货币联盟。[1]十九世纪末二十世纪初，英格兰银行分别与法国、俄罗斯和欧洲中央银行合作成功化解了1890年的巴林银行危机、1907年的美国财政恐慌，使金本位制得以顺利推行。[2]当然，这一时期的国际金融合作还是分散的和不自觉的。二次世界大战之后建立的布雷顿森林体系完成了国际金融合作向集中化和自觉化的转变。该体系崩溃之后，国际金融合作在自觉轨道上推进的同时进入了全球性合作所代表的集中化与区域性合作所代表的分散化并存的时期，期间区域性国际金融合作的发展尤其令人瞩目：欧洲的金融合作己经进入货币一体化这一最高发展阶段，美国、加拿大、墨西哥三国在金融一体化方面亦取得了很大进展。当代国际金融合作的另一个重大变化则是越来越多的发展中国家开始认识到国际金融合作的重要性，在此理念支配下，发展中国家也越来越积极地投身到国际金融合作中来，非洲、南美洲发展中国家开展了形式多样的金融合作。可以说，就区域金融合作而言，最不发达的地区当属亚洲，尤其是东亚地区的金融合作与该地区的经济发展速度极不相称，必须迅速改变这种状况已经是学界和地区内各国政府的共识。[3]
目前各国学界就东亚金融合作的必要性已经达成了比较广泛的共识，认为在国际金融关系急剧动荡、已有的国际金融合作机制难以维持秩序的当代，金融危机将在区域内迅速传染，区域内国家很难独善其身。亚洲金融危机的惨痛教训更使区域性集体自救成为相关国家共同的愿望。同时，区域金融稳定的公共产品特性决定了此目标的实现必须通过相关国家的共同合作。C.兰德尔.亨宁教授认为："倘若'东盟10+3'能够克服内部现存的巨大分歧，努力深化区域合作--不应忽视其中的困难--这一新的区域实体可能会改变国际贸易、货币与金融关系。而且这一实体如果能持续发展，该地区的经济合作还可以成为改善东亚国家政治关系的基础。"[4]随着东亚金融合作的发展，东亚国家结成新的区域性金融集团，将对国际货币关系、国际融资关系以及规范上述各种关系的国际金融法律制度的发展与实施产生影响。
（二）影响东亚金融合作的背景和因素分析
1、亚洲金融危机促使东亚金融合作的产生
东亚地区实质性的金融合作始于1997-1998年的亚洲金融危机，属于比较典型的金融危机驱动性质的区域性金融合作。1997年2月，以俄罗斯为代表的投机家在2-3月开始冲击泰铢，7月，泰国宣布放弃和美元挂钩的一揽子汇率制，实行浮动汇率。当天，泰铢贬值近20%，在随后几个月内，泰铢贬值50%-60%，大量企业破产。这场起源于泰国的金融危机迅速席卷了菲律宾，印尼，韩国，马来西亚，波及新加坡，香港，日本和台湾，引发了全球股市激烈动荡，震动了全球金融市场。这就是1997年亚洲金融危机。这场危机给本地区经济带来了沉重打击，许多公司倒闭、裁员、紧缩开支，大量工人失业，金融危机同时消弱了投资者的信心，投资减少和资本大量外逃挫低股市、促使货币贬值的同时还将引起当地银行和企业的支付危机。1998年，遭受金融危机创伤的亚洲各国和地区经济损失高达5000亿美元，GDP也出现大幅度的倒退，通货膨胀率和失业率也出现了大幅度的上升。
缺乏一个强有力的区域金融支撑力量和货币救助机制被认为是东南亚金融危机加剧蔓延的一个重要原因，因此，建立区域货币救助机制和加强金融监管合作成为危机前后亚洲各国讨论重点。1997年，包括中、日、韩在内的亚洲六国在东京首次举行金融合作会议，其中讨论金融监管合作问题；1997年11月，来自中国、日本、美国、东盟等15个国家和地区的财政部长和中央银行行长在马来西亚吉隆坡举行会议，讨论建立东盟基金，以恢复东南亚地区的经济信心；1997年12月东盟首脑会议上，马哈蒂尔提出建立成员国有效货币体制建议，在贸易往来中由美元支付改成用成员国的货币支付，这个建议得到了有关国家的积极支持；东南亚各国在1997年的世界银行和国际货币基金组织年会上提出成立亚洲基金的设想，以作为国际货币基金组织援助计划的补充；1998年2月份，泰国、菲律宾、新加坡、印尼等东盟国家同意用本地货币进行交易，并考虑建立一个中央清算银行，支付彼此之间贸易所欠余额，以解决成员国之间的货币转换问题；1998年2月，东盟财长在印尼雅加达召开了为期两天的会议，一致同意在国际货币基金组织和亚洲开发银行的帮助下，尽快建立区域金融风险预警机制。于此同时，亚洲各国金融监管当局之间非正式、正式的双边和多边磋商机制也得到进一步加强。因此，可以说东亚地区实质性的金融合作始于1997-1998年的亚洲金融危机，属于比较典型的金融危机驱动性质的区域性金融合作。 2、美国金融危机驱动东亚金融合作日益深化
1997年的亚洲金融危机唤醒了东亚国家加强区域金融合作的意识，随着区域经济合作的不断发展，加强区域金融合作的意识也在不断增强，而美国的金融危机再次推动东亚国家加速东亚金融合作的进程。在2008年美国金融危机的驱动下，以"东盟10+3"框架下的多边金融合作机制初步形成为标志，东亚金融合作又取得了新的进展，实现了从双边合作到多边合作的历史性跨越。主要表现为推动清迈倡议多边化和发展亚洲债券市场。
（1）清迈倡议多边化
随着美国金融危机的全球扩散及其影响的逐渐加深，积极采取货币互换方式维护本地区金融体系稳定成为国际上诸多国家和地区应对金融危机的重要选择。在2008年11月华盛顿G20金融峰会期间，中日韩三国财政部长决定扩大三国间清迈倡议机制下的双边货币互换规模，并发表了共同宣言。而在此前，韩国与中国、韩国与日本已签署并正在执行的双边货币互换协议规模分别为40亿美元和130亿美元。进入2011年下半年以来，随着原协议陆续到期以及为了防范欧洲债务危机的冲击，东亚国家（地区）又陆续签署一批新的互换协议，且协议规模均有大幅度提高。如：日韩两国协议规模从目前的130亿美元扩大至700亿美元；中国人民银行与韩国银行、香港金融管理局和马来西亚国家银行续签的协议规模分别扩大至3600亿元、4000亿元和1800亿元人民币。此外，中国人民银行还与泰国银行签署了规模为700亿元人民币的中泰双边本币互换协议。
推动清迈倡议多边化的建议最早由温家宝总理在2003年10月的东盟10+3领导人会议上提出，并得到其他国家的积极响应。此后的一系列10+3财长会议开始了清迈倡议多边化的推动工作，并陆续取得一些重要进展。2009年12月，东盟10+3财长和央行行长以及香港金融管理局总裁正式签署清迈倡议多边化协议，并于2010年3月正式生效，标志着亚洲首个区域外汇储备库正式成立。清迈倡议多边化正式协议总规模为1200亿美元，用于解决区域内国际收支和短期流动性困难，以及对现有国际融资安排加以补充。储备库的成立将松散的双边援助网络提升为较为紧密的多边资金救助机制，并提升了区域金融合作水平。
（2）亚洲债券市场建设的新进展
区域信用担保与投资机制建设是建设亚洲债券市场倡议（ABMI）的核心内容，金融危机发生后，区域信用担保与投资机制建设又取得了重要进展。2008年11月，东盟10+3和亚洲开发银行同意为建立区域信用担保与投资基金（简称CGIM基金）提供政策快车道。整个2009年，无论是CGIM工作组专门会议还是10+3财长会议，均就建立CGIM基金问题进行多轮磋商和协调，第12次东盟10+3领导人会议也发表主席声明对此表示欢迎。2010年4月8日，东盟10+3财政部副部长和中央银行副行长会议就建立CGIM基金的主要要素达成共识，并同意将该项基金规模从最初计划的5亿美元增加到7亿美元，以信托基金的形式设立在亚洲开发银行名下。同年5月2日，东盟10+3财长会议正式宣布建立初始规模为7亿美元的CGIM基金，并决定成立"东亚财金合作未来重点领域工作组"，探讨未来区域财金合作的重点领域，为进一步深化合作奠定基础。
2009年4月18日，温家宝总理在博鳌亚洲论坛2009年年会上正式宣布，中国决定设立总规模为100亿美元的中国-东盟投资合作基金。该基金是中国与东盟间首个政府指导、市场化运作的私募股权基金，由中国进出口银行任主发起方，主要投资于双方基础设施、能源资源、信息通信等领域的重大投资合作项目。同年10月，中国-东盟投资合作基金进入设立阶段，基本完成了首次封闭的各项准备工作，包括首期封闭所需资金的筹集工作。2010年3月29日，基金主发起方中国进出口银行及境内外金融机构和企业作为初始投资人共同签署了基金有限合伙协议等一系列投资文件，标志着该基金及基金管理机构正式成立并投入运营。其中首批募资10亿美元，到2011年下半年已完成4项投资、投资金额近4亿美元。
三、建立东亚金融监管法律制度的必要性
1997 年亚洲金融危机之后， 东亚各国普遍认识到采取积极措施以预防新的金融危机的重要性， 于是东亚国家的金融合作开始启动并迅速取得了一些合作成果。清迈倡议 （ Chiang Mai Initiative， CMI） 和亚洲债券市场 （ Asian Bond Market Initiative， ABMI）是东亚金融合作的两个中心议题， 也是迄今为止东亚所取得的两个最重要的金融合作安排。根据金融合作的路径理论：金融合作一般要经历监管合作--货币合作--法律协调三个阶段。[5]就此而言，东亚目前的金融合作形式出于现实的需要，应当增强合作意愿，推动金融合作法律制度往纵深方向发展。
（一）金融监管法律制度对经济一体化具有关键作用--以欧盟为考察对象
在区域金融合作方面做得最成功的要数欧盟（EU）。EU的金融合作与欧洲一体化进程相一致。欧洲货币合作始于1971年的《魏尔纳报告》，它首次提出在欧共体内实现"平行货币"并进而发展为单一货币的构想。1991年《欧洲联盟条约》签署后，欧洲国家间证券市场开始结盟合并，欧洲金融市场一体化得到进一步发展。1999年欧元的启动使EU的金融合作与经济一体化达到高潮，并为后来的金融合作奠定了坚实的基础。2000年欧盟里斯本首脑会议正式批准《金融服务行动计划》，包括42项改革措施，涵盖证券、银行和保险业所有金融机构。EU的金融合作方面的法律体系既包括EU统一立法也包括EU成员国的国内法。EU的中央银行是最重要的货币和金融监管机构，EU还成立了各种金融委员会②，负责各成员国金融政策的协调和建议。EU的金融合作是顺应欧洲单一市场的建立而产生的，主要目的在于促进EU金融市场一体化。[6]解析法律制度对欧洲经济一体化的作用可以使我们对构建东亚金融合作法律制度的必要性有一个恰当的认识。 法律制度对欧盟经济一体化的作用可以归结为两点，首先是法律制度巩固欧盟经济一体化的成果。区域经济合作不可能总是顺利的，当合作进入缺乏政治推动力的停滞时期，或者遭遇经济危机的困难时期都可能面临倒退的危险。此时，凭借欧盟法赋个人的权力，以及欧盟基础条约关于欧盟法律相对于全部成员国法律的优先和在各个成员国内均具有直接效力的规定，认为自身权益受到侵害的成员国民，包括法人和自然人便有权在欧洲法院提起诉讼，亦有权在其国内法院主张权利，而成员国法院不能适用违反欧盟法的成员国法作出裁决。由此产生的结果是：成员国处于欧洲法院和国内法院的双重压力下，成员国政府不遵守欧盟法的代价高昂，增大了其不遵守欧盟法的风险，比较有效地遏制了成员国为一己一时之利益公然背弃其依照欧盟法所承担的义务。借助相关法律的实施，欧洲经济一体化虽然历经坎坷，却可以在艰难与考验中不断巩固与深化，并从未出现倒退。其次是法律制度公正解决各方在经济一体化过程中的纷争。由于欧盟法律制度的存在与运行，欧盟成员国之间围绕经济一体化的政治对立转变为法律纷争，由独立的、中立的、致力于欧洲一体化事业的欧洲法院负责审理。通过欧洲法院法官高度忠实于欧盟法立法本意、充满理性的和高度透明的法律论证，欧洲法院就成员国之间纷争的是非曲直加以裁决，并由欧盟法律机制保证欧洲法院裁决的施行，不仅维护了成员国在欧洲经济一体化中的权益，而且进一步厘清了成员国的义务，从而有效地巩固了欧盟经济一体化的成果。
（二）金融法律制度对金融机构监管的作用--以SIFIs的监管为考察对象
1、系统重要性金融机构的基本特征
金融稳定委员会（FSB）将"系统重要性金融机构"（Systemically Important Financial Institutions，下称"SIFIs"）定义为：由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的金融机构。当前，国际金融监督和咨询机构金融稳定理事会发布的全球系统重要性金融机构名单共有29家，其中东亚国家共占有四家，分别是三菱日联金融集团（Mitsubishi UFJ、瑞穗金融集团（Mizuho Financial）、三井住友金融集团（Sumitomo Mitsui Banking）以及中国银行（Bank of China），从其对全球金融系统的影响来看，这并不是一个小数目。由于系统重要性金融机构规模大、业务复杂、影响范围大的特点，系统重要性金融机构又被称为"太大而不能倒"（too-big-to-fail）机构。
"太大而不能倒"是系统重要性金融机构的一项显著特征，美国次贷危机充分暴露了系统重要性金融机构对金融体系的重要影响。如果任由SIFI破产，则会极大损害公众对金融体系的信心，引起一连串极具摧毁性的市场连锁反应，如雷曼兄弟和贝尔斯登；如果由政府出面扶持SIFI，则破坏市场竞争机制，带来极大的道德风险危害。"太大而不能倒"成为SIFI金融监管中的一种潜规则："在一定银行倒下去拖累一大片的疯狂年代，阻止连锁倒闭最好的办法是阻止第一家银行倒下去。"[7]从而使该类机构在"倒"与"不倒"之间享有治外法权的特点，有背于人类一直所苦求的公平正义之理念。
2、系统重要性金融机构监管当前的立法情况
为了防止纳税人最终承担SIFs的风险，国际社会产生了对其监管的热烈讨论，并且出台了一系列的法律文件。国际社会积极推进了SIFIs监管政策的研究。2009 年9 月，G20 匹兹堡峰会要求金融稳定理事会在2010 年10 月前就与SIFIs关联的"大而不倒"问题提出政策建议。
2009年10月，金融稳定理事会制定了处置"大而不倒"问题的工作计划。2010年10月20日，金融稳定理事会发布了《降低系统重要性金融机构道德风险的政策建议及时间表》的报告，初步提出了加强SIFIs监管的总体政策框架和相关具体建议。研究确定识别和评估系统重要性金融机构的方法；系统重要性金融机构应当具有更高的损失吸收能力；强化对系统重要性金融机构的监管；有效处置系统重要性金融机构的政策框架；G20首尔会议后对SIFIs和G-SIFIs政策框架的区分[8]。2010 年11 月1 日，金融稳定理事会发布《系统重要性金融机构监管强度与有效性的建议》，围绕如何提高监管强度，确保监管有效性提出了32 条建议。其基本原则是：各成员国监管当局应当有权根据SIFIs对金融体系的风险影响，采取有区别的监管要求和监管强度。为了协调和改进欧盟境内金融规制，欧盟经磋商发布了一系列咨询意见，以促进相关法律的早日出台。包括：《跨国银行破产管理的欧盟框架》2011年5月5日《关于银行处理与恢复的欧盟框架的技术细节的咨询意见》《金融机构风险管理的欧盟框架》等等。其中也重点讨论了SIFI的问题，解决路径主要试图通过风险预防、早期干预、危机处置、责任分担几个部分来预防和处理SIFI的风险。
为了加强和改进金融规制与监管，2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了金融监管改革法案，全称《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），简称《多德-弗兰克法案》，其中重要内容就包括推进强有力的金融机构监管。包括加强对所有规模较大、市场关联度较高的金融机构的监管，且监管延伸至母公司及其分支机构。对所有的金融机构实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准。所有资产管理规模超过一定门槛的对冲基金以及其他私人资产池（包括私募股权基金和风险投资基金）的顾问在证券委员会注册，并接受管理。强化对货币市场基金的监管，减少单一基金的信用和流动性风险暴露，使整个货币市场共同基金业不会轻易受到危机的影响。[9]
（三）东亚金融合作法律制度将发挥举足轻重的作用
我们不能期待东亚金融合作条约在东亚金融合作进程中发挥如欧盟法一般的作用，原因有二：一是传统国际法的"软法性"使得东亚金融合作的开展只能因循传统国际法的约定必须信守原则，寄希望于主权国家善意地履行其国际金融合作义务，行使其金融合作权利；二是从目前直到可预见的将来，东亚金融合作都不可能获得欧洲法院那样的超国家司法机构提供的保障，因为我们看不到东亚国家有任何创设"东亚法院"的政治意愿，更逞论放弃主权豁免而接受其管辖。有鉴于此，东亚国家在拟定金融合作条约时就应有意识地维护该条约的尊严，至少可以从完善条约规则和组织架构设计两方面加以努力。另外，建议在未来的东亚金融合作之组织架构的设计中，加入有权就成员国间关于金融合作的纷争独立做出判断的准司法机关。当然，考虑到绝大多数东亚国家正处于"主权扩张期"，对管辖问题的极端敏感，必须在国际条约中十分谨慎地设定此准司法机关的职能范围。以现实观之，只有在确保该此司法机关的意见对成员国国内法院无约束力，对成员国政府亦无传统国际法上的强制力的前提下，设立此机构的建议才有可能为成员国所接受。准司法机构至少可以作为独立第三方从中立的立场出发，解析相关法律问题，解释相关法律的规定，得出对所争议问题的专家意见，从而在道义上给争议各方施加压力，以约束各方诚意履行国际条约义务，善意行使国际条约赋予的权利。 四、东亚金融合作法律制度的构建
（一）东亚金融合作的法律依据
东亚金融合作的法律依据应该包括东亚各国共同签署的法律文件和东亚双边或多边法律文件两个方面的法律文件。
1、东亚各国共同签署的法律文件
ASEAN成员国在1976年巴厘岛第一次首脑会议上签署了《东南亚友好合作条约》宗旨是"促进地区各国人民之间永久和平、友好和合作，以加强他们的实力、团结和密切关系"。条约规定，缔约各方在处理相互间关系时应遵循以下基本原则，即相互尊重独立、主权、平等、领土完整和各国的民族特性；任何国家都有免受外来干涉、颠覆和制裁，保持其民族生存的权利；互不干涉内政；和平解决分歧或争端；反对诉诸武力或以武力相威胁；缔约各国间进行有效合作。经过1987年和1998年两次《修改议定书》的补充修改，东南亚以外的国家也可以加入该条约。目前中、日、韩三国都已经加入条约，它成为东亚国家经济金融合作的指导。
2000年东亚达成《清迈倡议》（CMI），表达了东亚国家金融合作的意愿[10]，其多边化是东亚金融合作中的重点。CMI就推动区域性金融监管金融合作达成了一致意见，主要内容包括：发生短期资本急剧流动等情况下相互提供干预资金；交换经济和外汇方面的信息；建立预防货币危机的监督机构；建立一笔备用贷款基金，各国出资额将按照其外汇储备额比例分摊。CMI成为东亚金融合作的主要构架与主线，形成的"10+3"机制成为东亚金融合作最主要的运作机制。
2、双边或多边法律文件
双边或多边法律文件，包括原东盟达成的协议和"10+1"协议以及"10+3"框架下的双边、多边协议等。"10+1"协议中有"中国一东盟"《中国一东盟全面经济合作框架协议》、《中国与东盟面一向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》、《中国一东盟争端解决机制协议》、"日本一东盟"《东盟与日本全面经济伙伴关系协议》、旨在加强日本与东盟各国经济、政治和安全关系的《东京宣言》、《东盟一日本行动计划》等。韩国与东盟也达成了商品自由贸易协议。东盟内部的协议包括东盟货物贸易协议、东盟投资协议、共同优惠关税协议、加强经济合作框架协议、服务贸易框架协议等。
（二）制定最低协调一致标准，开展多层次监管合作
在东盟，各国的金融市场监管水平参差不齐，既有金融市场较为发达，监管制度较为完善的菲律宾、泰国、马来西亚、文莱等国，又有金融市场相对落后、监管制度刚刚起步的国家，如越南、老挝、柬埔寨、缅甸等。金融业的不发达阻碍了金融监管的发展。中国情况也大抵如此，如中国东西部发展不平衡，一国国内不同地区迥异的发展水平给监管制度统一实施带来了难度。鉴于东亚经济体之间存在巨大差异， 且法律制度的演进发展本身进程缓慢、影响因素复杂， 因此各经济体之间的协调与趋同难度极大。就目前的条件看，东亚还不可能立刻走向法律制度与金融结构趋同， 采取强加的办法推进金融市场融合和监管规则、金融法律制度趋同既无必要也不可能。这方面， 欧洲货币联盟的经验有借鉴意义。东亚可以仿效欧洲货币联盟的最低协调一致标准， 有必要在区域层面就各国国内金融部门改革、制度建设等关键问题进行协调与合作，每一个经济体在改善金融监管的前提下积极采用区域最佳做法， 从而逐步达成区域趋同的整体效果。因此，区域内成员国监管水平的多层次性使得这个区域的金融监管合作也应考虑多个层次的合作，以满足处在不同发展阶段国家参与金融合作的需求。制定一个统一的最低标准，允许各国在最低标准基础上，根据本国国情开展多层次的监管合作。
（三）完善金融救助机制
《清迈倡议》是迄今为止东亚金融监管合作所取得的最为重要的制度成果之一，但其仍然存在诸多不足：首先，《清迈倡议》框架下的绝大部分货币互换协议均为双边协议，为了获得流动性支援，各国必须分别进行双边谈判，若援助国以各种理由拒绝提供援助，协议就形同一纸空文。此外，一系列的谈判也无法保证援助的及时性。其次，尽管至2008 年 5 月，互换规模已达到800亿美元，但与巨额的国际游资相比，仍是杯水车薪，更何况真正能够立即动用的只有协议金额的20%，根本无法应对金融危机，其象征意义大于实际意义。[11]《清迈倡议》如上所述已经逐步多边化，目前最为有效、现实的做法是将其多边化，增加互换货币的金额，放宽使用条件，并使其运用更加便捷。多边化的模式有两种，一种是"一对多"，即一个国家同时与多个国家签订货币互换协议，另一种是 "多对多"，即多个国家同时与多个国家签订货币互换协议 就目前情况而言，可以先采用 "一对多"的模式，待条件成熟再实施 "多对多"的模式 这样不仅能够缓解双边互换下贷款国的资金压力，也有助于提供一揽子援助，防止金融动荡的"传染"此外，增加互换货币的金额，对金融合作进行量的扩充既不会明显影响各国经济主权，又能增强相互间的信任感，可为今后的深层次合作奠定基础。
（三）健全对话机制
东亚安排了许多合作渠道和机制，诸如亚太经合组织、"10+3"框架、东亚及太平洋中央银行行长会议、亚洲合作对话、博鳌亚洲论坛等组织和机构。这种机制有三个特点：一是反对让渡一部分主权，建立一种正式的制度；二是强调互不干涉内政；三是寻求达成共识，将有分歧的问题搁置起来。金融合作的理论和实践表明：合作只有在正式的制度约束下才能发挥其应有的功效，非正式性的协商机制往往会形成逆效合作，不仅不会有效地预防和克服金融危机，还可能增大金融危机发生和传播的几率，导致适得其反的效果。 此外，金融合作的制度化能够强有力地影响私人部门的预期，有助于获取私人部门对合作进程的参与和支持，进而形成金融合作的"自增强"效应。[12]笔者认为，应从以下几方面进行完善：首先，改变协商一致原则。可根据各国实际经济情况，可依不同事项，定出全体一致同意、2/3以上同意或半数以上同意等原则与程序。其次，设立监管合作的常设机构，作为日常信息共享和正常沟通的平台，以便及时、动态地对各国金融进行监测和监管。 （五）完善信息披露制度，增强所披露信息的真实性
与国内金融监管相比，国际金融监管缺乏一个统一的执法机构，实施监管的依据主要是成员国披露的各种数据和信息，进行风险预警，并有针对性地预防金融危机，所披露信息的及时性、真实性、准确性至关重要。东亚内部的信息披露制度也不尽如人意。虽在1997年金融危机后，东盟建立了一套涉及信息交流的程序，这套程序表面上让人们看到东盟内部之间披露信息的意向，但其实施效果并不明显 原因是多方面的：首先，东盟各国经常把经济数据当作一种策略工具而不是一种公共产品，因而不大愿意提供有关经济和金融状况的资料，即使披露多半也是无法反映真实的金融情况。其次，东亚成员国之间在金融发展规模 水平和阶段上存在巨大的不对称，严格不干涉内政原则使得有效地实施地区监督机制极为困难。最后，这一程序协议没有任何法律约束力，难以有效地实施地区监督机制。金融信息缺乏透明度，将不可避免地制约监管合作进程和削弱各国在监管合作方面的信任基础。
短时间内要求东盟各国执行高标准的国际信息披露标准或统一的东盟区域标准，各国都难以接受，但各国可尝试一些对主权限制相对较小，较低层次的做法，譬如，首先，各国对进入本国的该区域内其他国家的金融机构信息披露要求做出强制性规定，以保证相关信息披露的实现及其真实性。其次，通过建立相关的协调机制，使各国认识到信息披露之重要性，增强彼此之间的合作意愿，促使其逐渐披露经济金融方面的信息 最后，在条件成熟时，在本区域内形成最低的信息披露标准，各国所披露信息都应达到这一标准，确保信息披露的统一性。
五、东亚金融合作对中国的战略性启示
（一）积极找准中国在东亚金融合作机制中的定位
东亚地区在中国的对外贸易和外国直接投资中占有重要地位，因为在地理上毗邻，中国和其他经济体的经济联系日益密切，交往日益频繁，经济互补性增强，相互依存度越来越高。特别是中国和东盟的关系，目前双方己经互为对方的第四大贸易伙伴和重要投资对象。2006年，中国与"10+3"成员国之间的贸易额已经增长到5024亿美元，占中国外贸总额的32.5%，中国对东亚的贸易逆差达到875亿美元。在投资领域，东盟对华直接投资达到33.51亿美元，增长17.8%，累计则达到426亿美元。中国对东盟的直接投资由1995年的1.52亿美元增长到2006年底的9.37亿美元，2006年底中国对东盟投资同比增长80%，比中国海外投资平均增速高出近20个百分点。而国家商务部外资司的统计数据显示，2009年1一3月，日本对华投资额位列第四，金额达10.71亿美元，韩国紧随其后，金额达10.57亿美元。对中国的投资己经成为推动经济衰退的日本等周边国家的重要动力。中国经济的繁荣与稳定同东亚乃至整个亚洲的繁荣与稳定密不可分。
金融是现代经济的核心。中国作为东亚经济体的重要组成部分，应坚定不移地支持和积极推动东亚金融合作，增强区域防御和应对金融风险的能力，促进地区金融市场的发展。中国可以借东亚金融合作促进人民币的可自由兑换，扩大其使用范围，便于对外直接开展贸易和投资。同时，人民币放开后，将促使我国加强金融监管，最终使人民币走向国际化。
（二）积极推动中国金融体制改革
目前中国的金融体制面临的主要问题包括：金融监管水平较不完善，市场相对封闭，金融机构经营方式不够市场化以及资本市场不健全等。加强金融监管是美国次贷危机给我们的警示，我们要继续深化银行改革，完善金融机构的公司治理结构，加强内控机制建设，提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。改进监管制度，完善会计标准，改革监管体制，加强衍生品等新型金融产品和非传统银行机构的监管。强化资本充足率约束，防范和化解金融风险。规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。积极发展股票、债券等资本市场，加强基础性制度建设，建立多层次市场体系，完善市场功能，提高直接融资比重。稳步推进金融业综合经营试点。稳步发展货币市场、保险市场和期货市场。健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统。
（三）积极推动人民币区域化和国际化进程
蒙代尔认为，人民币要成为国际性储备货币，前提是要先实现可自由兑换。[13]人民币成为东亚区域的关键性货币的可行性在于：首先，中国的经济规模和经济增长速度具有稳定性。改革开放以来中国经济以年均9.4%的速度增长，GDP翻了10倍，同时又与东亚国家经济关系非常密切，对外资的吸引力相当强，中国成为"市场供应者"的可能性越大，人民币成为核心货币的可能性就越大；衡量一国经济开放程度的综合指标一贸易依存度、投资开放度和金融开放度越高，表明该国融入本地区及世界经济的程度越高，该国货币成为关键货币的可能性越大。中国对外开放已经接近甚至超过某些欧盟成员国，相比之下，投资开放度和金融开放度要低一些，但随着中国应WTO和IMF等国际组织的要求逐渐达到相应指标，中国的综合对外开放度就会进一步加大；人民币不仅具有稳定性，在亚洲金融危机中获得了较高的信誉，而且在东亚经济贸易中正在被普遍接受，这是中国坚持以负责任的大国推行金融货币政策的结果。在危机后，中国不断改革汇率制度，使人民币从管制到逐渐放开，人民币市场机制正在不断完善。这些都将有利于人民币成为区域关键性货币。
（四）积极促进区域经济协调发展
中国应制定符合区域良好关系需要的外交政策，宣传自己坚持不称霸和反对霸权主义的立场，增进与东亚国家相互之间的理解和信任，要用于承担起大国应尽的国际责任和义务，消除"中国威胁论"的影响。同时，建立中国与其他经济体政府间的对话机制，通过平等协商来解决各国之间的政策冲突，在金融政策协调、监管透明度、官方共同行动和其他方面与各国充分交换意见，寻求更深层次的共识。在贸易政策协调方面，中国应避免与东亚其他国家因产业趋同而造成恶性竞争和资源浪费，由此中国要加快国内产业结构的优化升级。在汇率政策协调方面，中国要积极推动"10+3"框架下的各国汇率政策协调合作，就汇率波动幅度以及官方千预条件、程度和方式等建立协商渠道，并通过达成协议来促进双边以及多边汇率协调合作。 六、结语
前面已经论述中国与东亚区域的经济贸易关系依存度越来越高，中国可以以中国-东盟自由贸易区、中日韩参与的东北亚经济圈的经济合作等推动区域金融合作。中日韩东北亚经济合作与东亚经济一体化具有互动性和互补性，虽然目前东北亚经济一体化没有实质性进展，但是在"10+3"框架下，中日韩之间的自由贸易是有希望的。中国在国际金融合作中的利益是很明显的，通过金融合作来防范金融危机，完善国内金融体系。从长久来看，中国参与区域国际金融合作将为打造中国金融中心打下基础。
注释：
①东亚最初是一个地理概念，但随着经济关系的发展，特别是亚洲金融危机后，东盟和中日韩的经济合作日益密切，并共同发表《21世纪的合作宣言》、《东亚合作联合声明》等，从而在法律文件中正式扩展了东亚的范围。因此本文中的"东亚"包括原东盟10国和中、日、韩3国。
②主要有银行咨询委员会、欧洲证券监管委员会、保险委员会、融合技术小组和跨部门监管者圆桌会议等。参见：张海营："欧盟金融监管框架浅析"，《河南大学学报》（社会科学版），2005年第9期，第88页。
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[13]蒙代尔.人民币自由兑换仍需五大条件[N].北京青年报，2003-03-19.
作者简介：张帆，男，中国政法大学国际法学院国际经济法2011级博士生。
关键词：金融全球化；金融合作；金融危机；法律制度
一、前言
在金融全球化的背景下，任何一个金融机构的活动都有可能在全球范围内进行，许多跨国银行的资产、人员和业务都已经国际化。受属地管辖权的限制任何一个国家都无法对金融机构的活动实施全面、有效的监管，因此，国家单独监管的方式已经难以适应金融全球化对监管的要求，只有加强国际之间的金融监管才有可能解决金融全球化背景下市场的全球化和监管的地域化之间的矛盾。金融机构出现大型化、国际化等特征，这些都给金融监管国际合作带来新的挑战。而金融全球化使金融工具、金融服务方式、金融机构，金融市场等方面都发生了明显的创新和变革，给国际金融监管法律制度带来了显著的影响。
1997年亚洲金融危机的爆发暴露了东亚①各经济体在金融领域缺乏合作的弊端，而2007年末爆发的美国次贷危机更让东亚国家意识到加强金融合作、增强区域防范和应对金融风险的能力以及完善区域金融市场的重要性。目前东亚在经济合作方面己经取得了显著成果，今后将朝着自由贸易区的方向发展。但是，东亚的金融合作才刚刚起步，其形成的一整套法律机制还有待完善，因此，研究东亚金融合作具有一定的理论和实践意义。本文在研究东亚现行金融合作法律机制的基础上，提出了法律机制框架构想和中国在东亚金融合作中的定位和战略选择。
二 东亚金融合作概述
（一）区域性国际金融合作解决共同性金融问题的重要性
东亚金融合作是典型的区域性国际金融合作，起步比较晚。关于早期的国际金融合作可见于十九世纪二十年代出现了英格兰银行与法、德、俄等国家之间的货币合作，十九世纪六十年代法国与比利时、瑞士、意大利等国组成了旨在维持金银复本位制的拉丁货币同盟，十九世纪七十年代末挪威、瑞典和丹麦三国则成功组织了斯堪的纳维亚货币联盟。[1]十九世纪末二十世纪初，英格兰银行分别与法国、俄罗斯和欧洲中央银行合作成功化解了1890年的巴林银行危机、1907年的美国财政恐慌，使金本位制得以顺利推行。[2]当然，这一时期的国际金融合作还是分散的和不自觉的。二次世界大战之后建立的布雷顿森林体系完成了国际金融合作向集中化和自觉化的转变。该体系崩溃之后，国际金融合作在自觉轨道上推进的同时进入了全球性合作所代表的集中化与区域性合作所代表的分散化并存的时期，期间区域性国际金融合作的发展尤其令人瞩目：欧洲的金融合作己经进入货币一体化这一最高发展阶段，美国、加拿大、墨西哥三国在金融一体化方面亦取得了很大进展。当代国际金融合作的另一个重大变化则是越来越多的发展中国家开始认识到国际金融合作的重要性，在此理念支配下，发展中国家也越来越积极地投身到国际金融合作中来，非洲、南美洲发展中国家开展了形式多样的金融合作。可以说，就区域金融合作而言，最不发达的地区当属亚洲，尤其是东亚地区的金融合作与该地区的经济发展速度极不相称，必须迅速改变这种状况已经是学界和地区内各国政府的共识。[3]
目前各国学界就东亚金融合作的必要性已经达成了比较广泛的共识，认为在国际金融关系急剧动荡、已有的国际金融合作机制难以维持秩序的当代，金融危机将在区域内迅速传染，区域内国家很难独善其身。亚洲金融危机的惨痛教训更使区域性集体自救成为相关国家共同的愿望。同时，区域金融稳定的公共产品特性决定了此目标的实现必须通过相关国家的共同合作。C.兰德尔.亨宁教授认为："倘若'东盟10+3'能够克服内部现存的巨大分歧，努力深化区域合作--不应忽视其中的困难--这一新的区域实体可能会改变国际贸易、货币与金融关系。而且这一实体如果能持续发展，该地区的经济合作还可以成为改善东亚国家政治关系的基础。"[4]随着东亚金融合作的发展，东亚国家结成新的区域性金融集团，将对国际货币关系、国际融资关系以及规范上述各种关系的国际金融法律制度的发展与实施产生影响。
（二）影响东亚金融合作的背景和因素分析
1、亚洲金融危机促使东亚金融合作的产生
东亚地区实质性的金融合作始于1997-1998年的亚洲金融危机，属于比较典型的金融危机驱动性质的区域性金融合作。1997年2月，以俄罗斯为代表的投机家在2-3月开始冲击泰铢，7月，泰国宣布放弃和美元挂钩的一揽子汇率制，实行浮动汇率。当天，泰铢贬值近20%，在随后几个月内，泰铢贬值50%-60%，大量企业破产。这场起源于泰国的金融危机迅速席卷了菲律宾，印尼，韩国，马来西亚，波及新加坡，香港，日本和台湾，引发了全球股市激烈动荡，震动了全球金融市场。这就是1997年亚洲金融危机。这场危机给本地区经济带来了沉重打击，许多公司倒闭、裁员、紧缩开支，大量工人失业，金融危机同时消弱了投资者的信心，投资减少和资本大量外逃挫低股市、促使货币贬值的同时还将引起当地银行和企业的支付危机。1998年，遭受金融危机创伤的亚洲各国和地区经济损失高达5000亿美元，GDP也出现大幅度的倒退，通货膨胀率和失业率也出现了大幅度的上升。
缺乏一个强有力的区域金融支撑力量和货币救助机制被认为是东南亚金融危机加剧蔓延的一个重要原因，因此，建立区域货币救助机制和加强金融监管合作成为危机前后亚洲各国讨论重点。1997年，包括中、日、韩在内的亚洲六国在东京首次举行金融合作会议，其中讨论金融监管合作问题；1997年11月，来自中国、日本、美国、东盟等15个国家和地区的财政部长和中央银行行长在马来西亚吉隆坡举行会议，讨论建立东盟基金，以恢复东南亚地区的经济信心；1997年12月东盟首脑会议上，马哈蒂尔提出建立成员国有效货币体制建议，在贸易往来中由美元支付改成用成员国的货币支付，这个建议得到了有关国家的积极支持；东南亚各国在1997年的世界银行和国际货币基金组织年会上提出成立亚洲基金的设想，以作为国际货币基金组织援助计划的补充；1998年2月份，泰国、菲律宾、新加坡、印尼等东盟国家同意用本地货币进行交易，并考虑建立一个中央清算银行，支付彼此之间贸易所欠余额，以解决成员国之间的货币转换问题；1998年2月，东盟财长在印尼雅加达召开了为期两天的会议，一致同意在国际货币基金组织和亚洲开发银行的帮助下，尽快建立区域金融风险预警机制。于此同时，亚洲各国金融监管当局之间非正式、正式的双边和多边磋商机制也得到进一步加强。因此，可以说东亚地区实质性的金融合作始于1997-1998年的亚洲金融危机，属于比较典型的金融危机驱动性质的区域性金融合作。 2、美国金融危机驱动东亚金融合作日益深化
1997年的亚洲金融危机唤醒了东亚国家加强区域金融合作的意识，随着区域经济合作的不断发展，加强区域金融合作的意识也在不断增强，而美国的金融危机再次推动东亚国家加速东亚金融合作的进程。在2008年美国金融危机的驱动下，以"东盟10+3"框架下的多边金融合作机制初步形成为标志，东亚金融合作又取得了新的进展，实现了从双边合作到多边合作的历史性跨越。主要表现为推动清迈倡议多边化和发展亚洲债券市场。
（1）清迈倡议多边化
随着美国金融危机的全球扩散及其影响的逐渐加深，积极采取货币互换方式维护本地区金融体系稳定成为国际上诸多国家和地区应对金融危机的重要选择。在2008年11月华盛顿G20金融峰会期间，中日韩三国财政部长决定扩大三国间清迈倡议机制下的双边货币互换规模，并发表了共同宣言。而在此前，韩国与中国、韩国与日本已签署并正在执行的双边货币互换协议规模分别为40亿美元和130亿美元。进入2011年下半年以来，随着原协议陆续到期以及为了防范欧洲债务危机的冲击，东亚国家（地区）又陆续签署一批新的互换协议，且协议规模均有大幅度提高。如：日韩两国协议规模从目前的130亿美元扩大至700亿美元；中国人民银行与韩国银行、香港金融管理局和马来西亚国家银行续签的协议规模分别扩大至3600亿元、4000亿元和1800亿元人民币。此外，中国人民银行还与泰国银行签署了规模为700亿元人民币的中泰双边本币互换协议。
推动清迈倡议多边化的建议最早由温家宝总理在2003年10月的东盟10+3领导人会议上提出，并得到其他国家的积极响应。此后的一系列10+3财长会议开始了清迈倡议多边化的推动工作，并陆续取得一些重要进展。2009年12月，东盟10+3财长和央行行长以及香港金融管理局总裁正式签署清迈倡议多边化协议，并于2010年3月正式生效，标志着亚洲首个区域外汇储备库正式成立。清迈倡议多边化正式协议总规模为1200亿美元，用于解决区域内国际收支和短期流动性困难，以及对现有国际融资安排加以补充。储备库的成立将松散的双边援助网络提升为较为紧密的多边资金救助机制，并提升了区域金融合作水平。
（2）亚洲债券市场建设的新进展
区域信用担保与投资机制建设是建设亚洲债券市场倡议（ABMI）的核心内容，金融危机发生后，区域信用担保与投资机制建设又取得了重要进展。2008年11月，东盟10+3和亚洲开发银行同意为建立区域信用担保与投资基金（简称CGIM基金）提供政策快车道。整个2009年，无论是CGIM工作组专门会议还是10+3财长会议，均就建立CGIM基金问题进行多轮磋商和协调，第12次东盟10+3领导人会议也发表主席声明对此表示欢迎。2010年4月8日，东盟10+3财政部副部长和中央银行副行长会议就建立CGIM基金的主要要素达成共识，并同意将该项基金规模从最初计划的5亿美元增加到7亿美元，以信托基金的形式设立在亚洲开发银行名下。同年5月2日，东盟10+3财长会议正式宣布建立初始规模为7亿美元的CGIM基金，并决定成立"东亚财金合作未来重点领域工作组"，探讨未来区域财金合作的重点领域，为进一步深化合作奠定基础。
2009年4月18日，温家宝总理在博鳌亚洲论坛2009年年会上正式宣布，中国决定设立总规模为100亿美元的中国-东盟投资合作基金。该基金是中国与东盟间首个政府指导、市场化运作的私募股权基金，由中国进出口银行任主发起方，主要投资于双方基础设施、能源资源、信息通信等领域的重大投资合作项目。同年10月，中国-东盟投资合作基金进入设立阶段，基本完成了首次封闭的各项准备工作，包括首期封闭所需资金的筹集工作。2010年3月29日，基金主发起方中国进出口银行及境内外金融机构和企业作为初始投资人共同签署了基金有限合伙协议等一系列投资文件，标志着该基金及基金管理机构正式成立并投入运营。其中首批募资10亿美元，到2011年下半年已完成4项投资、投资金额近4亿美元。
三、建立东亚金融监管法律制度的必要性
1997 年亚洲金融危机之后， 东亚各国普遍认识到采取积极措施以预防新的金融危机的重要性， 于是东亚国家的金融合作开始启动并迅速取得了一些合作成果。清迈倡议 （ Chiang Mai Initiative， CMI） 和亚洲债券市场 （ Asian Bond Market Initiative， ABMI）是东亚金融合作的两个中心议题， 也是迄今为止东亚所取得的两个最重要的金融合作安排。根据金融合作的路径理论：金融合作一般要经历监管合作--货币合作--法律协调三个阶段。[5]就此而言，东亚目前的金融合作形式出于现实的需要，应当增强合作意愿，推动金融合作法律制度往纵深方向发展。
（一）金融监管法律制度对经济一体化具有关键作用--以欧盟为考察对象
在区域金融合作方面做得最成功的要数欧盟（EU）。EU的金融合作与欧洲一体化进程相一致。欧洲货币合作始于1971年的《魏尔纳报告》，它首次提出在欧共体内实现"平行货币"并进而发展为单一货币的构想。1991年《欧洲联盟条约》签署后，欧洲国家间证券市场开始结盟合并，欧洲金融市场一体化得到进一步发展。1999年欧元的启动使EU的金融合作与经济一体化达到高潮，并为后来的金融合作奠定了坚实的基础。2000年欧盟里斯本首脑会议正式批准《金融服务行动计划》，包括42项改革措施，涵盖证券、银行和保险业所有金融机构。EU的金融合作方面的法律体系既包括EU统一立法也包括EU成员国的国内法。EU的中央银行是最重要的货币和金融监管机构，EU还成立了各种金融委员会②，负责各成员国金融政策的协调和建议。EU的金融合作是顺应欧洲单一市场的建立而产生的，主要目的在于促进EU金融市场一体化。[6]解析法律制度对欧洲经济一体化的作用可以使我们对构建东亚金融合作法律制度的必要性有一个恰当的认识。 法律制度对欧盟经济一体化的作用可以归结为两点，首先是法律制度巩固欧盟经济一体化的成果。区域经济合作不可能总是顺利的，当合作进入缺乏政治推动力的停滞时期，或者遭遇经济危机的困难时期都可能面临倒退的危险。此时，凭借欧盟法赋个人的权力，以及欧盟基础条约关于欧盟法律相对于全部成员国法律的优先和在各个成员国内均具有直接效力的规定，认为自身权益受到侵害的成员国民，包括法人和自然人便有权在欧洲法院提起诉讼，亦有权在其国内法院主张权利，而成员国法院不能适用违反欧盟法的成员国法作出裁决。由此产生的结果是：成员国处于欧洲法院和国内法院的双重压力下，成员国政府不遵守欧盟法的代价高昂，增大了其不遵守欧盟法的风险，比较有效地遏制了成员国为一己一时之利益公然背弃其依照欧盟法所承担的义务。借助相关法律的实施，欧洲经济一体化虽然历经坎坷，却可以在艰难与考验中不断巩固与深化，并从未出现倒退。其次是法律制度公正解决各方在经济一体化过程中的纷争。由于欧盟法律制度的存在与运行，欧盟成员国之间围绕经济一体化的政治对立转变为法律纷争，由独立的、中立的、致力于欧洲一体化事业的欧洲法院负责审理。通过欧洲法院法官高度忠实于欧盟法立法本意、充满理性的和高度透明的法律论证，欧洲法院就成员国之间纷争的是非曲直加以裁决，并由欧盟法律机制保证欧洲法院裁决的施行，不仅维护了成员国在欧洲经济一体化中的权益，而且进一步厘清了成员国的义务，从而有效地巩固了欧盟经济一体化的成果。
（二）金融法律制度对金融机构监管的作用--以SIFIs的监管为考察对象
1、系统重要性金融机构的基本特征
金融稳定委员会（FSB）将"系统重要性金融机构"（Systemically Important Financial Institutions，下称"SIFIs"）定义为：由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的金融机构。当前，国际金融监督和咨询机构金融稳定理事会发布的全球系统重要性金融机构名单共有29家，其中东亚国家共占有四家，分别是三菱日联金融集团（Mitsubishi UFJ、瑞穗金融集团（Mizuho Financial）、三井住友金融集团（Sumitomo Mitsui Banking）以及中国银行（Bank of China），从其对全球金融系统的影响来看，这并不是一个小数目。由于系统重要性金融机构规模大、业务复杂、影响范围大的特点，系统重要性金融机构又被称为"太大而不能倒"（too-big-to-fail）机构。
"太大而不能倒"是系统重要性金融机构的一项显著特征，美国次贷危机充分暴露了系统重要性金融机构对金融体系的重要影响。如果任由SIFI破产，则会极大损害公众对金融体系的信心，引起一连串极具摧毁性的市场连锁反应，如雷曼兄弟和贝尔斯登；如果由政府出面扶持SIFI，则破坏市场竞争机制，带来极大的道德风险危害。"太大而不能倒"成为SIFI金融监管中的一种潜规则："在一定银行倒下去拖累一大片的疯狂年代，阻止连锁倒闭最好的办法是阻止第一家银行倒下去。"[7]从而使该类机构在"倒"与"不倒"之间享有治外法权的特点，有背于人类一直所苦求的公平正义之理念。
2、系统重要性金融机构监管当前的立法情况
为了防止纳税人最终承担SIFs的风险，国际社会产生了对其监管的热烈讨论，并且出台了一系列的法律文件。国际社会积极推进了SIFIs监管政策的研究。2009 年9 月，G20 匹兹堡峰会要求金融稳定理事会在2010 年10 月前就与SIFIs关联的"大而不倒"问题提出政策建议。
2009年10月，金融稳定理事会制定了处置"大而不倒"问题的工作计划。2010年10月20日，金融稳定理事会发布了《降低系统重要性金融机构道德风险的政策建议及时间表》的报告，初步提出了加强SIFIs监管的总体政策框架和相关具体建议。研究确定识别和评估系统重要性金融机构的方法；系统重要性金融机构应当具有更高的损失吸收能力；强化对系统重要性金融机构的监管；有效处置系统重要性金融机构的政策框架；G20首尔会议后对SIFIs和G-SIFIs政策框架的区分[8]。2010 年11 月1 日，金融稳定理事会发布《系统重要性金融机构监管强度与有效性的建议》，围绕如何提高监管强度，确保监管有效性提出了32 条建议。其基本原则是：各成员国监管当局应当有权根据SIFIs对金融体系的风险影响，采取有区别的监管要求和监管强度。为了协调和改进欧盟境内金融规制，欧盟经磋商发布了一系列咨询意见，以促进相关法律的早日出台。包括：《跨国银行破产管理的欧盟框架》2011年5月5日《关于银行处理与恢复的欧盟框架的技术细节的咨询意见》《金融机构风险管理的欧盟框架》等等。其中也重点讨论了SIFI的问题，解决路径主要试图通过风险预防、早期干预、危机处置、责任分担几个部分来预防和处理SIFI的风险。
为了加强和改进金融规制与监管，2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了金融监管改革法案，全称《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），简称《多德-弗兰克法案》，其中重要内容就包括推进强有力的金融机构监管。包括加强对所有规模较大、市场关联度较高的金融机构的监管，且监管延伸至母公司及其分支机构。对所有的金融机构实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准。所有资产管理规模超过一定门槛的对冲基金以及其他私人资产池（包括私募股权基金和风险投资基金）的顾问在证券委员会注册，并接受管理。强化对货币市场基金的监管，减少单一基金的信用和流动性风险暴露，使整个货币市场共同基金业不会轻易受到危机的影响。[9]
（三）东亚金融合作法律制度将发挥举足轻重的作用
我们不能期待东亚金融合作条约在东亚金融合作进程中发挥如欧盟法一般的作用，原因有二：一是传统国际法的"软法性"使得东亚金融合作的开展只能因循传统国际法的约定必须信守原则，寄希望于主权国家善意地履行其国际金融合作义务，行使其金融合作权利；二是从目前直到可预见的将来，东亚金融合作都不可能获得欧洲法院那样的超国家司法机构提供的保障，因为我们看不到东亚国家有任何创设"东亚法院"的政治意愿，更逞论放弃主权豁免而接受其管辖。有鉴于此，东亚国家在拟定金融合作条约时就应有意识地维护该条约的尊严，至少可以从完善条约规则和组织架构设计两方面加以努力。另外，建议在未来的东亚金融合作之组织架构的设计中，加入有权就成员国间关于金融合作的纷争独立做出判断的准司法机关。当然，考虑到绝大多数东亚国家正处于"主权扩张期"，对管辖问题的极端敏感，必须在国际条约中十分谨慎地设定此准司法机关的职能范围。以现实观之，只有在确保该此司法机关的意见对成员国国内法院无约束力，对成员国政府亦无传统国际法上的强制力的前提下，设立此机构的建议才有可能为成员国所接受。准司法机构至少可以作为独立第三方从中立的立场出发，解析相关法律问题，解释相关法律的规定，得出对所争议问题的专家意见，从而在道义上给争议各方施加压力，以约束各方诚意履行国际条约义务，善意行使国际条约赋予的权利。 四、东亚金融合作法律制度的构建
（一）东亚金融合作的法律依据
东亚金融合作的法律依据应该包括东亚各国共同签署的法律文件和东亚双边或多边法律文件两个方面的法律文件。
1、东亚各国共同签署的法律文件
ASEAN成员国在1976年巴厘岛第一次首脑会议上签署了《东南亚友好合作条约》宗旨是"促进地区各国人民之间永久和平、友好和合作，以加强他们的实力、团结和密切关系"。条约规定，缔约各方在处理相互间关系时应遵循以下基本原则，即相互尊重独立、主权、平等、领土完整和各国的民族特性；任何国家都有免受外来干涉、颠覆和制裁，保持其民族生存的权利；互不干涉内政；和平解决分歧或争端；反对诉诸武力或以武力相威胁；缔约各国间进行有效合作。经过1987年和1998年两次《修改议定书》的补充修改，东南亚以外的国家也可以加入该条约。目前中、日、韩三国都已经加入条约，它成为东亚国家经济金融合作的指导。
2000年东亚达成《清迈倡议》（CMI），表达了东亚国家金融合作的意愿[10]，其多边化是东亚金融合作中的重点。CMI就推动区域性金融监管金融合作达成了一致意见，主要内容包括：发生短期资本急剧流动等情况下相互提供干预资金；交换经济和外汇方面的信息；建立预防货币危机的监督机构；建立一笔备用贷款基金，各国出资额将按照其外汇储备额比例分摊。CMI成为东亚金融合作的主要构架与主线，形成的"10+3"机制成为东亚金融合作最主要的运作机制。
2、双边或多边法律文件
双边或多边法律文件，包括原东盟达成的协议和"10+1"协议以及"10+3"框架下的双边、多边协议等。"10+1"协议中有"中国一东盟"《中国一东盟全面经济合作框架协议》、《中国与东盟面一向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》、《中国一东盟争端解决机制协议》、"日本一东盟"《东盟与日本全面经济伙伴关系协议》、旨在加强日本与东盟各国经济、政治和安全关系的《东京宣言》、《东盟一日本行动计划》等。韩国与东盟也达成了商品自由贸易协议。东盟内部的协议包括东盟货物贸易协议、东盟投资协议、共同优惠关税协议、加强经济合作框架协议、服务贸易框架协议等。
（二）制定最低协调一致标准，开展多层次监管合作
在东盟，各国的金融市场监管水平参差不齐，既有金融市场较为发达，监管制度较为完善的菲律宾、泰国、马来西亚、文莱等国，又有金融市场相对落后、监管制度刚刚起步的国家，如越南、老挝、柬埔寨、缅甸等。金融业的不发达阻碍了金融监管的发展。中国情况也大抵如此，如中国东西部发展不平衡，一国国内不同地区迥异的发展水平给监管制度统一实施带来了难度。鉴于东亚经济体之间存在巨大差异， 且法律制度的演进发展本身进程缓慢、影响因素复杂， 因此各经济体之间的协调与趋同难度极大。就目前的条件看，东亚还不可能立刻走向法律制度与金融结构趋同， 采取强加的办法推进金融市场融合和监管规则、金融法律制度趋同既无必要也不可能。这方面， 欧洲货币联盟的经验有借鉴意义。东亚可以仿效欧洲货币联盟的最低协调一致标准， 有必要在区域层面就各国国内金融部门改革、制度建设等关键问题进行协调与合作，每一个经济体在改善金融监管的前提下积极采用区域最佳做法， 从而逐步达成区域趋同的整体效果。因此，区域内成员国监管水平的多层次性使得这个区域的金融监管合作也应考虑多个层次的合作，以满足处在不同发展阶段国家参与金融合作的需求。制定一个统一的最低标准，允许各国在最低标准基础上，根据本国国情开展多层次的监管合作。
（三）完善金融救助机制
《清迈倡议》是迄今为止东亚金融监管合作所取得的最为重要的制度成果之一，但其仍然存在诸多不足：首先，《清迈倡议》框架下的绝大部分货币互换协议均为双边协议，为了获得流动性支援，各国必须分别进行双边谈判，若援助国以各种理由拒绝提供援助，协议就形同一纸空文。此外，一系列的谈判也无法保证援助的及时性。其次，尽管至2008 年 5 月，互换规模已达到800亿美元，但与巨额的国际游资相比，仍是杯水车薪，更何况真正能够立即动用的只有协议金额的20%，根本无法应对金融危机，其象征意义大于实际意义。[11]《清迈倡议》如上所述已经逐步多边化，目前最为有效、现实的做法是将其多边化，增加互换货币的金额，放宽使用条件，并使其运用更加便捷。多边化的模式有两种，一种是"一对多"，即一个国家同时与多个国家签订货币互换协议，另一种是 "多对多"，即多个国家同时与多个国家签订货币互换协议 就目前情况而言，可以先采用 "一对多"的模式，待条件成熟再实施 "多对多"的模式 这样不仅能够缓解双边互换下贷款国的资金压力，也有助于提供一揽子援助，防止金融动荡的"传染"此外，增加互换货币的金额，对金融合作进行量的扩充既不会明显影响各国经济主权，又能增强相互间的信任感，可为今后的深层次合作奠定基础。
（三）健全对话机制
东亚安排了许多合作渠道和机制，诸如亚太经合组织、"10+3"框架、东亚及太平洋中央银行行长会议、亚洲合作对话、博鳌亚洲论坛等组织和机构。这种机制有三个特点：一是反对让渡一部分主权，建立一种正式的制度；二是强调互不干涉内政；三是寻求达成共识，将有分歧的问题搁置起来。金融合作的理论和实践表明：合作只有在正式的制度约束下才能发挥其应有的功效，非正式性的协商机制往往会形成逆效合作，不仅不会有效地预防和克服金融危机，还可能增大金融危机发生和传播的几率，导致适得其反的效果。 此外，金融合作的制度化能够强有力地影响私人部门的预期，有助于获取私人部门对合作进程的参与和支持，进而形成金融合作的"自增强"效应。[12]笔者认为，应从以下几方面进行完善：首先，改变协商一致原则。可根据各国实际经济情况，可依不同事项，定出全体一致同意、2/3以上同意或半数以上同意等原则与程序。其次，设立监管合作的常设机构，作为日常信息共享和正常沟通的平台，以便及时、动态地对各国金融进行监测和监管。 （五）完善信息披露制度，增强所披露信息的真实性
与国内金融监管相比，国际金融监管缺乏一个统一的执法机构，实施监管的依据主要是成员国披露的各种数据和信息，进行风险预警，并有针对性地预防金融危机，所披露信息的及时性、真实性、准确性至关重要。东亚内部的信息披露制度也不尽如人意。虽在1997年金融危机后，东盟建立了一套涉及信息交流的程序，这套程序表面上让人们看到东盟内部之间披露信息的意向，但其实施效果并不明显 原因是多方面的：首先，东盟各国经常把经济数据当作一种策略工具而不是一种公共产品，因而不大愿意提供有关经济和金融状况的资料，即使披露多半也是无法反映真实的金融情况。其次，东亚成员国之间在金融发展规模 水平和阶段上存在巨大的不对称，严格不干涉内政原则使得有效地实施地区监督机制极为困难。最后，这一程序协议没有任何法律约束力，难以有效地实施地区监督机制。金融信息缺乏透明度，将不可避免地制约监管合作进程和削弱各国在监管合作方面的信任基础。
短时间内要求东盟各国执行高标准的国际信息披露标准或统一的东盟区域标准，各国都难以接受，但各国可尝试一些对主权限制相对较小，较低层次的做法，譬如，首先，各国对进入本国的该区域内其他国家的金融机构信息披露要求做出强制性规定，以保证相关信息披露的实现及其真实性。其次，通过建立相关的协调机制，使各国认识到信息披露之重要性，增强彼此之间的合作意愿，促使其逐渐披露经济金融方面的信息 最后，在条件成熟时，在本区域内形成最低的信息披露标准，各国所披露信息都应达到这一标准，确保信息披露的统一性。
五、东亚金融合作对中国的战略性启示
（一）积极找准中国在东亚金融合作机制中的定位
东亚地区在中国的对外贸易和外国直接投资中占有重要地位，因为在地理上毗邻，中国和其他经济体的经济联系日益密切，交往日益频繁，经济互补性增强，相互依存度越来越高。特别是中国和东盟的关系，目前双方己经互为对方的第四大贸易伙伴和重要投资对象。2006年，中国与"10+3"成员国之间的贸易额已经增长到5024亿美元，占中国外贸总额的32.5%，中国对东亚的贸易逆差达到875亿美元。在投资领域，东盟对华直接投资达到33.51亿美元，增长17.8%，累计则达到426亿美元。中国对东盟的直接投资由1995年的1.52亿美元增长到2006年底的9.37亿美元，2006年底中国对东盟投资同比增长80%，比中国海外投资平均增速高出近20个百分点。而国家商务部外资司的统计数据显示，2009年1一3月，日本对华投资额位列第四，金额达10.71亿美元，韩国紧随其后，金额达10.57亿美元。对中国的投资己经成为推动经济衰退的日本等周边国家的重要动力。中国经济的繁荣与稳定同东亚乃至整个亚洲的繁荣与稳定密不可分。
金融是现代经济的核心。中国作为东亚经济体的重要组成部分，应坚定不移地支持和积极推动东亚金融合作，增强区域防御和应对金融风险的能力，促进地区金融市场的发展。中国可以借东亚金融合作促进人民币的可自由兑换，扩大其使用范围，便于对外直接开展贸易和投资。同时，人民币放开后，将促使我国加强金融监管，最终使人民币走向国际化。
（二）积极推动中国金融体制改革
目前中国的金融体制面临的主要问题包括：金融监管水平较不完善，市场相对封闭，金融机构经营方式不够市场化以及资本市场不健全等。加强金融监管是美国次贷危机给我们的警示，我们要继续深化银行改革，完善金融机构的公司治理结构，加强内控机制建设，提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。改进监管制度，完善会计标准，改革监管体制，加强衍生品等新型金融产品和非传统银行机构的监管。强化资本充足率约束，防范和化解金融风险。规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。积极发展股票、债券等资本市场，加强基础性制度建设，建立多层次市场体系，完善市场功能，提高直接融资比重。稳步推进金融业综合经营试点。稳步发展货币市场、保险市场和期货市场。健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统。
（三）积极推动人民币区域化和国际化进程
蒙代尔认为，人民币要成为国际性储备货币，前提是要先实现可自由兑换。[13]人民币成为东亚区域的关键性货币的可行性在于：首先，中国的经济规模和经济增长速度具有稳定性。改革开放以来中国经济以年均9.4%的速度增长，GDP翻了10倍，同时又与东亚国家经济关系非常密切，对外资的吸引力相当强，中国成为"市场供应者"的可能性越大，人民币成为核心货币的可能性就越大；衡量一国经济开放程度的综合指标一贸易依存度、投资开放度和金融开放度越高，表明该国融入本地区及世界经济的程度越高，该国货币成为关键货币的可能性越大。中国对外开放已经接近甚至超过某些欧盟成员国，相比之下，投资开放度和金融开放度要低一些，但随着中国应WTO和IMF等国际组织的要求逐渐达到相应指标，中国的综合对外开放度就会进一步加大；人民币不仅具有稳定性，在亚洲金融危机中获得了较高的信誉，而且在东亚经济贸易中正在被普遍接受，这是中国坚持以负责任的大国推行金融货币政策的结果。在危机后，中国不断改革汇率制度，使人民币从管制到逐渐放开，人民币市场机制正在不断完善。这些都将有利于人民币成为区域关键性货币。
（四）积极促进区域经济协调发展
中国应制定符合区域良好关系需要的外交政策，宣传自己坚持不称霸和反对霸权主义的立场，增进与东亚国家相互之间的理解和信任，要用于承担起大国应尽的国际责任和义务，消除"中国威胁论"的影响。同时，建立中国与其他经济体政府间的对话机制，通过平等协商来解决各国之间的政策冲突，在金融政策协调、监管透明度、官方共同行动和其他方面与各国充分交换意见，寻求更深层次的共识。在贸易政策协调方面，中国应避免与东亚其他国家因产业趋同而造成恶性竞争和资源浪费，由此中国要加快国内产业结构的优化升级。在汇率政策协调方面，中国要积极推动"10+3"框架下的各国汇率政策协调合作，就汇率波动幅度以及官方千预条件、程度和方式等建立协商渠道，并通过达成协议来促进双边以及多边汇率协调合作。 六、结语
前面已经论述中国与东亚区域的经济贸易关系依存度越来越高，中国可以以中国-东盟自由贸易区、中日韩参与的东北亚经济圈的经济合作等推动区域金融合作。中日韩东北亚经济合作与东亚经济一体化具有互动性和互补性，虽然目前东北亚经济一体化没有实质性进展，但是在"10+3"框架下，中日韩之间的自由贸易是有希望的。中国在国际金融合作中的利益是很明显的，通过金融合作来防范金融危机，完善国内金融体系。从长久来看，中国参与区域国际金融合作将为打造中国金融中心打下基础。
注释：
①东亚最初是一个地理概念，但随着经济关系的发展，特别是亚洲金融危机后，东盟和中日韩的经济合作日益密切，并共同发表《21世纪的合作宣言》、《东亚合作联合声明》等，从而在法律文件中正式扩展了东亚的范围。因此本文中的"东亚"包括原东盟10国和中、日、韩3国。
②主要有银行咨询委员会、欧洲证券监管委员会、保险委员会、融合技术小组和跨部门监管者圆桌会议等。参见：张海营："欧盟金融监管框架浅析"，《河南大学学报》（社会科学版），2005年第9期，第88页。
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[13]蒙代尔.人民币自由兑换仍需五大条件[N].北京青年报，2003-03-19.
作者简介：张帆，男，中国政法大学国际法学院国际经济法2011级博士生。