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[摘 要]本文从公共品理论范畴定位义务教育，从财政角度将义务教育纳入公共服务均等化建设目标，构造适应公共服务要求的义务教育均衡机制。
[关键词]公共财政 教育均衡 区域协同
公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。
当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。而这其中事关发展大计的是基础教育的不均衡，以及由此引发的各种关于教育均衡的思考是当前热点问题之一。
1 立足一个理论基础一基础教育的公共品属性
理论界对教育的属性存在不同的观点：一种是公共物品观点。巴罗把教育当作纯公共产品来理解；劳凯声认为教育产品就是“可以进一步转化为私人物品或准私人物品的典型公共物品”；一种是私人产品观点。公共经济学的权威阿特金森、斯蒂格利茨、罗森等从教育产品的提供效率的角度出发，将教育视为“公共供应的私人产品”；臧旭恒认为教育不能满足公共产品的“非排他性”和“非竞争性”特征，教育实质上是一项私人物品；另一种是准公共产品观点。布坎南认为教育在技术上可以实现排他，具有“拥挤的公共产品”的特性；张铁明认为教育产品是一种既具有公共性又具有私有性的服务消费品；袁连生认为“教育的间接消费特征决定其准公共产品属性”。
其实，关于教育屑性之争很多事立足于教育本身的特质来分析，注重于从教育的提供角度来分析。笔者认为如何正确看待教育的属性，不仅应分析教育的提供，更应该注重教育的产出效应，同时应该结合教育所处的客观经济与政治环境以及教育本身的发展状况来分析。从教育产品的产出效应来看，教育的效应是基于个人效益提高基础上的国家利益和公共利益的提升，最终反映在公共效应的提高上。同时，教育对公共投资的依赖性也随着个人收入的提高而发生变化，对于不同收入阶层的民众而言，对政府投资教育的依赖性是明显有着差异性的。再者，不同层次的教育具有不同的属性，普遍的理论认为，基础教育更多的具有公共品的特点，需要政府来普遍提供，而高等教育则具有了部分俱乐部产品的特质，需要市场介入，按照市场规则来优胜劣汰。
2 好两个现实环境基础一规范公共财政体制、推进全覆盖的公共服务体系建设
2.1 规范公共财政体制：公共财政，是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。关于公共财政的建设目标理论界已经有比较一致的观点，认为公共财政应以促进公共利益为宗旨；以提供公共产品，满足社会公共需要为目标；以及实行民主决策和充分接受民主监督。
从理论角度来看，完整的公共财政建设思路涉及四个层面：即规范化的公共支出划分、分层公共收入划分、均衡财政转移支付、分级预算制度。从当前中国财政建设的实际情况来看，公共支出划分和公共收入已经按照分税制财政体制的要求基本划分清晰，现在所面临的主要问题是如何建立规范化的符合均等化要求的均衡转移支付制度，以实现财政发展的区域均衡要求。
一是继续深化分税制财政体制改，实行真正意义上的分权分税财政体制，建立中央与地方在事权分设基础上的财权分割；二是要进一步完善以直接税为主导的税制改革，强化税收的收入再分配功能。促进全社会收入的相对均衡分配；三是要规范公式化转移支付制度，体现支付均等化目标；四是要促进预算制度改革，促进部门预算、绩效预算在我国的深入推行。
2.2 推进全覆盖的公共服务体系建设：200s年2月，胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习时的讲话指出基本公共服务体系的建设构想包含三层次：
(1)公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。
(2)基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，需要协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。
(3)公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。
从实际来看，要建立全覆盖的公共服务体系，必须要处理好以下几种关系：一是处理好经经发展与服务体系建设之间的关系，即要树立起以经济发展促服务建设的理念，只有建立在经济发展基础上的公共服务体系才是长远和持续的，需要建立为公共服务体系支撑的财政支持；二是处理好当前财力与长远目标需求之间的关系，公共服务体系的建设史个持续的长远工程，不可能一蹴而就，需要结合各地实际财力，有步骤分层次推进，防止误人盲目建设的误区，导致财力供应紧张而影响服务水平的问题出现；三是要处理好公共服务供应主体之间的协调关系，能够提高公共服务的的主体包括政府、企业与家庭自身、第三方组织(NGO，NPO等)，这其中包含营利性目标和非营利性目标，对于义务教育而言，还是需要强调政府提供的主导地位的。
3 实施三个发展途径一财政公平支付、教育资源共享、区域均衡推进
3.1 财政公平支付：财政公平，可以从多个角度进行理解，从过程上说，有起点公平、过程公平、结果公平；从经济角度来看，有经济公平、社会公平；从制度层面来说，有决策公平、执行公平、监督公平。过程角度的公平强调财政实施程序，从制度层面着力于国家政治司法制度的建设，一般来说，老百姓更关心的是从经济角度来看的公平，即经济公平与社会公平。经济公平立足的是市场化分配制度，强调投入产出的和谐与效益统一性；社会公平则更多强调公正和均衡，体现社会财富的不同收入群体间的相对均衡分布。
3.2 教育资源共享：教育资源的差异性是导致目前教育不均衡的重要因素之一，在财政难以一步到位解决教育硬件投资资金需求的情况下，可以整合目前不同区域的教育资源，实现一定范围内的资源共享机制。
其一：错时就学，可以针对各地教学硬件的差异性，实行错时上学制度，即将城市教学设备较好的学校在假期对农村学生开放。组织农村学生在假期集体到城市上学，城市的不同学校之间也可以利用自己的学科优势和设备优势，开展校际之间的错时学习制度，以满足不同学生的学习需求；其二：教师互派，实现优质师资力量的均衡共享机制，加大教师在不同学校之间的互派力度，实现软性教学资源的共享；其三：淘汰资源再利用。城市较好学校的淘汰资源目前主要是流向废品市场，其实完全可以将这些淘汰下来的仍可利用的教学设备等 免费赠送到农村学校，实现资源的再利用。
3.3 区域均衡推进：基础教育的均衡发展，主要体现为受教育权利均衡、区域间教育均衡、城乡间教育均衡、校际间均衡、学生间均衡、教育层次均衡、教育质量均衡、教育结果均衡等多个方面。这其中，区域均衡是个很重要的问题，均衡推进顺序应选择从县域均衡、省域均衡到全国均衡推进的思路。
首先要考虑的是县域均衡，重点是城乡间均衡，主要工作中心在与发展农村义务教育，攻坚在农村教育经费投入问题以及农村教育软环境的建设方面，需要继续加大农村教育投资，实施农村教育经费低保制度，确保城乡义务教育基本均衡；其次是省域均衡，重点是不同经济发展状况下的均衡，因为地理和历史问题，省际之间的教育水平差距还是很大，需要客观评定各省教育发展现状，根据各省经济发展状况来制定财政教育投资的标准；最后才到全国均衡，重点则是教育质量和结果的公平，从全国高度来测定教育质量高低，从就业角度来给全国接受教育的学生提供公平的机会。
4 构建四轮协同驱动的均衡发展模式一政府主体、财政杠杆、学生中心、教师主导
4.1 政府主体：政府的重要职责是提供公共品，中外政府无一例外地承担了基础教育的责任，只是政府介入基础教育的程度有所不同而已。目前我国义务教育的承载主体主要是各级地方政府和家庭本身，而地方政府在财力向上收缩的情况下，逐渐弱化了财政的教育投资功能，这样势必会进一步恶化低收入地域的义务教育状况。
我们都清楚义务教育的公共品特质决定了它应该由政府作为教育投资的主体，这样就要求从法律高度来约束政府的投资行为，改变政府趋利性投资的目标唯一性，将义务教育投资的规模按照当地学龄儿童数加以明确规定，确立政府投资义务教育的主体地位，这样才能从根本上保证义务教育投资的连续性和稳定性。
4.2 财政杠杆：公共财政的基本特质是“取之于民，用之于民”，要实现义务教育的区域均衡，财政在这里必须要起到很好的杠杆作用。义务教育均衡的根本在于教育资源的均衡享有，财政的杠杆作用在于通过预算、税收、国债、财政补贴等政策措施来影响教育的发展和均衡推进。
可以增加教育预算投入，增设国家教育专项基金，从预算角度来强化财政投资教育力度；对事关义务教育发展的行业可以实行减免税政策，对义务教育阶段的教师实行个税见面政策；适当时候可以考虑代为地方发行教育国债，拓宽教育融资渠道；完善对贫困地区的教育补贴制度，改变过去的补贴到政府的方式，直接补贴到个人和学校。
4.3 学生中心：教育的根本目标是培养合格的人才，学生是一切教育的中心，义务教育均衡发展是依法治教、实现义务教育阶段学生“平等受教育”的必然要求。《中华人民共和国教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。
这就需要打破目前的户籍制度，一切以学生学好为中心，改变过去的出身定教育机会的局面，提升能力培养，加强素质教育。中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，全面推进素质教育，要坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应条件，依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地得到发展。
4.4 教师主导：当前区域教育不均衡的一个重要因素是教师资源的不均衡，而发展教育的重要支撑在于教师队伍的水平高低与稳定性上。基层教师队伍的不稳定性和人才流失是个很严重的现实问题，这就需要从多个角度来提升教师教学质量、稳定基层师资队伍。
一方面要加大教师队伍的继续培训，提升现有教师的业务水平；另一方面要鼓励优质教师下基层，提高对基层教师的补贴标准；另外要从住房福利等多方面给基层教师创造安心教学的环境。
[关键词]公共财政 教育均衡 区域协同
公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。
当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。而这其中事关发展大计的是基础教育的不均衡，以及由此引发的各种关于教育均衡的思考是当前热点问题之一。
1 立足一个理论基础一基础教育的公共品属性
理论界对教育的属性存在不同的观点：一种是公共物品观点。巴罗把教育当作纯公共产品来理解；劳凯声认为教育产品就是“可以进一步转化为私人物品或准私人物品的典型公共物品”；一种是私人产品观点。公共经济学的权威阿特金森、斯蒂格利茨、罗森等从教育产品的提供效率的角度出发，将教育视为“公共供应的私人产品”；臧旭恒认为教育不能满足公共产品的“非排他性”和“非竞争性”特征，教育实质上是一项私人物品；另一种是准公共产品观点。布坎南认为教育在技术上可以实现排他，具有“拥挤的公共产品”的特性；张铁明认为教育产品是一种既具有公共性又具有私有性的服务消费品；袁连生认为“教育的间接消费特征决定其准公共产品属性”。
其实，关于教育屑性之争很多事立足于教育本身的特质来分析，注重于从教育的提供角度来分析。笔者认为如何正确看待教育的属性，不仅应分析教育的提供，更应该注重教育的产出效应，同时应该结合教育所处的客观经济与政治环境以及教育本身的发展状况来分析。从教育产品的产出效应来看，教育的效应是基于个人效益提高基础上的国家利益和公共利益的提升，最终反映在公共效应的提高上。同时，教育对公共投资的依赖性也随着个人收入的提高而发生变化，对于不同收入阶层的民众而言，对政府投资教育的依赖性是明显有着差异性的。再者，不同层次的教育具有不同的属性，普遍的理论认为，基础教育更多的具有公共品的特点，需要政府来普遍提供，而高等教育则具有了部分俱乐部产品的特质，需要市场介入，按照市场规则来优胜劣汰。
2 好两个现实环境基础一规范公共财政体制、推进全覆盖的公共服务体系建设
2.1 规范公共财政体制：公共财政，是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。关于公共财政的建设目标理论界已经有比较一致的观点，认为公共财政应以促进公共利益为宗旨；以提供公共产品，满足社会公共需要为目标；以及实行民主决策和充分接受民主监督。
从理论角度来看，完整的公共财政建设思路涉及四个层面：即规范化的公共支出划分、分层公共收入划分、均衡财政转移支付、分级预算制度。从当前中国财政建设的实际情况来看，公共支出划分和公共收入已经按照分税制财政体制的要求基本划分清晰，现在所面临的主要问题是如何建立规范化的符合均等化要求的均衡转移支付制度，以实现财政发展的区域均衡要求。
一是继续深化分税制财政体制改，实行真正意义上的分权分税财政体制，建立中央与地方在事权分设基础上的财权分割；二是要进一步完善以直接税为主导的税制改革，强化税收的收入再分配功能。促进全社会收入的相对均衡分配；三是要规范公式化转移支付制度，体现支付均等化目标；四是要促进预算制度改革，促进部门预算、绩效预算在我国的深入推行。
2.2 推进全覆盖的公共服务体系建设：200s年2月，胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习时的讲话指出基本公共服务体系的建设构想包含三层次：
(1)公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。
(2)基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，需要协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。
(3)公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。
从实际来看，要建立全覆盖的公共服务体系，必须要处理好以下几种关系：一是处理好经经发展与服务体系建设之间的关系，即要树立起以经济发展促服务建设的理念，只有建立在经济发展基础上的公共服务体系才是长远和持续的，需要建立为公共服务体系支撑的财政支持；二是处理好当前财力与长远目标需求之间的关系，公共服务体系的建设史个持续的长远工程，不可能一蹴而就，需要结合各地实际财力，有步骤分层次推进，防止误人盲目建设的误区，导致财力供应紧张而影响服务水平的问题出现；三是要处理好公共服务供应主体之间的协调关系，能够提高公共服务的的主体包括政府、企业与家庭自身、第三方组织(NGO，NPO等)，这其中包含营利性目标和非营利性目标，对于义务教育而言，还是需要强调政府提供的主导地位的。
3 实施三个发展途径一财政公平支付、教育资源共享、区域均衡推进
3.1 财政公平支付：财政公平，可以从多个角度进行理解，从过程上说，有起点公平、过程公平、结果公平；从经济角度来看，有经济公平、社会公平；从制度层面来说，有决策公平、执行公平、监督公平。过程角度的公平强调财政实施程序，从制度层面着力于国家政治司法制度的建设，一般来说，老百姓更关心的是从经济角度来看的公平，即经济公平与社会公平。经济公平立足的是市场化分配制度，强调投入产出的和谐与效益统一性；社会公平则更多强调公正和均衡，体现社会财富的不同收入群体间的相对均衡分布。
3.2 教育资源共享：教育资源的差异性是导致目前教育不均衡的重要因素之一，在财政难以一步到位解决教育硬件投资资金需求的情况下，可以整合目前不同区域的教育资源，实现一定范围内的资源共享机制。
其一：错时就学，可以针对各地教学硬件的差异性，实行错时上学制度，即将城市教学设备较好的学校在假期对农村学生开放。组织农村学生在假期集体到城市上学，城市的不同学校之间也可以利用自己的学科优势和设备优势，开展校际之间的错时学习制度，以满足不同学生的学习需求；其二：教师互派，实现优质师资力量的均衡共享机制，加大教师在不同学校之间的互派力度，实现软性教学资源的共享；其三：淘汰资源再利用。城市较好学校的淘汰资源目前主要是流向废品市场，其实完全可以将这些淘汰下来的仍可利用的教学设备等 免费赠送到农村学校，实现资源的再利用。
3.3 区域均衡推进：基础教育的均衡发展，主要体现为受教育权利均衡、区域间教育均衡、城乡间教育均衡、校际间均衡、学生间均衡、教育层次均衡、教育质量均衡、教育结果均衡等多个方面。这其中，区域均衡是个很重要的问题，均衡推进顺序应选择从县域均衡、省域均衡到全国均衡推进的思路。
首先要考虑的是县域均衡，重点是城乡间均衡，主要工作中心在与发展农村义务教育，攻坚在农村教育经费投入问题以及农村教育软环境的建设方面，需要继续加大农村教育投资，实施农村教育经费低保制度，确保城乡义务教育基本均衡；其次是省域均衡，重点是不同经济发展状况下的均衡，因为地理和历史问题，省际之间的教育水平差距还是很大，需要客观评定各省教育发展现状，根据各省经济发展状况来制定财政教育投资的标准；最后才到全国均衡，重点则是教育质量和结果的公平，从全国高度来测定教育质量高低，从就业角度来给全国接受教育的学生提供公平的机会。
4 构建四轮协同驱动的均衡发展模式一政府主体、财政杠杆、学生中心、教师主导
4.1 政府主体：政府的重要职责是提供公共品，中外政府无一例外地承担了基础教育的责任，只是政府介入基础教育的程度有所不同而已。目前我国义务教育的承载主体主要是各级地方政府和家庭本身，而地方政府在财力向上收缩的情况下，逐渐弱化了财政的教育投资功能，这样势必会进一步恶化低收入地域的义务教育状况。
我们都清楚义务教育的公共品特质决定了它应该由政府作为教育投资的主体，这样就要求从法律高度来约束政府的投资行为，改变政府趋利性投资的目标唯一性，将义务教育投资的规模按照当地学龄儿童数加以明确规定，确立政府投资义务教育的主体地位，这样才能从根本上保证义务教育投资的连续性和稳定性。
4.2 财政杠杆：公共财政的基本特质是“取之于民，用之于民”，要实现义务教育的区域均衡，财政在这里必须要起到很好的杠杆作用。义务教育均衡的根本在于教育资源的均衡享有，财政的杠杆作用在于通过预算、税收、国债、财政补贴等政策措施来影响教育的发展和均衡推进。
可以增加教育预算投入，增设国家教育专项基金，从预算角度来强化财政投资教育力度；对事关义务教育发展的行业可以实行减免税政策，对义务教育阶段的教师实行个税见面政策；适当时候可以考虑代为地方发行教育国债，拓宽教育融资渠道；完善对贫困地区的教育补贴制度，改变过去的补贴到政府的方式，直接补贴到个人和学校。
4.3 学生中心：教育的根本目标是培养合格的人才，学生是一切教育的中心，义务教育均衡发展是依法治教、实现义务教育阶段学生“平等受教育”的必然要求。《中华人民共和国教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。
这就需要打破目前的户籍制度，一切以学生学好为中心，改变过去的出身定教育机会的局面，提升能力培养，加强素质教育。中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，全面推进素质教育，要坚持面向全体学生，为学生的全面发展创造相应条件，依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地得到发展。
4.4 教师主导：当前区域教育不均衡的一个重要因素是教师资源的不均衡，而发展教育的重要支撑在于教师队伍的水平高低与稳定性上。基层教师队伍的不稳定性和人才流失是个很严重的现实问题，这就需要从多个角度来提升教师教学质量、稳定基层师资队伍。
一方面要加大教师队伍的继续培训，提升现有教师的业务水平；另一方面要鼓励优质教师下基层，提高对基层教师的补贴标准；另外要从住房福利等多方面给基层教师创造安心教学的环境。