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[摘要] 本文通过分析区县政府在吸引外资中的职能行为和绩效评价，探讨了现阶段我国地方政府在利用外资中所应该具备的职能。认为：地方政府应该进一步转换政府职能，将改善投资环境作为地方政府的一项重要职能。
[关键词] 利用外资；地方政府；职能转变
[中图分类号] F045.51 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）04-0040-02
20世纪90年代以来，我国的外商直接投资迅速增长，已连续成为发展中国家第一位和世界第二位吸引外资最多的国家。据统计，我国的外商直接投资额已从1990年的35亿美元增加到2002年的527亿美元，2002年外商直接投资存量达4479亿美元，占GDP的36.2%[1]。在吸引外商直接投资的过程中，各级政府尤其是基层的地方政府管理机构发挥了积极的作用。同时，由于我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，基层政府管理机构如何通过科学、合理的职能转换，有效提高利用外资的质量和水平，又是一个不容忽视的重大课题。
一段时期以来，利用外资成为经济建设的一项具体衡量指标，成为地方政府的一项重要的工作业绩和考核指标。各地方政府纷纷建立起目标管理责任制，将利用外资任务同干部的能力、绩效考核和任免使用挂钩，使之成为基层和社会的自觉行动和推动发展的动力。以行政管理末梢区县政府为例，目前区县外经贸局或招商局是从事本区县利用外资工作的具体部门，一般说来，主要承担具体的利用外资职能有：一、完成市级部门下达的利用外资任务；二、根据国家的行业指导目录对利用外资项目进行审批或向上一级部门转报利用外资项目的申请；三、“三资”企业的管理和服务职能。
从以上我们可以看出，区县政府在利用外资发展经济的过程中实际上扮演着政府经济人的角色，承担和履行着竞争性实体和经营性组织的任务和职能，在较深层次上干预市场经济活动。区县政府这种经济管理方式和绩效考核办法实际上是计划经济体制下政府的职能，在此情形下，政府职能难免出现“越位、错位和缺位”现象，既不利于利用外资发展，又不利于政府职能的转变。具体讲，主要有以下问题：
一、各区县不顾代价地过度竞争。由于现行体制确立的利用外资在目标管理考核和地方经济发展中的重要地位，各区县进行激烈竞争，甚至不惜牺牲公共利益和社会资源环境为代价，这种过度竞争加大了利用外资成本，造成资源的浪费，直接损害了当地人民的利益，并且在宏观上不利于产业和行业合理布局，使利用外资的意义减弱甚至完全抵消。
二、工作缺乏连续性，造成短期效应。由于现行体制将利用外资任务同个人的政绩考核挂钩，每一届领导都非常重视在任期间的任务完成情况，相反，由于缺乏激励机制促使他们研究制定吸引外商投资发展本地经济的连续性长远规划和付诸实施的具体行动。加上各届领导工作思路不同，工作断层面不断出现，同样造成社会成本的增加和社会资源的浪费。
三、地方政府宏观调控能力弱化和退化。如上所述，为了促进本地利用外资任务的早完成，多完成，区县不仅无法顾及行业和产业政策引导，甚至不断有打政策“擦边球”的行为。政府亲自进入了市场大潮，扮演着市场管理者和市场经济人的双重身份，一方面凌驾于市场，寻租行为严重，一方面，政企不分，负担沉重，其宏观调控职能在微观经济干预中弱化、退化。
四、导致虚假行为的产生。由于完成任务与自身利益紧密相连，竞争的激烈中，一些并不具备条件却又不甘落后的区县在上报任务完成时只有采取弄虚作假，玩数字游戏。我们在新闻报道中常见某地吸引外资达多少，签订利用外资合同多少，但该地方的经济发展总不见起色，这就是其中的秘密之一。
根据以上分析，市场机制的作用在利用外资中并没有得到有效发挥，各级地方政府实际上仍然是作为市场主体来进行招商引资。
在我国目前的转轨时期，除了传统意义上的市场失灵，突出的问题是市场发育程度低，市场机制调节作用不到位。所以，一些本该由市场调节的经济活动，现阶段仍需政府适当参与，但政府对市场干预必须是适度的，过度干预只会扼杀市场的活力。政府必须加快市场培育的速度，尽快转变原有的在计划经济体制下无限的政府职能，把应当由市场调节的经济活动进一步放开，把属于市场机制调整的果断地交给市场，认真履行属于政府应担当的宏观调控和社会的管理及服务职能。政府只有为市场建设提供所必需的各种公共设施、法律规范、保障体系、教育体系和协调机制等市场环境，才能促进市场的健康发展。
随着国际经济一体化发展，投资环境已成为吸引外资的决定性因素。投资环境在广义上包括三层内容：第一层指宏观的国家层面的因素；第二层指政府机构和制度层面的因素；第三层指基础设施层面的因素。因此，政府在利用外资方面的首要职能就是改善投资环境。地方政府的职能转换也应以投资环境的建设作为利用外资工作的重点。具体讲，地方政府在利用外资方面应主要具有以下职能：
一、加强地方公共设施和基础建设，改善投资硬件。基础设施环境，主要包括供排水、供电、供气、供热、道路建设、公共交通、医疗、卫生、邮政、电讯、环保等方面是构成投资环境的基础要素，为此，地方政府应加强技资硬件的建设，提供一个适宜居住，适合投资，能够发展壮大的外部环境。
二、完善地方法律法规，规范市场秩序。“政府的必要性在于它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[2]地方基层政府的工作重点是依法行政和完善本地区法律法规服务，包括公平完善的市场规则，有效地规制市场主体行为，维护市场的契约二关系和市场秩序，建设公平、透明、稳定的市场环境，创造良好的制度环境。相比较而言，外商更加注重的是投资地完善的法律法规和严格的依法办事的机制而并非各个地方缺乏稳定性的优惠政策。
三、简化办事程序，提高行政效率。目前办理涉外项目程序仍然过于繁琐。仍以西部某市为例，在材料准备齐全，符合基本要求的情况下，成立一个“三资”企业至少要经过13个部门16道程序。由于一些部门对应该如何审查核实所提出的申请没有明确规定，审批缺乏规范和科学性，加上申请人如果获取的信息不充分，办事程序将更被复杂化。即使是为了完成任务，有些部门愿意为企业代办众多的手续，省去了企业不少麻烦，可是，支出的社会总成本并没有减少，行政效率低的状况并没有改变。因此，当务之急是提高行政效率，使办事程序、时限、标准的设定科学化，便于操作。
四、科学引导本地区的外资投向，优化本地区产业结构。从全国来看，我国具有比较优势的主要是劳动密集型产业，技术密集型和资金密集型产业仍处于弱势状态。我国工业的技术水平比发达国家大约落后15—20年。在某种意义上，国际跨国公司就是产品创新和技术创新的载体，因此，十六大报告指出要“鼓励跨国公司投资农业、制造业和高新技术产业。大力引进海外各类专业人才和智力。”作为地方政府，要鼓励和引导外资投向附加值高的高新技术行业，还要合理引导外商投资矛本地的特色产业和优势产业，不断优化和提升本地区的产业结构和产业水平。
五、健全和完善激励约束机制，改革基层政府绩效考核评价指标，建立科学的考核评价体系和评价指标。要尽快改变现行的以经济指标评价和任用干部的做法，扭转政府过度干预经济的失范行政行为。市场经济条件下，政府一般不直接管理企业和参与微观的经济活动。因此，在利用外资工作中，政府最大的职责是提供和维护一个良好的投资环境，利用外资的具体任务不应该也不能由作为社会管理者的政府来承担，否则，“越位、错位和缺位”的现象就在所难免。
坚持对外开放是我国的基本国策，而利用外资是我国对外开放政策的基本内容之一，是我们要长期坚持的一项重要战略，也是走国际经济一体化的必由之路。为此，必须从地方基层政府做起，进一步转换政府职能，将改善投资环境作为各级政府发展外向型经济的一项重要职能，不断提高利用外资的质量和水平，提高国际竞争力。
注释
[1] 白重恩、路江涌等，投资环境对外资企业效益的影响，经济研究[J]，2004.9。
[2] 米尔顿·弗里德曼：资本主义与自由[M]，商务印书馆1986年版，第16页。
（作者单位：西安建筑科技大学人文学院）
责任编辑余岩
[关键词] 利用外资；地方政府；职能转变
[中图分类号] F045.51 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）04-0040-02
20世纪90年代以来，我国的外商直接投资迅速增长，已连续成为发展中国家第一位和世界第二位吸引外资最多的国家。据统计，我国的外商直接投资额已从1990年的35亿美元增加到2002年的527亿美元，2002年外商直接投资存量达4479亿美元，占GDP的36.2%[1]。在吸引外商直接投资的过程中，各级政府尤其是基层的地方政府管理机构发挥了积极的作用。同时，由于我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，基层政府管理机构如何通过科学、合理的职能转换，有效提高利用外资的质量和水平，又是一个不容忽视的重大课题。
一段时期以来，利用外资成为经济建设的一项具体衡量指标，成为地方政府的一项重要的工作业绩和考核指标。各地方政府纷纷建立起目标管理责任制，将利用外资任务同干部的能力、绩效考核和任免使用挂钩，使之成为基层和社会的自觉行动和推动发展的动力。以行政管理末梢区县政府为例，目前区县外经贸局或招商局是从事本区县利用外资工作的具体部门，一般说来，主要承担具体的利用外资职能有：一、完成市级部门下达的利用外资任务；二、根据国家的行业指导目录对利用外资项目进行审批或向上一级部门转报利用外资项目的申请；三、“三资”企业的管理和服务职能。
从以上我们可以看出，区县政府在利用外资发展经济的过程中实际上扮演着政府经济人的角色，承担和履行着竞争性实体和经营性组织的任务和职能，在较深层次上干预市场经济活动。区县政府这种经济管理方式和绩效考核办法实际上是计划经济体制下政府的职能，在此情形下，政府职能难免出现“越位、错位和缺位”现象，既不利于利用外资发展，又不利于政府职能的转变。具体讲，主要有以下问题：
一、各区县不顾代价地过度竞争。由于现行体制确立的利用外资在目标管理考核和地方经济发展中的重要地位，各区县进行激烈竞争，甚至不惜牺牲公共利益和社会资源环境为代价，这种过度竞争加大了利用外资成本，造成资源的浪费，直接损害了当地人民的利益，并且在宏观上不利于产业和行业合理布局，使利用外资的意义减弱甚至完全抵消。
二、工作缺乏连续性，造成短期效应。由于现行体制将利用外资任务同个人的政绩考核挂钩，每一届领导都非常重视在任期间的任务完成情况，相反，由于缺乏激励机制促使他们研究制定吸引外商投资发展本地经济的连续性长远规划和付诸实施的具体行动。加上各届领导工作思路不同，工作断层面不断出现，同样造成社会成本的增加和社会资源的浪费。
三、地方政府宏观调控能力弱化和退化。如上所述，为了促进本地利用外资任务的早完成，多完成，区县不仅无法顾及行业和产业政策引导，甚至不断有打政策“擦边球”的行为。政府亲自进入了市场大潮，扮演着市场管理者和市场经济人的双重身份，一方面凌驾于市场，寻租行为严重，一方面，政企不分，负担沉重，其宏观调控职能在微观经济干预中弱化、退化。
四、导致虚假行为的产生。由于完成任务与自身利益紧密相连，竞争的激烈中，一些并不具备条件却又不甘落后的区县在上报任务完成时只有采取弄虚作假，玩数字游戏。我们在新闻报道中常见某地吸引外资达多少，签订利用外资合同多少，但该地方的经济发展总不见起色，这就是其中的秘密之一。
根据以上分析，市场机制的作用在利用外资中并没有得到有效发挥，各级地方政府实际上仍然是作为市场主体来进行招商引资。
在我国目前的转轨时期，除了传统意义上的市场失灵，突出的问题是市场发育程度低，市场机制调节作用不到位。所以，一些本该由市场调节的经济活动，现阶段仍需政府适当参与，但政府对市场干预必须是适度的，过度干预只会扼杀市场的活力。政府必须加快市场培育的速度，尽快转变原有的在计划经济体制下无限的政府职能，把应当由市场调节的经济活动进一步放开，把属于市场机制调整的果断地交给市场，认真履行属于政府应担当的宏观调控和社会的管理及服务职能。政府只有为市场建设提供所必需的各种公共设施、法律规范、保障体系、教育体系和协调机制等市场环境，才能促进市场的健康发展。
随着国际经济一体化发展，投资环境已成为吸引外资的决定性因素。投资环境在广义上包括三层内容：第一层指宏观的国家层面的因素；第二层指政府机构和制度层面的因素；第三层指基础设施层面的因素。因此，政府在利用外资方面的首要职能就是改善投资环境。地方政府的职能转换也应以投资环境的建设作为利用外资工作的重点。具体讲，地方政府在利用外资方面应主要具有以下职能：
一、加强地方公共设施和基础建设，改善投资硬件。基础设施环境，主要包括供排水、供电、供气、供热、道路建设、公共交通、医疗、卫生、邮政、电讯、环保等方面是构成投资环境的基础要素，为此，地方政府应加强技资硬件的建设，提供一个适宜居住，适合投资，能够发展壮大的外部环境。
二、完善地方法律法规，规范市场秩序。“政府的必要性在于它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[2]地方基层政府的工作重点是依法行政和完善本地区法律法规服务，包括公平完善的市场规则，有效地规制市场主体行为，维护市场的契约二关系和市场秩序，建设公平、透明、稳定的市场环境，创造良好的制度环境。相比较而言，外商更加注重的是投资地完善的法律法规和严格的依法办事的机制而并非各个地方缺乏稳定性的优惠政策。
三、简化办事程序，提高行政效率。目前办理涉外项目程序仍然过于繁琐。仍以西部某市为例，在材料准备齐全，符合基本要求的情况下，成立一个“三资”企业至少要经过13个部门16道程序。由于一些部门对应该如何审查核实所提出的申请没有明确规定，审批缺乏规范和科学性，加上申请人如果获取的信息不充分，办事程序将更被复杂化。即使是为了完成任务，有些部门愿意为企业代办众多的手续，省去了企业不少麻烦，可是，支出的社会总成本并没有减少，行政效率低的状况并没有改变。因此，当务之急是提高行政效率，使办事程序、时限、标准的设定科学化，便于操作。
四、科学引导本地区的外资投向，优化本地区产业结构。从全国来看，我国具有比较优势的主要是劳动密集型产业，技术密集型和资金密集型产业仍处于弱势状态。我国工业的技术水平比发达国家大约落后15—20年。在某种意义上，国际跨国公司就是产品创新和技术创新的载体，因此，十六大报告指出要“鼓励跨国公司投资农业、制造业和高新技术产业。大力引进海外各类专业人才和智力。”作为地方政府，要鼓励和引导外资投向附加值高的高新技术行业，还要合理引导外商投资矛本地的特色产业和优势产业，不断优化和提升本地区的产业结构和产业水平。
五、健全和完善激励约束机制，改革基层政府绩效考核评价指标，建立科学的考核评价体系和评价指标。要尽快改变现行的以经济指标评价和任用干部的做法，扭转政府过度干预经济的失范行政行为。市场经济条件下，政府一般不直接管理企业和参与微观的经济活动。因此，在利用外资工作中，政府最大的职责是提供和维护一个良好的投资环境，利用外资的具体任务不应该也不能由作为社会管理者的政府来承担，否则，“越位、错位和缺位”的现象就在所难免。
坚持对外开放是我国的基本国策，而利用外资是我国对外开放政策的基本内容之一，是我们要长期坚持的一项重要战略，也是走国际经济一体化的必由之路。为此，必须从地方基层政府做起，进一步转换政府职能，将改善投资环境作为各级政府发展外向型经济的一项重要职能，不断提高利用外资的质量和水平，提高国际竞争力。
注释
[1] 白重恩、路江涌等，投资环境对外资企业效益的影响，经济研究[J]，2004.9。
[2] 米尔顿·弗里德曼：资本主义与自由[M]，商务印书馆1986年版，第16页。
（作者单位：西安建筑科技大学人文学院）
责任编辑余岩