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摘 要：老工业基地的改造与转型是改革开放以来顺应时代要求及推进社会协调发展的重要课题。然而在老工业基地改造的实际过程中，政府所承担的角色往往发生错位、越位的现象，使得升级改造的过程不能顺利进行，或是无法达到改造的预期效果。上海市杨浦区作为曾经的老工业基地，为推动上海的繁荣发展曾发挥了举足轻重的作用。如今，杨浦区通过调整产业结构，加强科技创新，推动创新资源向重点产业聚集，实现了顺利转型。本文的重点在于杨浦区成功转型过程中的政府职能转变的研究，提出了老工业基地中政府角色正确定位的对策。
关键词：杨浦区 转型 政府职能
一、引言
上海杨浦区曾是这座城市的工业园区，集造船、机电、冶金、仪表、化工、轻工、纺织等行业为一体，曾经在上海经济的发展过程中起到了极其重要的作用。然而在上海城市国际化与现代化发展的进程中，杨浦区逐渐沦为影响上海产业结构升级、转型的落后城区之一，逐渐出现了国有企业活力不足、工人下岗、困难群众增多、基础设施老化、生态环境脆弱等问题。此时，西方老工业城市如德国鲁尔、英国曼彻斯特等转型的成功经验为上海杨浦区的转型提供了借鉴。城市的转型，主要是指城市产业结构的调整，即在社会生产过程中，各产业之间的生产技术、经济联系和数量比例关系 。上海市杨浦区近年来坚持在产业结构调整中提升能级，优先发展知识型生产性服务业和高新技术产业，基本确立了发展知识型产业、建设知识经济密集区的路径定位，并取得了较为明显的成绩。杨浦区的成功转型与杨浦区政府积极引入科学合理的政府战略管理方法来促进科学决策是分不开的。杨浦区政府通过转变政府职能，在客观分析内外部环境变化的基础上，科学合理地制订了区域经济远期目标，并进行了相应的合理规划，通过出台和完善各种政策及措施，不断优化区域产业结构，使得重点产业和重点区域都实现了又好又快发展，既充分体现了政府科学发展观理念的科学性，又显示出政府职能转变对于政府部门指导地方经济发展的巨大作用。
二、现实中政府职能履行存在的问题
1.政府干预市场存在越位。在老工业基地转型过程中，政府存在着过多干预市场的现象，本该由市场解决的问题，政府却积极介入和干预，既当运动员又当裁判员，政府职能越位问题较为突出，主要表现在以下几方面：一是滥用职权。有些改造项目未经法定审查和审批流程就实施拆迁，有些项目则向不具备建设项目批准文件等法定材料的房地产商颁发拆迁许可证，导致违法拆迁现象较为普遍。二是对拆迁评估的干预过多，导致拆迁价格与市场价格脱节。许多评估机构与政府部门存在着千丝万缕的联系，或是一些政府职能部门的下属机构，或是从政府职能部门分离出来，从而导致独立估价难以实现，有失公允。
2.政府利益导向存在错位。在老工业基地转型的改造项目中，某些本该代表公共利益的政府职能部门和机构并非持长远目光考虑民众的公共利益，而是将短期收益列入考核指标中，以追求利润最大化为目的。具体表现为，为了招商引资，城市政府对一些房地产开发商采取了许多突破规划控制的让步。另外，政府出于对经济效益的考虑，常常将规划中的绿地等生态用地用作商业开发，给城市整体生态建设带来一系列矛盾和问题。有些项目则对当地社会历史文化等因素缺乏考虑，为了实现城市面貌的整齐划一，简单化地搞大规模改造，严重破坏了当地的历史文化遗产，造成了不可弥补的损失。
3.政府规划中缺乏公民参与。政府职能缺位表现为在老工业基地转型改造过程中，缺乏公民的有效参与，改造方案没有经过充分的市场调研，没有听取公民群众的意见，一言堂盛行，政府掌握最终话语权。在转型规划编制过程中，政府往往等到设计方案定稿后才面向公众公开，接受居民评价。然而真正被采纳的评价与建议极少，方案公示成了摆设。规划的最终审批阶段主要由学术研究机构和地方政界的精英参与，然后通过地方人大审批通过。整个过程缺乏公民的参与，真正意义上的引导市民主动参与老工业基地转型实施全过程的方法和体系依然是一片空白的形式主义。
三、上海市杨浦区的背景及转型
1.上海市杨浦区的历史背景。杨浦区位于上海的东北部，是上海市的老工业基地，曾经在上海经济发展过程中起到了举足轻重的作用。1949年后，诸多工厂收归国有继续运营，至20世纪90年代，随着当时上海产业结构调整，杨浦境内的许多工厂迁往外地或纷纷关闭，导致大批工人失业。区境内规模较大的工厂有上海机床厂、上海柴油机厂、中华造船厂等。然而随着经济的发展，杨浦区逐渐沦为影响上海市产业结构转型升级的落后城区之一。
2.杨浦区政府转型的具体举措。
2.1坚持改革统领全局。老工业基地的产业转型一般可归纳为三种模式：一是产业更新模式，即利用积累的资金、人才和技术，或借助于外部力量而建立起来的基本不依靠原有资源的全新产业群。二是产业延伸模式，即在原有的产业开发基础上，发展下游产业，建立深加工產业群。三是复合模式，即在产业转型初期表现为产业延伸模式，随着新兴产业的不断出现和发展，形成多元化产业结构，最终转变为综合型城市。杨浦区的转型属于产业更新模式，聚焦重点领域和关键环节，用改革的方法破解发展难题。经过5年多的改革转型，杨浦区成功从“工业杨浦”转变为“知识杨浦”，经济总量得到很大程度提升，经济结构也趋于完善，“知识经济”形态初具规模。
2.2实施创新驱动战略。老工业基地的转型不仅需要突破原有的发展路径，更需要创造性地整合各种资源，升级现有产业或者培育新兴产业。但是新的发展路径并非凭空而来，而是建立在本地的发展历史、资源、技术以及产业基础之上的。因此，城市老工业基地的转型升级，实际上是一种创新过程。正如杨浦区的转型，通过实施“三区联动”，优先发展知识型生产性现代服务业，优先发展高新技术产业，调整提升都市型产业，稳定提升基础性服务业。在实施科教兴市战略的大背景下，从城市自身发展需求出发，将大学融入城市创新体系建设中，利用大学所拥有的人才、实验室、研究中心、科研成果和各种专利等大量创新王牌资源，使大学参与到推动区域经济、社会发展和塑造城市创新的文化中去。 3.完善公共服务体系。杨浦区在转型发展中，坚守底线、突出重点、完善制度，协调各方利益，奉行公平、公正的原则，注重公众参与度，着力保障基本公共服务。一是提高社会保障水平。完善社会救助体系，积极推进“五位一体”养老服务体系建设，使得老有所依；加强创业带动就业和就业托底保障，实现对社会收入分配的再调节，尽量缩小社会收入的差距，通过社会保障制度的建设，促使社会秩序与经济秩序稳固安定。二是提升社会治理能力。加强社区工作者队伍建设，提高管理能力和服务群众的水平。加大对社区服务类、公益慈善类、科技类社会组织扶持力度。严守安全底线，加强安保工作责任落实，注重消除隐患及防范风险。三是推进社会事业均衡协调发展。以普惠、均衡为原则，进一步提高城市社会事业整体保障能力和发展水平。坚持公益导向，完善公立医院考核评价机制，降低药品加成率。促进商旅文体融合发展，坚持市场化、社会化运作，定期举办各类文体活动，丰富市民业余生活。
四、合理发挥政府职能的对策研究
老工业基地的顺利转型离不开市场，市场机制有利于各项资源的优化配置，同时，老工业基地的转型也离不开地方政府，不能完全依赖市场，要谨防市场失灵，地方政府在老工业基地转型过程中的角色定位，将直接影响到转型的成功与否。通过对上海杨浦区转型的分析和研究，本文认为老工业基地转型过程中政府职能转变的方向是：将工作重点放在为经济社会发展创造良好环境上，更加注重履行公共服务和社会管理职能，理顺市场监管体制。
1.加快转变政府职能。政府职能的重新定位离不开政府管理体制的改革，其核心就是政府职能转变。政府职能转变包含两个方面的内容，一是政府职能范围的转变，即要明确什么是政府该管的，什么是政府不该管的，理顺政府与市场的关系，善于发挥市场的作用，实现政府和市场合理分权。二是政府职能结构的转变，即调整政府的不同职能在职能总体中的比重关系和相对地位，包括强化社会职能、服务职能，弱化管制职能等。优化政府职能结构是为了政府职能实现真正转变：内容上，政府职能依据社会经济发展的要求被科学地界定，表现为规范化；范围上，政府行为退出竞争领域和社会自治组织领域，表现为科学化；在程度上，政府、市场和社会三者共同发展，呈现多元化；手段上，行政指导、行政合同成为实现职能的主要方式，表现为间接化。
2.着力推进法治行政。法治是相对于人治而言的，在于防止专横的政治全力产生。所谓法治，即要求政府权力严格受到法律限制，要求政府行为不得违背法治所认可的价值。依法治国的客体是国家事务、社会事务及经济文化体育事业，更直接更深入地说，就是国家权力，要用法律来约束国家权力、限制国家权力、制约国家权力。因此，最好的政府，是受法治保障的政府。在老工业基地的改造中推进依法行政，要注重行政程序的法治化，切实做到依照法定权限和法定程序履行职责、行使权力，以各项程序公正保障老工业基地改造过程中实体的公正。通过制定标准化、规范化、具体化、操作性强的程序，使行政执法主体严格按照程序办事，保证国家权力高效率运行，从而保障老工业基地改造过程中各项目标的顺利实现。
3.扩大公民参与渠道。“有效的参与体现了一种微妙的特性，这种特性远远超出了建立奖励制度、使下级参与解决问题、允许为达成目标有一定的自由，或者其他‘机制’。最关键的因素包括灌输一种参与文化：一种有关共同管理的合作哲学，真正发扬优点，强调人的价值、某种集体感和形成作为真正参与性领导的基础的‘参与精神’的其他无形的品质。”由于老工业基地升级转型是一项利益复杂、涉及面广的社会民生工程，直接关系到社会群众的切身利益，因此，公民参与到转型过程中是必不可少的环节。公民参与到老工业基地的转型过程中，能加强政府的合法性，促进公民对转型规划各项决策的认同，同时也提高了决策质量。公民通过参与全过程，表达自身需求，维护自身利益。政府部门不应将公民看作管理对象，而是要把公民看作合作伙伴，让社会组织和公民积极参与到老工业基地的转型过程中，使得公民的要求、意愿得到及时反映，自上而下的统治性权力和自下而上的自治性权力交互作用，促进政府与社会公民和谐相处，强化公众对公共决策的认同和支持。
五、结语
本文通过对上海杨浦区的转型研究发现，政府在转型过程中准确确立了改革方向及政府的职能定位，聚焦公共服务，鼓励公众参与，平衡各方利益。鉴于杨浦区这个老工业基地的成功转型，全国老工业基地的转型可从中获得启示，因此本文提出了政府职能合理发挥的对策。一是加快政府职能转变，通过界定政府职能范围和优化政府职能结构从管制型政府转变为服务型政府。二是着力推进依法行政，通过制定标准化、规范化、具体化、操作性强的程序，使行政執法主体严格按照程序办事，保证国家权力高效率运行。三是扩大公民参与渠道，让社会组织和公民积极参与到老工业基地的转型过程中，使得公民的要求、意愿得到及时反映，促进改造过程公平、公正、公开。
参考文献：
[1]戴伯勋，沈宏达. 现代产业经济学[M]. 北京：经济管理出版社，2001.
[2]申利侠. 向知识经济转型的老工业区就业问题研究[J]. 上海党史与党建，2009，6.
[3]李清娟，宋浩亮. 政府战略管理对区域经济发展的实证研究 [J]. 科学发展，2009，创刊号：74.
[4]杨浦区2015年政府工作报告[R]. 上海：杨浦区第十五届人民代表大会，2016.
[5]岳凯敏. 治理语境下的中国政府能力[J]. 宝鸡文理学院学报：社科版，2005，（3）：18.
[6]臧乃康. 依法治国与有限政府[J]. 学术界，1999，（6）：42-43.
[7]哈拉尔. 新资本主义[M]. 北京：社会科学文献出版社，1999.
关键词：杨浦区 转型 政府职能
一、引言
上海杨浦区曾是这座城市的工业园区，集造船、机电、冶金、仪表、化工、轻工、纺织等行业为一体，曾经在上海经济的发展过程中起到了极其重要的作用。然而在上海城市国际化与现代化发展的进程中，杨浦区逐渐沦为影响上海产业结构升级、转型的落后城区之一，逐渐出现了国有企业活力不足、工人下岗、困难群众增多、基础设施老化、生态环境脆弱等问题。此时，西方老工业城市如德国鲁尔、英国曼彻斯特等转型的成功经验为上海杨浦区的转型提供了借鉴。城市的转型，主要是指城市产业结构的调整，即在社会生产过程中，各产业之间的生产技术、经济联系和数量比例关系 。上海市杨浦区近年来坚持在产业结构调整中提升能级，优先发展知识型生产性服务业和高新技术产业，基本确立了发展知识型产业、建设知识经济密集区的路径定位，并取得了较为明显的成绩。杨浦区的成功转型与杨浦区政府积极引入科学合理的政府战略管理方法来促进科学决策是分不开的。杨浦区政府通过转变政府职能，在客观分析内外部环境变化的基础上，科学合理地制订了区域经济远期目标，并进行了相应的合理规划，通过出台和完善各种政策及措施，不断优化区域产业结构，使得重点产业和重点区域都实现了又好又快发展，既充分体现了政府科学发展观理念的科学性，又显示出政府职能转变对于政府部门指导地方经济发展的巨大作用。
二、现实中政府职能履行存在的问题
1.政府干预市场存在越位。在老工业基地转型过程中，政府存在着过多干预市场的现象，本该由市场解决的问题，政府却积极介入和干预，既当运动员又当裁判员，政府职能越位问题较为突出，主要表现在以下几方面：一是滥用职权。有些改造项目未经法定审查和审批流程就实施拆迁，有些项目则向不具备建设项目批准文件等法定材料的房地产商颁发拆迁许可证，导致违法拆迁现象较为普遍。二是对拆迁评估的干预过多，导致拆迁价格与市场价格脱节。许多评估机构与政府部门存在着千丝万缕的联系，或是一些政府职能部门的下属机构，或是从政府职能部门分离出来，从而导致独立估价难以实现，有失公允。
2.政府利益导向存在错位。在老工业基地转型的改造项目中，某些本该代表公共利益的政府职能部门和机构并非持长远目光考虑民众的公共利益，而是将短期收益列入考核指标中，以追求利润最大化为目的。具体表现为，为了招商引资，城市政府对一些房地产开发商采取了许多突破规划控制的让步。另外，政府出于对经济效益的考虑，常常将规划中的绿地等生态用地用作商业开发，给城市整体生态建设带来一系列矛盾和问题。有些项目则对当地社会历史文化等因素缺乏考虑，为了实现城市面貌的整齐划一，简单化地搞大规模改造，严重破坏了当地的历史文化遗产，造成了不可弥补的损失。
3.政府规划中缺乏公民参与。政府职能缺位表现为在老工业基地转型改造过程中，缺乏公民的有效参与，改造方案没有经过充分的市场调研，没有听取公民群众的意见，一言堂盛行，政府掌握最终话语权。在转型规划编制过程中，政府往往等到设计方案定稿后才面向公众公开，接受居民评价。然而真正被采纳的评价与建议极少，方案公示成了摆设。规划的最终审批阶段主要由学术研究机构和地方政界的精英参与，然后通过地方人大审批通过。整个过程缺乏公民的参与，真正意义上的引导市民主动参与老工业基地转型实施全过程的方法和体系依然是一片空白的形式主义。
三、上海市杨浦区的背景及转型
1.上海市杨浦区的历史背景。杨浦区位于上海的东北部，是上海市的老工业基地，曾经在上海经济发展过程中起到了举足轻重的作用。1949年后，诸多工厂收归国有继续运营，至20世纪90年代，随着当时上海产业结构调整，杨浦境内的许多工厂迁往外地或纷纷关闭，导致大批工人失业。区境内规模较大的工厂有上海机床厂、上海柴油机厂、中华造船厂等。然而随着经济的发展，杨浦区逐渐沦为影响上海市产业结构转型升级的落后城区之一。
2.杨浦区政府转型的具体举措。
2.1坚持改革统领全局。老工业基地的产业转型一般可归纳为三种模式：一是产业更新模式，即利用积累的资金、人才和技术，或借助于外部力量而建立起来的基本不依靠原有资源的全新产业群。二是产业延伸模式，即在原有的产业开发基础上，发展下游产业，建立深加工產业群。三是复合模式，即在产业转型初期表现为产业延伸模式，随着新兴产业的不断出现和发展，形成多元化产业结构，最终转变为综合型城市。杨浦区的转型属于产业更新模式，聚焦重点领域和关键环节，用改革的方法破解发展难题。经过5年多的改革转型，杨浦区成功从“工业杨浦”转变为“知识杨浦”，经济总量得到很大程度提升，经济结构也趋于完善，“知识经济”形态初具规模。
2.2实施创新驱动战略。老工业基地的转型不仅需要突破原有的发展路径，更需要创造性地整合各种资源，升级现有产业或者培育新兴产业。但是新的发展路径并非凭空而来，而是建立在本地的发展历史、资源、技术以及产业基础之上的。因此，城市老工业基地的转型升级，实际上是一种创新过程。正如杨浦区的转型，通过实施“三区联动”，优先发展知识型生产性现代服务业，优先发展高新技术产业，调整提升都市型产业，稳定提升基础性服务业。在实施科教兴市战略的大背景下，从城市自身发展需求出发，将大学融入城市创新体系建设中，利用大学所拥有的人才、实验室、研究中心、科研成果和各种专利等大量创新王牌资源，使大学参与到推动区域经济、社会发展和塑造城市创新的文化中去。 3.完善公共服务体系。杨浦区在转型发展中，坚守底线、突出重点、完善制度，协调各方利益，奉行公平、公正的原则，注重公众参与度，着力保障基本公共服务。一是提高社会保障水平。完善社会救助体系，积极推进“五位一体”养老服务体系建设，使得老有所依；加强创业带动就业和就业托底保障，实现对社会收入分配的再调节，尽量缩小社会收入的差距，通过社会保障制度的建设，促使社会秩序与经济秩序稳固安定。二是提升社会治理能力。加强社区工作者队伍建设，提高管理能力和服务群众的水平。加大对社区服务类、公益慈善类、科技类社会组织扶持力度。严守安全底线，加强安保工作责任落实，注重消除隐患及防范风险。三是推进社会事业均衡协调发展。以普惠、均衡为原则，进一步提高城市社会事业整体保障能力和发展水平。坚持公益导向，完善公立医院考核评价机制，降低药品加成率。促进商旅文体融合发展，坚持市场化、社会化运作，定期举办各类文体活动，丰富市民业余生活。
四、合理发挥政府职能的对策研究
老工业基地的顺利转型离不开市场，市场机制有利于各项资源的优化配置，同时，老工业基地的转型也离不开地方政府，不能完全依赖市场，要谨防市场失灵，地方政府在老工业基地转型过程中的角色定位，将直接影响到转型的成功与否。通过对上海杨浦区转型的分析和研究，本文认为老工业基地转型过程中政府职能转变的方向是：将工作重点放在为经济社会发展创造良好环境上，更加注重履行公共服务和社会管理职能，理顺市场监管体制。
1.加快转变政府职能。政府职能的重新定位离不开政府管理体制的改革，其核心就是政府职能转变。政府职能转变包含两个方面的内容，一是政府职能范围的转变，即要明确什么是政府该管的，什么是政府不该管的，理顺政府与市场的关系，善于发挥市场的作用，实现政府和市场合理分权。二是政府职能结构的转变，即调整政府的不同职能在职能总体中的比重关系和相对地位，包括强化社会职能、服务职能，弱化管制职能等。优化政府职能结构是为了政府职能实现真正转变：内容上，政府职能依据社会经济发展的要求被科学地界定，表现为规范化；范围上，政府行为退出竞争领域和社会自治组织领域，表现为科学化；在程度上，政府、市场和社会三者共同发展，呈现多元化；手段上，行政指导、行政合同成为实现职能的主要方式，表现为间接化。
2.着力推进法治行政。法治是相对于人治而言的，在于防止专横的政治全力产生。所谓法治，即要求政府权力严格受到法律限制，要求政府行为不得违背法治所认可的价值。依法治国的客体是国家事务、社会事务及经济文化体育事业，更直接更深入地说，就是国家权力，要用法律来约束国家权力、限制国家权力、制约国家权力。因此，最好的政府，是受法治保障的政府。在老工业基地的改造中推进依法行政，要注重行政程序的法治化，切实做到依照法定权限和法定程序履行职责、行使权力，以各项程序公正保障老工业基地改造过程中实体的公正。通过制定标准化、规范化、具体化、操作性强的程序，使行政执法主体严格按照程序办事，保证国家权力高效率运行，从而保障老工业基地改造过程中各项目标的顺利实现。
3.扩大公民参与渠道。“有效的参与体现了一种微妙的特性，这种特性远远超出了建立奖励制度、使下级参与解决问题、允许为达成目标有一定的自由，或者其他‘机制’。最关键的因素包括灌输一种参与文化：一种有关共同管理的合作哲学，真正发扬优点，强调人的价值、某种集体感和形成作为真正参与性领导的基础的‘参与精神’的其他无形的品质。”由于老工业基地升级转型是一项利益复杂、涉及面广的社会民生工程，直接关系到社会群众的切身利益，因此，公民参与到转型过程中是必不可少的环节。公民参与到老工业基地的转型过程中，能加强政府的合法性，促进公民对转型规划各项决策的认同，同时也提高了决策质量。公民通过参与全过程，表达自身需求，维护自身利益。政府部门不应将公民看作管理对象，而是要把公民看作合作伙伴，让社会组织和公民积极参与到老工业基地的转型过程中，使得公民的要求、意愿得到及时反映，自上而下的统治性权力和自下而上的自治性权力交互作用，促进政府与社会公民和谐相处，强化公众对公共决策的认同和支持。
五、结语
本文通过对上海杨浦区的转型研究发现，政府在转型过程中准确确立了改革方向及政府的职能定位，聚焦公共服务，鼓励公众参与，平衡各方利益。鉴于杨浦区这个老工业基地的成功转型，全国老工业基地的转型可从中获得启示，因此本文提出了政府职能合理发挥的对策。一是加快政府职能转变，通过界定政府职能范围和优化政府职能结构从管制型政府转变为服务型政府。二是着力推进依法行政，通过制定标准化、规范化、具体化、操作性强的程序，使行政執法主体严格按照程序办事，保证国家权力高效率运行。三是扩大公民参与渠道，让社会组织和公民积极参与到老工业基地的转型过程中，使得公民的要求、意愿得到及时反映，促进改造过程公平、公正、公开。
参考文献：
[1]戴伯勋，沈宏达. 现代产业经济学[M]. 北京：经济管理出版社，2001.
[2]申利侠. 向知识经济转型的老工业区就业问题研究[J]. 上海党史与党建，2009，6.
[3]李清娟，宋浩亮. 政府战略管理对区域经济发展的实证研究 [J]. 科学发展，2009，创刊号：74.
[4]杨浦区2015年政府工作报告[R]. 上海：杨浦区第十五届人民代表大会，2016.
[5]岳凯敏. 治理语境下的中国政府能力[J]. 宝鸡文理学院学报：社科版，2005，（3）：18.
[6]臧乃康. 依法治国与有限政府[J]. 学术界，1999，（6）：42-43.
[7]哈拉尔. 新资本主义[M]. 北京：社会科学文献出版社，1999.