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摘要补贴作为宏观经济政策的一种，常常为各国政府所采用。但是补贴能够扭曲资源配置，不利于自由竞争，从而对国际经济产生不利影响，因此《SCM协定》对补贴进行了规制。根据《SCM协定》的规定，补贴具有专向性是其本身接受该协议约束的前提。本文对《SCM协定》中对补贴专向性的含义、类别、认定进行了分析，以期对反补贴专向性问题做出一个清晰的概括。
关键词《SCM协定》 专向性补贴 反补贴
作者简介：顾鑫，辽宁大学国际法2009级硕士研究生。
中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-012-02
补贴作为一种国家调控经济的手段，普遍的存在于各个国家的经济生活中。一方面，补贴作为经济和社会管理措施，能有效的促进一国经济和社会的发展；另一方面，补贴作为一种贸易保护手段，它能够扭曲市场资源的配置，阻碍自由竞争，不利于国际贸易的发展。因此，《SCM协定》通过制定补贴专向性标准，将那些不具有贸易扭曲作用的以及扭曲程度较小的补贴与具有贸易扭曲作用的补贴区分开来。《SCM协定》中的专向性标准将政府合理的宏观经济政策排除在规制范围之外，只有严重扭曲资源配置的补贴才受其约束。政府采取的补贴政策不可能公平的涉及到所有的市场参与者并给予同样数额的补贴，而专向性标准则给出了一个具有可操作性，可预见性的判断标准。
一、《SCM协定》中补贴的认定
《SCM协定》首次对补贴下了较为明确的定义。根据协议第1条和第2条的规定，补贴是指一成员国政府或任何公共机构向其辖区内的一个或一组企业或产业提供的财政资助或采取《1994年锐与贸易总协定》第16条规定的任何形式的收入或价格支持以及因此而授予的利益。根据《SCM协定》，补贴在满足下列4个条件时才能成立：第一，补贴须是一种政府行为，这里“政府行为”是个广义的概念，不仅包括政府本身，也包括政府授权和委托的私营机构的补贴行为。第二，补贴须是一种财政行为，即可能会对生产和产品的进出口条件产生影响的具体财政性干预行为。第三，补贴须授予被补贴方利益。第四，补贴具有专向性，即有选择或有差别的向某些企业提供补贴。
二、《SCM协定》对“专向性”界定
“专向性”这一概念与补贴与反补贴制定具有密切联系。根据SCM协定中关于补贴的定义，将有大量政府政策性补贴行为成为允许征收反补贴税或采取反补贴措施的对象，进而影响本国公共经济政策的制定，降低本国国民的公共福利，抑制本国经济的增长。例如，国家政府投资兴建公共交通基础设施，这些设施使得商品流通过程的运费降低，因此任何一个行业的成本下降。若采取宽泛性的补贴定义，这些将被认为是补贴，可能面临反补贴措施，这显然是极不合理的。在此种情况下，需要一种判断标准将严重扭曲资源配置的补贴与合理的政策性补贴加以区分，“专向性”概念应运而生了。
最早“专向性”概念一词出现在美国的1979年《贸易协定法》中，其将“可采取反补贴措施的补贴”类型限于给予特定目标的补贴而不是一般可得的补贴。这是最早的關于专向性的立法。美国在1979年《东京守则》时曾试图引入“专向性”概念，但并没有被采纳。《东京守则》仅仅用“具有给予某些企业的好处这一目的”对专向性标准加以描述。
乌拉圭回合谈判达成的《SCM协定》基本沿袭了美国反补贴法的规定，对专向性标准做出了明确的界定。根据《SCM协定》第1条的规定，补贴的专向性是指成员方向辖区内的特定某些企业或产业或企业群或产业群提供的补贴。根据《SCM协定》的规定，可将补贴的专向性分为四种类型：（1）企业专向性：一国政府挑选一个或几个特定公司进行补贴；（2）产业专向性：一国政府针对某一个或几个特定部门进行补贴；（3）地区专向性：一国政府对其领土内特定地区的生产进行补贴；（4）禁止性补贴：与出口实绩或使用国产投入物相联系的补贴。《SCM协定》又根据专向性程度将补贴分为禁止性补贴、可诉补贴以及不可诉贴三种类型。由于具有专向性，所以禁止性补贴和可诉补贴会被《SCM协定》禁止或限制；由于不具有专向性或是专向性不明显，所以不可诉补贴不受《SCM协定》约束。由此可见，专向性是划分各类补贴的重要标准，同时也是各国采取补贴措施是否合法的依据。
三、《SCM协定》补贴的专向性判断标准
（一）补贴的专向性标准
《SCM协定》第2条予以明确的规定，《SCM协定》第2条规定如下：
1．为确定本协议第1条第l款规定的补贴是否属对授予机关管辖范围内的一个企业或产业、或一组企业或产业(本协议中称“某些企业”)的专向性补贴，应适用下列原则：
(a)如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，则此种补贴应属专向性补贴。
(b)如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性，只要该资格为自动的，且此类标准和条件得到严格遵守。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，.以便能够进行核实。
(c)如因为适用(a)项和(b)项规定的原则而表现为非专向性补贴，但有理由认为补贴可能事实上属专向性补贴，则可考虑其他因素。此类因素为：有限数量的某些企业使用补贴计划、某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式。在适用本项时，应考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样性程度，及已经实施补贴计划的持续时间。
2．限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业的补贴属专向性贴。各方理解，就本协议而言，不得将有资格的各级政府所采取的确定或改变普遍适用的税率的行动被视为专向性补贴。
3．任何属第3条规定范围内的补贴(出口补贴和进口替代补贴)应被视为专向性补贴。
4．根据本条规定对专向性的确定应依据肯定性证据明确证明。”
（二）根据《SCM协定》的上述规定，可以得出以下确定专向性标准的原则：
1．法律上的专向性。如果成员方授予机关或其授予补贴所依据的法律、法规明显限定了可获得补贴的范围，将补贴授予特定的企业或产业或企业群或产业群，则认定该补贴具有法律上的专向性。例如，加拿大的《1973年农场收入保险法》规定：不列颠哥伦比亚农场收入保险项目仅提供给生产特定商品的农场主。这个对补贴接受者的资格进行限制的规定就具有法律上的专向性。《SCM协定》及各成员方的反补贴法，在确定法律上的专向性应遵守以下准则：（1）如果授予机关或其授予补贴所依据的法律、法规规定只有特定的企业才能获得补贴，那么此种补贴就有专向性。例如一国为鼓励出口，而向出口企业提供补贴；（2）如果授予机关或其授予补贴所依据的法律、法规就获得补贴的资格和数量确定了客观的标准，那么此种补贴就不具有专向性，但该获得补贴的资格须得到严格遵守，且是法定的，自动的。
2．事实上的专向性。一项补贴虽然没有法律的专向性，给予的补贴表面上看来不具有特定目的，为许多部门提供利益，但实际上只有少数部门从中获得利益，在补贴实际运用中事实上存在专向性，即为事实上的专向性。在确定是否存在事实上的专向性时，应考虑以下因素：（1）是否仅有少数特定企业享受到了授予机关提供的补贴；（2）是否由某些企业主要使用某些补贴项目；（3是否有企业或产业接受了不合比例的巨大份额的补贴；（4）在授予补贴时，授予机关是否享有很大的自由裁量的权力，根据《SCM》协定的解释，在考虑第4项时，应特别考虑申请补贴被拒绝或通过的频率及据以作出决定的理由。
3．地理上的专向性。授予机关将授予补贴的范围限定在其管辖范围内指定地理区域的企业，则此种补贴被认定为具有地理上的专向性。如何理解“管辖范围内指定地理区域”，應根据授予机关的行政级别来确定。例如，中央政府针对全国各地区发放的补贴，是不具有专向性的，但针对特定地区实施的补贴措施，则可能具有地理上的专向性。地区政府针对该地区实施的补贴措施，一般不认为具有补贴的专向性，但若补贴只针对该地区的某些企业或产业，则认为该补贴具有专向性。因此，判断地理上的专向性标准是授予机关授予补贴的范围不应过分小于其管辖范围。
4．拟制的专向性。《SCM协定》将禁止性补贴拟制视为具有专向性补贴。
四、专向性标准在实践中的判定
(一)法律上专向性的认定
法律上专向性指授予机关或授予机关所依据的立法，明确给予某些企业补贴，该补贴具有法律上的专向性。
美国商务部在对中国进口的铜版纸案中认定中国政府为铜版纸生产商和出口者提供了补贴，并最终裁定对这些补贴征收反补贴税。在本案中，被调查的补贴包括：政府政策性贷款项目、所得税减免项目和增值税关税免除项目。美国商务部认为中国的“国家关键技术创新基金”项目中相关法律文件中规定通过政策银行和国有商业银行对特定企业提供补贴，认定该补贴具有法律上的专向性。在所得税减免项目专项性认定方面，美方裁定中国政府“两免三减半”的政策具有法律上的专向性，理由在于该项目提供的减免项目适用的对象，依据相关的《外商投资企业与外国企业所得税法》，仅适用于特定企业即外商投资“生产型企业”。
(二)事实上专向性的认定
实践中，各成员方为了使自己不违反《SCM协定》规定的义务，经常实施一些表面上针对许多部门，表面上没有特殊目的实际上只有少数企业或产业获益的补贴措施，这就是事实上的专向性。
在欧盟对韩国企业HYNIX征收反补贴税一案中，专家组认为虽然有200家韩国公司符合使用KDB项目的条件，但只有6家公司实际使用了补贴，其中4家公司隶属于HYNIX集团，并且这4家公司使用补贴数额达到1189亿，占到该项目补贴总额的41%，构成了不成比例的大量补贴，并且这些数字能够构成《SCM协定》规定的肯定性证据，符合《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素，因此裁定韩国政府的补贴具有事实上的专向性。
是否每个具体案例都应考虑《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素？在美国软木材IV案豍中，加拿大认为在判断补贴是否具有事实上的专向性应当审查《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素。但美国商务部认为其没有义务审查所有因素，只要有限的使用补贴，就足够认定事实上的补贴成立。专家组同意了美国的说法，认为第2.1(C)款的用词为“may”而不是“shall”。
五、结语
现在各国政府采取补贴措施的方式越来越隐晦，法律上的专向性补贴已然很少见到，大多数为事实上的专向性补贴。在审查是否具有事实上的专向性时，是否应该对《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素进行考虑。若采用美国的做法，仅有一项因素就可认定事实上的专向性成立，很容易造成反补贴措施的滥用。如果要求审查所有因素，并对其用肯定性证据加以证明后才能认定事实上的专向性存在，无疑会对审查机关造成沉重的负担，且很难付诸实践。虽然《SCM协定》及各成员方国内法没有规定上述因素是必须考虑的，在实践中也缺乏一种统一的标准，但对于上述因素的分析无疑有助于对补贴的认定。
注释：
①关于本案内容见DS236案专家组报告．
参考文献：
[1]龚柏华．美国就中国贸易税收补贴政策在WTO与中国磋商案评述．国际商务研究．2007年．
[2]王贵国．世界贸易组织法．北京：法律出版社．2003年版．
[3]赵维田．世贸组织(WTO)的法律制度．长春：吉林人民出版社．2000年版．
关键词《SCM协定》 专向性补贴 反补贴
作者简介：顾鑫，辽宁大学国际法2009级硕士研究生。
中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)08-012-02
补贴作为一种国家调控经济的手段，普遍的存在于各个国家的经济生活中。一方面，补贴作为经济和社会管理措施，能有效的促进一国经济和社会的发展；另一方面，补贴作为一种贸易保护手段，它能够扭曲市场资源的配置，阻碍自由竞争，不利于国际贸易的发展。因此，《SCM协定》通过制定补贴专向性标准，将那些不具有贸易扭曲作用的以及扭曲程度较小的补贴与具有贸易扭曲作用的补贴区分开来。《SCM协定》中的专向性标准将政府合理的宏观经济政策排除在规制范围之外，只有严重扭曲资源配置的补贴才受其约束。政府采取的补贴政策不可能公平的涉及到所有的市场参与者并给予同样数额的补贴，而专向性标准则给出了一个具有可操作性，可预见性的判断标准。
一、《SCM协定》中补贴的认定
《SCM协定》首次对补贴下了较为明确的定义。根据协议第1条和第2条的规定，补贴是指一成员国政府或任何公共机构向其辖区内的一个或一组企业或产业提供的财政资助或采取《1994年锐与贸易总协定》第16条规定的任何形式的收入或价格支持以及因此而授予的利益。根据《SCM协定》，补贴在满足下列4个条件时才能成立：第一，补贴须是一种政府行为，这里“政府行为”是个广义的概念，不仅包括政府本身，也包括政府授权和委托的私营机构的补贴行为。第二，补贴须是一种财政行为，即可能会对生产和产品的进出口条件产生影响的具体财政性干预行为。第三，补贴须授予被补贴方利益。第四，补贴具有专向性，即有选择或有差别的向某些企业提供补贴。
二、《SCM协定》对“专向性”界定
“专向性”这一概念与补贴与反补贴制定具有密切联系。根据SCM协定中关于补贴的定义，将有大量政府政策性补贴行为成为允许征收反补贴税或采取反补贴措施的对象，进而影响本国公共经济政策的制定，降低本国国民的公共福利，抑制本国经济的增长。例如，国家政府投资兴建公共交通基础设施，这些设施使得商品流通过程的运费降低，因此任何一个行业的成本下降。若采取宽泛性的补贴定义，这些将被认为是补贴，可能面临反补贴措施，这显然是极不合理的。在此种情况下，需要一种判断标准将严重扭曲资源配置的补贴与合理的政策性补贴加以区分，“专向性”概念应运而生了。
最早“专向性”概念一词出现在美国的1979年《贸易协定法》中，其将“可采取反补贴措施的补贴”类型限于给予特定目标的补贴而不是一般可得的补贴。这是最早的關于专向性的立法。美国在1979年《东京守则》时曾试图引入“专向性”概念，但并没有被采纳。《东京守则》仅仅用“具有给予某些企业的好处这一目的”对专向性标准加以描述。
乌拉圭回合谈判达成的《SCM协定》基本沿袭了美国反补贴法的规定，对专向性标准做出了明确的界定。根据《SCM协定》第1条的规定，补贴的专向性是指成员方向辖区内的特定某些企业或产业或企业群或产业群提供的补贴。根据《SCM协定》的规定，可将补贴的专向性分为四种类型：（1）企业专向性：一国政府挑选一个或几个特定公司进行补贴；（2）产业专向性：一国政府针对某一个或几个特定部门进行补贴；（3）地区专向性：一国政府对其领土内特定地区的生产进行补贴；（4）禁止性补贴：与出口实绩或使用国产投入物相联系的补贴。《SCM协定》又根据专向性程度将补贴分为禁止性补贴、可诉补贴以及不可诉贴三种类型。由于具有专向性，所以禁止性补贴和可诉补贴会被《SCM协定》禁止或限制；由于不具有专向性或是专向性不明显，所以不可诉补贴不受《SCM协定》约束。由此可见，专向性是划分各类补贴的重要标准，同时也是各国采取补贴措施是否合法的依据。
三、《SCM协定》补贴的专向性判断标准
（一）补贴的专向性标准
《SCM协定》第2条予以明确的规定，《SCM协定》第2条规定如下：
1．为确定本协议第1条第l款规定的补贴是否属对授予机关管辖范围内的一个企业或产业、或一组企业或产业(本协议中称“某些企业”)的专向性补贴，应适用下列原则：
(a)如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，则此种补贴应属专向性补贴。
(b)如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性，只要该资格为自动的，且此类标准和条件得到严格遵守。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，.以便能够进行核实。
(c)如因为适用(a)项和(b)项规定的原则而表现为非专向性补贴，但有理由认为补贴可能事实上属专向性补贴，则可考虑其他因素。此类因素为：有限数量的某些企业使用补贴计划、某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式。在适用本项时，应考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样性程度，及已经实施补贴计划的持续时间。
2．限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业的补贴属专向性贴。各方理解，就本协议而言，不得将有资格的各级政府所采取的确定或改变普遍适用的税率的行动被视为专向性补贴。
3．任何属第3条规定范围内的补贴(出口补贴和进口替代补贴)应被视为专向性补贴。
4．根据本条规定对专向性的确定应依据肯定性证据明确证明。”
（二）根据《SCM协定》的上述规定，可以得出以下确定专向性标准的原则：
1．法律上的专向性。如果成员方授予机关或其授予补贴所依据的法律、法规明显限定了可获得补贴的范围，将补贴授予特定的企业或产业或企业群或产业群，则认定该补贴具有法律上的专向性。例如，加拿大的《1973年农场收入保险法》规定：不列颠哥伦比亚农场收入保险项目仅提供给生产特定商品的农场主。这个对补贴接受者的资格进行限制的规定就具有法律上的专向性。《SCM协定》及各成员方的反补贴法，在确定法律上的专向性应遵守以下准则：（1）如果授予机关或其授予补贴所依据的法律、法规规定只有特定的企业才能获得补贴，那么此种补贴就有专向性。例如一国为鼓励出口，而向出口企业提供补贴；（2）如果授予机关或其授予补贴所依据的法律、法规就获得补贴的资格和数量确定了客观的标准，那么此种补贴就不具有专向性，但该获得补贴的资格须得到严格遵守，且是法定的，自动的。
2．事实上的专向性。一项补贴虽然没有法律的专向性，给予的补贴表面上看来不具有特定目的，为许多部门提供利益，但实际上只有少数部门从中获得利益，在补贴实际运用中事实上存在专向性，即为事实上的专向性。在确定是否存在事实上的专向性时，应考虑以下因素：（1）是否仅有少数特定企业享受到了授予机关提供的补贴；（2）是否由某些企业主要使用某些补贴项目；（3是否有企业或产业接受了不合比例的巨大份额的补贴；（4）在授予补贴时，授予机关是否享有很大的自由裁量的权力，根据《SCM》协定的解释，在考虑第4项时，应特别考虑申请补贴被拒绝或通过的频率及据以作出决定的理由。
3．地理上的专向性。授予机关将授予补贴的范围限定在其管辖范围内指定地理区域的企业，则此种补贴被认定为具有地理上的专向性。如何理解“管辖范围内指定地理区域”，應根据授予机关的行政级别来确定。例如，中央政府针对全国各地区发放的补贴，是不具有专向性的，但针对特定地区实施的补贴措施，则可能具有地理上的专向性。地区政府针对该地区实施的补贴措施，一般不认为具有补贴的专向性，但若补贴只针对该地区的某些企业或产业，则认为该补贴具有专向性。因此，判断地理上的专向性标准是授予机关授予补贴的范围不应过分小于其管辖范围。
4．拟制的专向性。《SCM协定》将禁止性补贴拟制视为具有专向性补贴。
四、专向性标准在实践中的判定
(一)法律上专向性的认定
法律上专向性指授予机关或授予机关所依据的立法，明确给予某些企业补贴，该补贴具有法律上的专向性。
美国商务部在对中国进口的铜版纸案中认定中国政府为铜版纸生产商和出口者提供了补贴，并最终裁定对这些补贴征收反补贴税。在本案中，被调查的补贴包括：政府政策性贷款项目、所得税减免项目和增值税关税免除项目。美国商务部认为中国的“国家关键技术创新基金”项目中相关法律文件中规定通过政策银行和国有商业银行对特定企业提供补贴，认定该补贴具有法律上的专向性。在所得税减免项目专项性认定方面，美方裁定中国政府“两免三减半”的政策具有法律上的专向性，理由在于该项目提供的减免项目适用的对象，依据相关的《外商投资企业与外国企业所得税法》，仅适用于特定企业即外商投资“生产型企业”。
(二)事实上专向性的认定
实践中，各成员方为了使自己不违反《SCM协定》规定的义务，经常实施一些表面上针对许多部门，表面上没有特殊目的实际上只有少数企业或产业获益的补贴措施，这就是事实上的专向性。
在欧盟对韩国企业HYNIX征收反补贴税一案中，专家组认为虽然有200家韩国公司符合使用KDB项目的条件，但只有6家公司实际使用了补贴，其中4家公司隶属于HYNIX集团，并且这4家公司使用补贴数额达到1189亿，占到该项目补贴总额的41%，构成了不成比例的大量补贴，并且这些数字能够构成《SCM协定》规定的肯定性证据，符合《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素，因此裁定韩国政府的补贴具有事实上的专向性。
是否每个具体案例都应考虑《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素？在美国软木材IV案豍中，加拿大认为在判断补贴是否具有事实上的专向性应当审查《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素。但美国商务部认为其没有义务审查所有因素，只要有限的使用补贴，就足够认定事实上的补贴成立。专家组同意了美国的说法，认为第2.1(C)款的用词为“may”而不是“shall”。
五、结语
现在各国政府采取补贴措施的方式越来越隐晦，法律上的专向性补贴已然很少见到，大多数为事实上的专向性补贴。在审查是否具有事实上的专向性时，是否应该对《SCM协定》第2.1(C)的规定所有因素进行考虑。若采用美国的做法，仅有一项因素就可认定事实上的专向性成立，很容易造成反补贴措施的滥用。如果要求审查所有因素，并对其用肯定性证据加以证明后才能认定事实上的专向性存在，无疑会对审查机关造成沉重的负担，且很难付诸实践。虽然《SCM协定》及各成员方国内法没有规定上述因素是必须考虑的，在实践中也缺乏一种统一的标准，但对于上述因素的分析无疑有助于对补贴的认定。
注释：
①关于本案内容见DS236案专家组报告．
参考文献：
[1]龚柏华．美国就中国贸易税收补贴政策在WTO与中国磋商案评述．国际商务研究．2007年．
[2]王贵国．世界贸易组织法．北京：法律出版社．2003年版．
[3]赵维田．世贸组织(WTO)的法律制度．长春：吉林人民出版社．2000年版．