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［摘要］产权制度、组织制度、管理制度共同构成了现代学校制度，而产权制度是现代学校制度的基础。民办高校产权制度改革，是近几年来民办高校的实践者和理论工作者所关注的焦点。文章运用产权经济学和高等教育学的基本原理，分析了我国民办高校产权的定义和属性，剖析了不同性质民办高校的产权界定问题，并对民办高校产权运作及其制度安排提出了具体建议。
［关键词］民办高校 民办高校产权 产权明晰
［作者简介］李建军（1978- ），湖南宁乡人，湖南涉外经济学院商学部讲师，硕士，研究方向为产业经济学。（湖南 长沙 410205）
［课题项目］本文系湖南省教育科学规划办课题“湖南省民办高校产权归属与投资回报问题研究”的阶段性成果。（课题编号：XJK06QJG010）
［中图分类号］G648.7［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）24-0021-03
高等教育大众化是世界高等教育发展的趋势，反映了时代的呼唤和历史的必然。发展民办高等教育是实现高等教育大众化的必由之路，同时民办高等教育也已成为我国高等教育事业的重要组成部分。但是，我国民办高等教育还仅仅处于发展的初级阶段，存在着很多问题，民办学校财产所有权的规定存在产权不清晰的现象就是其中之一。
一、民办高校产权的基本内涵
（一）产权的概念
产权是“财产权利”（Property rights），有广义与狭义之分。法学一般侧重于狭义的产权，主要指物权，亦称财产所有权。如我国民法通则中使用的就是“财产所有权”，是与“债权”“知识产权”“人身权”等并列的概念，且是产生其他权利的核心。而经济学中的“产权”则是广义的产权，不仅从物权扩大到债权、股权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利，是一种权利束，其中所有权是一切其他财产权利的基础①②。
产权的深层本质，只能由经济学来解释。从经济学的角度来看，对产权（Property rights）这一概念目前还不统一，通过对中西方有关产权概念的论述，我们认为：首先，产权是一种权利，它以财产所有权为核心，具有排他性的权利。它可横向分为所有权、使用权、支配权和收益权等，也可纵向分解为出资权、经营权和管理权。产权分解的过程，也是权利界定的过程。其次，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，实质上是反映交易主体之间的责、权、利相统一的，以相对独立的经济利益主体为基础的特殊的权利关系。再次，产权是可以交易的权利。因此，给定一个完整的产权定义是没有重大意义的，最根本的是需要了解产权的本质。它不是指人与物之间的关系，而是只有物的存在以及对他们的使用所引起的人们（或组织）之间的行为关系。产权界定了每个人相对于物的行为规范，每个人都必须遵守它与其他人之间的相互关系，回避破坏这种关系所带来的成本。
（二）民办高校产权的定义和属性
对民办高校而言，经济学层面的产权比法律层面的产权意义更大。所以，根据经济学产权的定义，可以将我国民办高校的产权理解为：由民办高校的财产所有权、使用权、收益权、处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一组权利束，其基本内容包括产权主体对财产的权力或职能以及产权对产权主体的效用或带来的好处，即权能和利益两个部分。它们分别回答了产权主体必须干什么、能干什么，以及产权主体必须和能够得到什么，从而使民办高校各产权主体经济行为的外在效应内在化。
教育是一种特殊的服务业，教育产业的特殊性在于它是公益性和经济性的统一。著名经济学家厉以宁教授提出：可以把教育服务划分为公共产品性质的教育服务、准公共产品性质的教育服务、私人产品性质的教育服务三种基本形式；但是，即使在社会主义社会中，即使在人均国民生产总值和人均收入达到较高水平以后，也不可能使教育产品全部成为公共产品，准公共产品性质和私人产品性质的教育服务在社会主义社会广泛存在③。可以认为，我国民办高校（社会力量办学）所提供的教育服务属于准公共产品和私人产品两种性质的教育服务，民办高校的教育投资既是教育活动，又是经营活动。
第一，民办高校产权的公益性。教育的公益性是指受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。沃尔夫较全面地概括了教育的外部收益，并将这种外部收益归为三个方面：即具有外部性的个体收益、对公共利益的贡献以及溢出效应。教育不仅能为受教育者本人及其家庭带来经济的和非经济的收益，还可以通过受教育者个体的受益使其他成员和整个社会同时受益，这种影响被称为教育影响的外部性。在现阶段，民办高校的举办在一定程度上促进了社会的公共利益。重要的是，民办高校为人们提供了更多的接受高等教育的机会，有利于加快中国高等教育大众化步伐，提升全民族的教育水平，提高公民的生活质量和品位，促进社会文明进步。民办高校的健康发展和不断壮大会增加人们对高等教育机会的选择性。可见民办高校产权的公益性是一种客观存在的事实。
第二，民办高校产权的营利性。民办教育具有赢利性（营利性或盈利性）。受教育和办教育本身就包含了教育投资，而投资就有一个成本与利润（收益）的问题。寻利是资本或投资的本性。寻利性要求资本实现保值——追求不低于通货膨胀的回报，或者资本实现增值——至少获得市场基准利率。把教育作为一种特殊产业来经营，这种经营可能带来一些利润，这就是教育的赢利性之表现。尤其是当投资者把学校教育当做产业来经营时，教育投资的利润就会更直接、更现实地在办学过程中得到体现。如果不允许投资者获得任何回报，那就是要求办学者捐资办学而不是进行教育投资。民办高校可能获得的利润包括教育投资利润 （即培养人才所获得的经济利润）和非教育投资利润 （投资校办产业所得的利润及附带利润等）两部分。不论是投资还是利润，民办高校都与公办高校是不相同的。公办高校的投资和利润属于国有资产，所有权既不归学校所有（学校根据授权可以享有经营权和使用权），也不归学校办学者所有，而是归国家所有，由政府充任产权主体角色；而民办高校的产权则不属于国家财产，政府也不能充任民办高校产权的主体④。由此可见，民办高校的产权具有非公共性。
第三，民办高校的非营利性组织的界定。虽然民办高校的产权具有公益性和营利性的双重属性，但是民办高校具有营利性并不等于说我国民办高校可以成为营利性的组织机构。我们认为：要处理好民办高校的公益性和营利性的矛盾，必须把民办高校界定为非营利性组织。新制度经济学认为：非营利组织的非营利性并不是指企业或组织不能营利，而是指企业的利润或剩余不能被分配，各生产要素所有者（包括投资者）只能获得固定的合同收入，没有人拥有企业的剩余索取权，也就是说非营利企业的剩余利润只能留在企业内。由于许多人对非营利性组织的这些性质并不明白，在民办教育的发展问题上进行了一些不必要的争论。
学校作为一种提供教育服务的组织，其特殊性来源于其产品——教育服务的特殊性。由于教育服务过程存在信息不对称的情况，容易产生经济学中所谓的“机会主义行为”，将严重侵害受教育者的利益⑤。也就是说，在家长或学生同学校的交易中，交易费用非常高，甚至难以达成交易协议，学校作为一个组织运作的效率很差。在这种情况下，让学校的人力资本或非人力资本的所有者成为学校的所有者是不行的，学校难以存在下去。因此，我国的民办教育必须界定为非营利性的组织。
二、我国民办高校产权的现状分析
在实际工作中，人们往往根据法律上对产权的界定以规范现实中的产权关系，但有时法律对产权的界定和规范不能适应客观存在的产权关系，甚至限制了合理的产权关系，从而阻碍了经济和社会事业发展。通过梳理我国有关法律、法规对民办高校产权的规定以及对现实产生的影响，可见我国民办高校产权依然不明晰的现状。
（一）产权归属不合理，权利与义务不对称
我国民办高校中，真正依靠社会捐赠举办的并不多，大多数主要依靠个人及营利性团体投资举办，且由私人投资举办的民办高校同样被纳入公益事业的范畴。民间投资办学不仅符合我国经济和社会发展的客观需要，也是当今公益事业呈现多元化投资发展趋势的表现。但是，任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的。《民办教育促进法》明确指出，在保证学校公益性的前提下，民办学校出资人可以取得合理回报，这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡⑥。
但令人遗憾的是，由于“合理回报”缺乏可操作性及相关配套政策的支持，很多民办高校为避免营利的嫌疑，都选择“不要求合理回报”。民办高校投资者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权，显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。笔者在对湖南省民办高校产权进行调研时发现，现在没有一个投资者不知道他投资的是“公益事业”，也没有一个投资者为自己在激烈的资本竞争中找到一个稳定而有发展的投资方式而不图更高的回报。现在已经设置的民办高校，基本上是靠学费和学校贷款来实现其资金运转。调查中还发现，现在湖南的绝大部分民办高校是由独家投资设置的，如果董事长（一般是投资方）和院方在办学问题上达成共识，包括在学费收入的分配上已形成某种契合，那么学校的运转还相当顺畅；如果产生了矛盾，最感到利益不被保护的是投资方，他们要保持学校的稳定，而撤换院长又必须经过教育主管部门的同意，撤资又不甘心，长此以往就抑制了投资者的投资热情，不利于民办高校做强做大。由此导致的后果是，一些民办高校的出资者为了自己的财产利益，就通过隐性的方式，在暗地里不同程度地变相营利。什么样的制度安排才能真正促进民办教育的发展，需要我们在产权上作深入的分析。
（二）产权主体或实际主体缺位，造成产权残缺
产权的残缺是指产权明晰下的不公正问题⑦。现在民办高校的法人财产权是明晰的，但不公正仍然存在。民办高校的产权残缺主要表现在几个方面：（1）投资方和院方根据自愿原则签订契约，但这种契约被法律所限制。（2）院方和投资方达成的契约尽管没有违反法律和交易规则，但是损害学生利益，消费者的主权缺失。（3）政府部门造就的外部竞争环境比如公办民助二级学院大量设立、中专学校大量升级等对民办大学的限制，这将导致政权左右市场而非学校间竞争市场。（4）产权配置不当，学校的管理者和投资方之间是否是委托—代理关系尚存争议，有的学校运作了四五年还没有董事会，各方的权利义务没有制衡和约束机制，更没有一套严格的制度规则从法律上保证权利和义务的实施，这样有权利者可以或多或少不履行义务，承担义务者只有或多或少的权利。独家垄断性的投资对民办高校的管理带来明显的负面效果。
（三）民办高校财产权的最终归属不明确
《民办教育促进法》第59条规定：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后剩余财产的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。而《民办教育促进法实施条例》中又只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题。因为缺少对未来的合理预期，一些投资者为逃避投资风险，便想方设法在短期内收回成本，造成投机教育的短期行为。
综上所述，现有关于民办高校财产权的最终归属的法律存在内涵界定不明、制度规范缺失、可操作性差等问题，直接影响了对投资者的投资保障和相应激励约束机制的生效。民办高校产权归属问题不解决，长此以往必然造成办学的不稳定性，影响我国民办高教事业健康发展。
三、促进我国民办高校产权明晰的措施
产权不明晰，权利义务不明确，民办高校的发展就缺乏持久动力。为了建立适合民办高校可持续发展的产权制度，使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态，笔者提出以下几点建议：
（一）明确界定民办高校不同性质资产的所有权，建立多样化的产权制度
在传统计划经济体制下，国家或政府是大学唯一的投资主体，单一投资体制造成了单一产权结构和产权制度。这种单一的投资体制和产权制度，在市场经济条件下显得越来越不适应了。鉴于我国民办高校的不同类型和办学性质，政策法规上对学校财产归属权的初始界定不应该是固定单一的，而应是多元的。只有根据市场经济的要求，按资产不同性质建立多样化的产权制度，才能推动民办高校更好地发展。
（二）加强法制建设，建立和完善教育法律体系
目前针对民办教育的法规不够健全，法规建设仍不尽人意，立法滞后使办学实践的问题已经越来越突出。民办教育的有关法规、决定内容空洞、模糊，只具有导向性，缺乏操作性，结果政策无法落到实处。只有在稳定和完善的法律环境下，民办高校产权制度的建设才能顺利进行。易湘良认为《民办教育促进法》只是对民办教育发展中普遍性、一般性的东西作出了规定，应该有与之配套的法律法规，如实施细则、程序性法规等，同时要建立法律法规冲突解决机制。⑧方铭琳则认为：要使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态，迫切需要在法律上界定三个问题，既民办高校不同性质资产的所有权、高校终止时剩余财产的分配、民办高校资产监管的主体和责任。
（三）推进教育产权的法律保障工作
从广义上讲，产权的法律保护包括权利的界定和权利受损后的补救两方面，而狭义的产权保护仅指产权受损后的法律救济。当前，民办高校的产权关系找不到明确的法律或政策界定，为此，我们强烈呼吁法律有责任对此加以规范、引导和保护。民办高校产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护，只有建立起相对完善的产权制度，才能确保依法办事、有法可依。
随着国家对民办高等教育发展的重视，大教育观念和终身教育观念的渐入人心，民办高校已成为我国教育的重要组成部分，且已有越来越多的学者对其进行研究。通过文献的阅读，我们对民办高校产权的含义、性质都有了较为明确的理解，但也看到了当前民办高校产权界定不清的现状。在今后的研究中我们要根据国情，适应市场经济的要求，不断探索新的方法，同时也要借鉴国外的先进理念，以期更好地明晰产权，促进民办高等教育的跨越式发展，最终实现教育大众化。
［注释］
①李笠农.探求新的模式——从所有权到国有资本经管体制的创新［M］.大连：东北财经大学出版社，2001：102-105.
②高德步.产权与增长：论法律制度的效率［M］.北京：中国人民大学出版社，1999：25-30.
③厉以宁.读《教育产业论》［J］.教育研究，1998（9）：9-12.
④史秋衡，宁顺兰.高等学校产权分析［J］.教育与经济，2002（4）：38-41.
⑤曹淑红，朱成昆.关于民办学校的非营利性和产权问题探讨［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2002（7）：25-27.
⑥高卫东.营利性民办学校及其产权界定［J］.教育科学研究，2001（3）：16-18.
⑦宁本涛.论民办学校的范畴和性质［J］.教育理论与实践，2002（10）：4-7.
⑧邓晓丹.对民办高教事业发展理论与实践的几点思考［J］.吉林师范大学学报，1999（11）：35-38.
［关键词］民办高校 民办高校产权 产权明晰
［作者简介］李建军（1978- ），湖南宁乡人，湖南涉外经济学院商学部讲师，硕士，研究方向为产业经济学。（湖南 长沙 410205）
［课题项目］本文系湖南省教育科学规划办课题“湖南省民办高校产权归属与投资回报问题研究”的阶段性成果。（课题编号：XJK06QJG010）
［中图分类号］G648.7［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）24-0021-03
高等教育大众化是世界高等教育发展的趋势，反映了时代的呼唤和历史的必然。发展民办高等教育是实现高等教育大众化的必由之路，同时民办高等教育也已成为我国高等教育事业的重要组成部分。但是，我国民办高等教育还仅仅处于发展的初级阶段，存在着很多问题，民办学校财产所有权的规定存在产权不清晰的现象就是其中之一。
一、民办高校产权的基本内涵
（一）产权的概念
产权是“财产权利”（Property rights），有广义与狭义之分。法学一般侧重于狭义的产权，主要指物权，亦称财产所有权。如我国民法通则中使用的就是“财产所有权”，是与“债权”“知识产权”“人身权”等并列的概念，且是产生其他权利的核心。而经济学中的“产权”则是广义的产权，不仅从物权扩大到债权、股权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利，是一种权利束，其中所有权是一切其他财产权利的基础①②。
产权的深层本质，只能由经济学来解释。从经济学的角度来看，对产权（Property rights）这一概念目前还不统一，通过对中西方有关产权概念的论述，我们认为：首先，产权是一种权利，它以财产所有权为核心，具有排他性的权利。它可横向分为所有权、使用权、支配权和收益权等，也可纵向分解为出资权、经营权和管理权。产权分解的过程，也是权利界定的过程。其次，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，实质上是反映交易主体之间的责、权、利相统一的，以相对独立的经济利益主体为基础的特殊的权利关系。再次，产权是可以交易的权利。因此，给定一个完整的产权定义是没有重大意义的，最根本的是需要了解产权的本质。它不是指人与物之间的关系，而是只有物的存在以及对他们的使用所引起的人们（或组织）之间的行为关系。产权界定了每个人相对于物的行为规范，每个人都必须遵守它与其他人之间的相互关系，回避破坏这种关系所带来的成本。
（二）民办高校产权的定义和属性
对民办高校而言，经济学层面的产权比法律层面的产权意义更大。所以，根据经济学产权的定义，可以将我国民办高校的产权理解为：由民办高校的财产所有权、使用权、收益权、处分权以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一组权利束，其基本内容包括产权主体对财产的权力或职能以及产权对产权主体的效用或带来的好处，即权能和利益两个部分。它们分别回答了产权主体必须干什么、能干什么，以及产权主体必须和能够得到什么，从而使民办高校各产权主体经济行为的外在效应内在化。
教育是一种特殊的服务业，教育产业的特殊性在于它是公益性和经济性的统一。著名经济学家厉以宁教授提出：可以把教育服务划分为公共产品性质的教育服务、准公共产品性质的教育服务、私人产品性质的教育服务三种基本形式；但是，即使在社会主义社会中，即使在人均国民生产总值和人均收入达到较高水平以后，也不可能使教育产品全部成为公共产品，准公共产品性质和私人产品性质的教育服务在社会主义社会广泛存在③。可以认为，我国民办高校（社会力量办学）所提供的教育服务属于准公共产品和私人产品两种性质的教育服务，民办高校的教育投资既是教育活动，又是经营活动。
第一，民办高校产权的公益性。教育的公益性是指受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。沃尔夫较全面地概括了教育的外部收益，并将这种外部收益归为三个方面：即具有外部性的个体收益、对公共利益的贡献以及溢出效应。教育不仅能为受教育者本人及其家庭带来经济的和非经济的收益，还可以通过受教育者个体的受益使其他成员和整个社会同时受益，这种影响被称为教育影响的外部性。在现阶段，民办高校的举办在一定程度上促进了社会的公共利益。重要的是，民办高校为人们提供了更多的接受高等教育的机会，有利于加快中国高等教育大众化步伐，提升全民族的教育水平，提高公民的生活质量和品位，促进社会文明进步。民办高校的健康发展和不断壮大会增加人们对高等教育机会的选择性。可见民办高校产权的公益性是一种客观存在的事实。
第二，民办高校产权的营利性。民办教育具有赢利性（营利性或盈利性）。受教育和办教育本身就包含了教育投资，而投资就有一个成本与利润（收益）的问题。寻利是资本或投资的本性。寻利性要求资本实现保值——追求不低于通货膨胀的回报，或者资本实现增值——至少获得市场基准利率。把教育作为一种特殊产业来经营，这种经营可能带来一些利润，这就是教育的赢利性之表现。尤其是当投资者把学校教育当做产业来经营时，教育投资的利润就会更直接、更现实地在办学过程中得到体现。如果不允许投资者获得任何回报，那就是要求办学者捐资办学而不是进行教育投资。民办高校可能获得的利润包括教育投资利润 （即培养人才所获得的经济利润）和非教育投资利润 （投资校办产业所得的利润及附带利润等）两部分。不论是投资还是利润，民办高校都与公办高校是不相同的。公办高校的投资和利润属于国有资产，所有权既不归学校所有（学校根据授权可以享有经营权和使用权），也不归学校办学者所有，而是归国家所有，由政府充任产权主体角色；而民办高校的产权则不属于国家财产，政府也不能充任民办高校产权的主体④。由此可见，民办高校的产权具有非公共性。
第三，民办高校的非营利性组织的界定。虽然民办高校的产权具有公益性和营利性的双重属性，但是民办高校具有营利性并不等于说我国民办高校可以成为营利性的组织机构。我们认为：要处理好民办高校的公益性和营利性的矛盾，必须把民办高校界定为非营利性组织。新制度经济学认为：非营利组织的非营利性并不是指企业或组织不能营利，而是指企业的利润或剩余不能被分配，各生产要素所有者（包括投资者）只能获得固定的合同收入，没有人拥有企业的剩余索取权，也就是说非营利企业的剩余利润只能留在企业内。由于许多人对非营利性组织的这些性质并不明白，在民办教育的发展问题上进行了一些不必要的争论。
学校作为一种提供教育服务的组织，其特殊性来源于其产品——教育服务的特殊性。由于教育服务过程存在信息不对称的情况，容易产生经济学中所谓的“机会主义行为”，将严重侵害受教育者的利益⑤。也就是说，在家长或学生同学校的交易中，交易费用非常高，甚至难以达成交易协议，学校作为一个组织运作的效率很差。在这种情况下，让学校的人力资本或非人力资本的所有者成为学校的所有者是不行的，学校难以存在下去。因此，我国的民办教育必须界定为非营利性的组织。
二、我国民办高校产权的现状分析
在实际工作中，人们往往根据法律上对产权的界定以规范现实中的产权关系，但有时法律对产权的界定和规范不能适应客观存在的产权关系，甚至限制了合理的产权关系，从而阻碍了经济和社会事业发展。通过梳理我国有关法律、法规对民办高校产权的规定以及对现实产生的影响，可见我国民办高校产权依然不明晰的现状。
（一）产权归属不合理，权利与义务不对称
我国民办高校中，真正依靠社会捐赠举办的并不多，大多数主要依靠个人及营利性团体投资举办，且由私人投资举办的民办高校同样被纳入公益事业的范畴。民间投资办学不仅符合我国经济和社会发展的客观需要，也是当今公益事业呈现多元化投资发展趋势的表现。但是，任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的。《民办教育促进法》明确指出，在保证学校公益性的前提下，民办学校出资人可以取得合理回报，这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡⑥。
但令人遗憾的是，由于“合理回报”缺乏可操作性及相关配套政策的支持，很多民办高校为避免营利的嫌疑，都选择“不要求合理回报”。民办高校投资者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权，显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。笔者在对湖南省民办高校产权进行调研时发现，现在没有一个投资者不知道他投资的是“公益事业”，也没有一个投资者为自己在激烈的资本竞争中找到一个稳定而有发展的投资方式而不图更高的回报。现在已经设置的民办高校，基本上是靠学费和学校贷款来实现其资金运转。调查中还发现，现在湖南的绝大部分民办高校是由独家投资设置的，如果董事长（一般是投资方）和院方在办学问题上达成共识，包括在学费收入的分配上已形成某种契合，那么学校的运转还相当顺畅；如果产生了矛盾，最感到利益不被保护的是投资方，他们要保持学校的稳定，而撤换院长又必须经过教育主管部门的同意，撤资又不甘心，长此以往就抑制了投资者的投资热情，不利于民办高校做强做大。由此导致的后果是，一些民办高校的出资者为了自己的财产利益，就通过隐性的方式，在暗地里不同程度地变相营利。什么样的制度安排才能真正促进民办教育的发展，需要我们在产权上作深入的分析。
（二）产权主体或实际主体缺位，造成产权残缺
产权的残缺是指产权明晰下的不公正问题⑦。现在民办高校的法人财产权是明晰的，但不公正仍然存在。民办高校的产权残缺主要表现在几个方面：（1）投资方和院方根据自愿原则签订契约，但这种契约被法律所限制。（2）院方和投资方达成的契约尽管没有违反法律和交易规则，但是损害学生利益，消费者的主权缺失。（3）政府部门造就的外部竞争环境比如公办民助二级学院大量设立、中专学校大量升级等对民办大学的限制，这将导致政权左右市场而非学校间竞争市场。（4）产权配置不当，学校的管理者和投资方之间是否是委托—代理关系尚存争议，有的学校运作了四五年还没有董事会，各方的权利义务没有制衡和约束机制，更没有一套严格的制度规则从法律上保证权利和义务的实施，这样有权利者可以或多或少不履行义务，承担义务者只有或多或少的权利。独家垄断性的投资对民办高校的管理带来明显的负面效果。
（三）民办高校财产权的最终归属不明确
《民办教育促进法》第59条规定：民办学校终止并进行财产清算时，在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”“偿还其他债务”后，“剩余财产，按有关法律、行政法规的规定处理”。在此，没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后剩余财产的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。而《民办教育促进法实施条例》中又只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题。因为缺少对未来的合理预期，一些投资者为逃避投资风险，便想方设法在短期内收回成本，造成投机教育的短期行为。
综上所述，现有关于民办高校财产权的最终归属的法律存在内涵界定不明、制度规范缺失、可操作性差等问题，直接影响了对投资者的投资保障和相应激励约束机制的生效。民办高校产权归属问题不解决，长此以往必然造成办学的不稳定性，影响我国民办高教事业健康发展。
三、促进我国民办高校产权明晰的措施
产权不明晰，权利义务不明确，民办高校的发展就缺乏持久动力。为了建立适合民办高校可持续发展的产权制度，使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态，笔者提出以下几点建议：
（一）明确界定民办高校不同性质资产的所有权，建立多样化的产权制度
在传统计划经济体制下，国家或政府是大学唯一的投资主体，单一投资体制造成了单一产权结构和产权制度。这种单一的投资体制和产权制度，在市场经济条件下显得越来越不适应了。鉴于我国民办高校的不同类型和办学性质，政策法规上对学校财产归属权的初始界定不应该是固定单一的，而应是多元的。只有根据市场经济的要求，按资产不同性质建立多样化的产权制度，才能推动民办高校更好地发展。
（二）加强法制建设，建立和完善教育法律体系
目前针对民办教育的法规不够健全，法规建设仍不尽人意，立法滞后使办学实践的问题已经越来越突出。民办教育的有关法规、决定内容空洞、模糊，只具有导向性，缺乏操作性，结果政策无法落到实处。只有在稳定和完善的法律环境下，民办高校产权制度的建设才能顺利进行。易湘良认为《民办教育促进法》只是对民办教育发展中普遍性、一般性的东西作出了规定，应该有与之配套的法律法规，如实施细则、程序性法规等，同时要建立法律法规冲突解决机制。⑧方铭琳则认为：要使民办高校摆脱目前产权关系不明晰的状态，迫切需要在法律上界定三个问题，既民办高校不同性质资产的所有权、高校终止时剩余财产的分配、民办高校资产监管的主体和责任。
（三）推进教育产权的法律保障工作
从广义上讲，产权的法律保护包括权利的界定和权利受损后的补救两方面，而狭义的产权保护仅指产权受损后的法律救济。当前，民办高校的产权关系找不到明确的法律或政策界定，为此，我们强烈呼吁法律有责任对此加以规范、引导和保护。民办高校产权的明晰归根结底需要依靠法律的保护，只有建立起相对完善的产权制度，才能确保依法办事、有法可依。
随着国家对民办高等教育发展的重视，大教育观念和终身教育观念的渐入人心，民办高校已成为我国教育的重要组成部分，且已有越来越多的学者对其进行研究。通过文献的阅读，我们对民办高校产权的含义、性质都有了较为明确的理解，但也看到了当前民办高校产权界定不清的现状。在今后的研究中我们要根据国情，适应市场经济的要求，不断探索新的方法，同时也要借鉴国外的先进理念，以期更好地明晰产权，促进民办高等教育的跨越式发展，最终实现教育大众化。
［注释］
①李笠农.探求新的模式——从所有权到国有资本经管体制的创新［M］.大连：东北财经大学出版社，2001：102-105.
②高德步.产权与增长：论法律制度的效率［M］.北京：中国人民大学出版社，1999：25-30.
③厉以宁.读《教育产业论》［J］.教育研究，1998（9）：9-12.
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