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摘 要：福州市鼓楼区积极探索普惠性民办幼儿园建设，将其打造成一项广得民心的民生工程。本文重点介绍鼓楼区发展普惠性民办幼儿园的主要做法，分析存在的问题及原因，并探索此项措施能够顺利进行、广得民心的关键。
关键词：普惠性;民办幼儿园
“入园难、入园贵、入园远”一直是群众反映强烈、社会关注度高的民生问题。2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。2017年底，福州市鼓楼区幼儿就读普惠性幼儿园比例达87.1%，提前三年完成普惠性工作任务。鼓楼区创新发展普惠性民办幼儿园，降收费不降质量，降收费不降收益，让幼儿“有园上、上得起”。此外，鼓楼区还探索普惠性社区微型精品幼儿园，让幼儿在家门口上幼儿园。
一、鼓楼区发展普惠性民办幼儿园的主要做法
（一）明确思路，科学规划
福州市鼓楼区是福建省会的核心城区，面积35.7平方公里，常住人口约75万人。在寸土寸金的鼓楼，为破解学前教育难题，创新发展普惠性民办幼儿园。
1.政府兜底购买普惠性民办园教育服务
即将民办园改为普惠园，居民只需交纳限价保教费，通过政府兜底的方式，使幼儿园降收费不降收益。具体为鼓楼区财政对辖区普惠性民办幼儿园发放政府補助款，为民办园转普惠园后的收费差价进行兜底，保障普惠性民办园保持总收入不变。
2.公、民合作建设社区微型精品幼儿园
即采用公办民营、民办公助的方式，创建离家较近、办园规模较小、幼儿安全和保教质量有保障的社区幼儿园，让老百姓在家门口即可享受到普惠、优质的学前教育。具体为有效整合辖区零散闲置的场所资源，通过招商租赁等方式向社会公开引资，择优引进教育机构投资或改造，负责幼儿园运营。
（二）出台文件，完善规则
1.制定出台《鼓楼区政府购买普惠性民办幼儿园教育服务实施细则（试行）》（下称《实施细则》）
明确购买服务的主体、内容、购买机制、购买服务资金、服务期限、权利义务及违约责任等，鼓励和引导民办幼儿园面向社会提供公益性、普惠性学前教育。目前，鼓楼区共57家民办幼儿园，其中45家为普惠性民办幼儿园。
2.制定出台《福州市鼓楼区鼓励民间资本举办社区微型精品幼儿园工作指引（试行）》（下称《工作指引》）
明确举办者条件、选址要求、保教基本要求、卫生要求、安全管理要求等13项内容，为社区微型精品幼儿园建设提供可量化、可操作的指引。鼓楼区社区微型精品幼儿园包括普惠性和非普惠性两种模式。普惠性社区微型精品幼儿园保育保教费享受《实施细则》规定的政策补贴，非普惠性社区微型精品幼儿园保育保教费执行市场定价。本文仅探讨普惠性社区微型精品幼儿园。目前，鼓楼区已建设7所社区微型精品幼儿园，其中普惠性的为4所。
（三）精准补助，确保可行
福州市鼓楼区通过定额补助、兜底补助、多重奖励等方式，确保普惠性民办幼儿园总收入不低于参加普惠前，提升民办幼儿园参与积极性、办学积极性。
1.定额补助
对普惠性民办幼儿园，以实际在园幼儿数量为单位，按省级示范园、市级示范园、区级示范园和普通幼儿园四个等级进行定额补助，补助标准依次为400元/月·生、350元/月·生、300元/月·生、200元/月·生，补助资金由市级和区级财政各分担50%。
2.兜底补助
执行最高限价收费且享受定额补助后，若普惠性民办幼儿园总收入低于参加普惠前，则差额部分由区财政予以补足（差额补助标准=园所加入普惠计划前的保教费标准-普惠后家长缴费标准-定额补助标准）;若总收入等于或高于参加普惠前，则不享受差额补助，执行协议定价，采用“封顶”措施，避免过度补助（协议定价标准=园所加入普惠计划前的保教费标准-定额补助标准）。
3.多重奖励
对年检合格且同意续约的普惠性民办幼儿园，参照公办幼儿园标准给予生均公用经费和安保经费补助;普惠性民办园教师在职称评定、评先评优、业务培训和考察学习等方面，与公办园教师享同等待遇;在条件许可的情况下，普惠性民办园教师和公办园教师进行轮岗或跟岗交流。
（四）强化监管，长效发展
通过专项审计、台账监管、跟踪督查、严肃问责等方式，加强对普惠性民办幼儿园的监管，确保长效发展。
1.专项审计
聘请第三方机构，根据普惠性民办幼儿园报送的申领补助资金汇总表，对申领的保育教育费补助资金进行专项审计。
2.台账监管
建立鼓楼区普惠性民办园基本信息台帐制度，并要求所有普惠性民办园建立规范的资产和财务管理机制、年度财务会计报告制度等。
3.跟踪督查
成立由鼓楼区教育局工作人员及人大代表、政协委员组成的普惠资金督查小组，对普惠资金进行全程督查;区教育局、财政局、物价局等部门联合定期抽查资金使用情况;第三方机构对所有享受普惠服务的家长逐一电话回访，了解是否执行最高限价收费。
4.严肃问责
《实施细则》对财政补助资金使用要求做出明确规定，对违规使用或以虚报、冒领等手段骗取财政补助的普惠性民办园，依照《财政违法行为处罚处分条例》和相关法规进行处理;对涉嫌犯罪的依法移送司法机关，追究法律责任。
二、发展普惠性民办幼儿园存在的问题及原因
1.师资队伍方面，幼师流动性大，素质参差不齐
普惠性民办园教师以年轻教师为主，经验丰富的老教师较少;以大专毕业生为主，本科及以上学历的学前教育专业教师较少;以无职称教师为主，其次为初级教师;部分教师无教师资格证。 究其原因，主要如下：
一是民办幼儿园教师待遇低。如薪资待遇较低、工作压力较大、职称晋升不畅等，导致教师总量缺乏、流动性大。
二是民办园对教师素质重视不够。如民办园幼师准入门槛低、对教师的培养培训不足等，导致难以实现教师素质的整体提升。
2.监督管理方面，存在监管困难，监管不力等问题
如普惠性民办园每班幼儿人数按标准核定，规定不能超额，但有的幼儿园为提高收益超额招生。因超额生源无政府生均补贴，于是幼儿园向超额幼儿家长收取高于最高限价的高额学费，对普惠政策和民办园声誉造成不良影响。个别幼师缺乏爱心和耐心，对幼儿采取体罚或打骂等不当行为，给幼儿身心带来严重危害。
究其原因，主要如下：
一是监管人员不足。民办园日常监管主要由教育局民管办负责，民办园数量较多，而且园所举办者、管理者、教师素质参差不齐，仅仅依靠民管办人员力量无法全面深入细致地监管。
二是无执法权。教育局民管办虽然对民办园进行日常监管，但无执法权，致使监管效果大打折扣。目前采用方式是与安监、市场、公安、卫计等部门合作，进行联合执法。
三是法律法规落实不到位。《中华人民共和国教师法》《教师资格条例》《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》等法规条例，对教师不当行为作出处罚规定。《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》规定，有严重侵害学生行为的，要“清除出教师队伍”，“任何学校不得再聘任其从事教学、科研及管理等工作”。但由于信息不对称、不共享，被处罚教师可能会去其他民办园继续任职。
3.配套幼儿园方面，存在规划、建设、移交、使用不到位问题
住宅小区配套幼儿园建设是解决普惠性学前教育资源的不足的重要途径，但有的小区没有规划配套幼儿园或规划不足;有的小区虽然规划到位但建设不到位，出现缓建、缩减，甚至停建、不建、擅自改变功能现象;有的小区虽然建设了配套幼儿园，但没有移交教育行政部门统筹作为公办园或普惠性民办园使用，致使普惠性服务无法惠及更多家长及幼儿。
究其原因，主要如下：
一是住宅小区配套幼儿园用地性质为出让地，由开发商负责建设。开发商追求经济效益，容易出现配套幼儿园规划缩水、设计不规范、建设滞后，甚至流产现象。
二是住宅小区配套幼儿园产权归属多样。根据《中华人民共和国物权法》《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》和《福州市人民政府关于居住区公共配套设施使用管理的意见》相关规定，按照取得用地批文时间，判定小区配套幼儿园产权归属开发建设单位还是教育局。若产权归属开发建设单位，则可能出现不按期移交甚至不移交的情形。
三是对住宅小区配套幼儿园监管不健全。虽然从中央到地方，都对小区配套幼儿园规划建设做出政策规定，但2019年前并未明确小区配套幼儿园移交、验收、使用等过程环节和标准要求，致使政策无法有效落实。2019年3月，《鼓楼区关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》聚焦配套幼儿园规划、建设、移交、办园等方面存在的突出问题，有针对性地提出切实可行的治理措施，对责任单位、处理措施、处理依据等做出详细规定，对解决小区配套园的历史遗留问题提供有效遵循。
三、鼓楼区普惠性民办幼儿园顺利发展的关键
福州市鼓楼区创新发展普惠性民办幼儿园，这项举措之所以能顺利进行并得到各方大力支持，笔者认为主要在于以下几点：
1.政府主导
一个项目若能得到政府的推动和引导，其开展会更加顺利。
一是能够汇聚各方力量。鼓楼区发展普惠性民办幼儿园得到了教育、财政、物价、市场监管、各街镇等的支持，共同推动普惠教育有序发展。
二是能够提供强力保障。通过定额补助、兜底补助、多重奖励等方式，确保普惠性民办园收入不低于参加普惠前，为普惠模式的长期发展提供强力保障。
三是实行有力推动。政府主导，能够实行自上而下的有力推動，在政策、资金、落实、宣传、管理等方面给予有效配套。
2.资源整合
福州市鼓楼区地少人多，人口增长与学位供给矛盾突出，难以大规模创建新园的情况下，通过对资源进行整合，破解学前教育难题。一是整合民办园教育资源。政府兜底购买普惠教育，民办园转为普惠园，解决“入园难、入园贵”问题。二是整合辖区闲散场所资源。如将福屿社区居委会旧址改造为福屿传初幼儿园，让孩子在家门口上幼儿园。三是整合社会资金资源。政府向社会公开引资，引进优质教育机构运营幼儿园。如引入福建传初教育投资有限公司运营3所普惠性传初幼儿园。四是整合优质师资资源。为保障办学质量，省直机关幼儿园的管理及师资队伍到3所普惠性传初幼儿园任职任教。
3.惠及各方
福州市鼓楼区创新发展普惠性民办幼儿园，初衷是解决“入园难、入园贵、入园远”问题，但并没有损害民办幼儿园的利益，没有打击社会力量办园积极性。
一是对学校而言，降收费不降收益，转为普惠园后的收益不低于之前，而且学费降低为园方带来更多生源，促进良性发展，提高办学积极性。
二是对教师而言，在职称评定、评先评优、业务培训和考察学习等方面的激励，提升教师工作积极性和热情，提升教学质量。
三是对家长和幼儿而言，降收费不降质量，甚至在家门口即可享受到普惠的学前教育，提升学前教育的获得感。
四是对政府而言，鼓楼区财政在2018年-2020年约投入1亿元兜底购买普惠性民办园教育服务，仅为运营公立园（不含建设、装修）所需财政投入的三分之一，减少财政负担的同时，让更多幼儿“有园上、上得起”，是一项得民心的民生工程。
参考文献
[1]赵明.多管齐下促重庆市学前教育工作迈上新台阶[J].重庆行政，2019.
[2]邵媛，李朝辉.普惠性民办幼儿园发展困境及破解策略[J].南昌教育学院学报，2018.
[3]余萍.安徽省普惠性民办幼儿园发展现状[J].文学教育（下），2018.
[4]李妍君.重庆市普惠性民办幼儿园运行保障的现状研究——以N区为例[D].重庆师范大学，2018.
[5]郑益乐，杨得琛.陕西省普惠性民办幼儿园发展的困境与对策[J].新西部，2019.
[6]刘琬.普惠性民办幼儿园转型瓶颈及对策[J].决策探索（下），2019.
作者简介
郑宁（1986.05—），女，汉族，山东潍坊，硕士研究生，中共福州市鼓楼区，研究方向：社科。
关键词：普惠性;民办幼儿园
“入园难、入园贵、入园远”一直是群众反映强烈、社会关注度高的民生问题。2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。2017年底，福州市鼓楼区幼儿就读普惠性幼儿园比例达87.1%，提前三年完成普惠性工作任务。鼓楼区创新发展普惠性民办幼儿园，降收费不降质量，降收费不降收益，让幼儿“有园上、上得起”。此外，鼓楼区还探索普惠性社区微型精品幼儿园，让幼儿在家门口上幼儿园。
一、鼓楼区发展普惠性民办幼儿园的主要做法
（一）明确思路，科学规划
福州市鼓楼区是福建省会的核心城区，面积35.7平方公里，常住人口约75万人。在寸土寸金的鼓楼，为破解学前教育难题，创新发展普惠性民办幼儿园。
1.政府兜底购买普惠性民办园教育服务
即将民办园改为普惠园，居民只需交纳限价保教费，通过政府兜底的方式，使幼儿园降收费不降收益。具体为鼓楼区财政对辖区普惠性民办幼儿园发放政府補助款，为民办园转普惠园后的收费差价进行兜底，保障普惠性民办园保持总收入不变。
2.公、民合作建设社区微型精品幼儿园
即采用公办民营、民办公助的方式，创建离家较近、办园规模较小、幼儿安全和保教质量有保障的社区幼儿园，让老百姓在家门口即可享受到普惠、优质的学前教育。具体为有效整合辖区零散闲置的场所资源，通过招商租赁等方式向社会公开引资，择优引进教育机构投资或改造，负责幼儿园运营。
（二）出台文件，完善规则
1.制定出台《鼓楼区政府购买普惠性民办幼儿园教育服务实施细则（试行）》（下称《实施细则》）
明确购买服务的主体、内容、购买机制、购买服务资金、服务期限、权利义务及违约责任等，鼓励和引导民办幼儿园面向社会提供公益性、普惠性学前教育。目前，鼓楼区共57家民办幼儿园，其中45家为普惠性民办幼儿园。
2.制定出台《福州市鼓楼区鼓励民间资本举办社区微型精品幼儿园工作指引（试行）》（下称《工作指引》）
明确举办者条件、选址要求、保教基本要求、卫生要求、安全管理要求等13项内容，为社区微型精品幼儿园建设提供可量化、可操作的指引。鼓楼区社区微型精品幼儿园包括普惠性和非普惠性两种模式。普惠性社区微型精品幼儿园保育保教费享受《实施细则》规定的政策补贴，非普惠性社区微型精品幼儿园保育保教费执行市场定价。本文仅探讨普惠性社区微型精品幼儿园。目前，鼓楼区已建设7所社区微型精品幼儿园，其中普惠性的为4所。
（三）精准补助，确保可行
福州市鼓楼区通过定额补助、兜底补助、多重奖励等方式，确保普惠性民办幼儿园总收入不低于参加普惠前，提升民办幼儿园参与积极性、办学积极性。
1.定额补助
对普惠性民办幼儿园，以实际在园幼儿数量为单位，按省级示范园、市级示范园、区级示范园和普通幼儿园四个等级进行定额补助，补助标准依次为400元/月·生、350元/月·生、300元/月·生、200元/月·生，补助资金由市级和区级财政各分担50%。
2.兜底补助
执行最高限价收费且享受定额补助后，若普惠性民办幼儿园总收入低于参加普惠前，则差额部分由区财政予以补足（差额补助标准=园所加入普惠计划前的保教费标准-普惠后家长缴费标准-定额补助标准）;若总收入等于或高于参加普惠前，则不享受差额补助，执行协议定价，采用“封顶”措施，避免过度补助（协议定价标准=园所加入普惠计划前的保教费标准-定额补助标准）。
3.多重奖励
对年检合格且同意续约的普惠性民办幼儿园，参照公办幼儿园标准给予生均公用经费和安保经费补助;普惠性民办园教师在职称评定、评先评优、业务培训和考察学习等方面，与公办园教师享同等待遇;在条件许可的情况下，普惠性民办园教师和公办园教师进行轮岗或跟岗交流。
（四）强化监管，长效发展
通过专项审计、台账监管、跟踪督查、严肃问责等方式，加强对普惠性民办幼儿园的监管，确保长效发展。
1.专项审计
聘请第三方机构，根据普惠性民办幼儿园报送的申领补助资金汇总表，对申领的保育教育费补助资金进行专项审计。
2.台账监管
建立鼓楼区普惠性民办园基本信息台帐制度，并要求所有普惠性民办园建立规范的资产和财务管理机制、年度财务会计报告制度等。
3.跟踪督查
成立由鼓楼区教育局工作人员及人大代表、政协委员组成的普惠资金督查小组，对普惠资金进行全程督查;区教育局、财政局、物价局等部门联合定期抽查资金使用情况;第三方机构对所有享受普惠服务的家长逐一电话回访，了解是否执行最高限价收费。
4.严肃问责
《实施细则》对财政补助资金使用要求做出明确规定，对违规使用或以虚报、冒领等手段骗取财政补助的普惠性民办园，依照《财政违法行为处罚处分条例》和相关法规进行处理;对涉嫌犯罪的依法移送司法机关，追究法律责任。
二、发展普惠性民办幼儿园存在的问题及原因
1.师资队伍方面，幼师流动性大，素质参差不齐
普惠性民办园教师以年轻教师为主，经验丰富的老教师较少;以大专毕业生为主，本科及以上学历的学前教育专业教师较少;以无职称教师为主，其次为初级教师;部分教师无教师资格证。 究其原因，主要如下：
一是民办幼儿园教师待遇低。如薪资待遇较低、工作压力较大、职称晋升不畅等，导致教师总量缺乏、流动性大。
二是民办园对教师素质重视不够。如民办园幼师准入门槛低、对教师的培养培训不足等，导致难以实现教师素质的整体提升。
2.监督管理方面，存在监管困难，监管不力等问题
如普惠性民办园每班幼儿人数按标准核定，规定不能超额，但有的幼儿园为提高收益超额招生。因超额生源无政府生均补贴，于是幼儿园向超额幼儿家长收取高于最高限价的高额学费，对普惠政策和民办园声誉造成不良影响。个别幼师缺乏爱心和耐心，对幼儿采取体罚或打骂等不当行为，给幼儿身心带来严重危害。
究其原因，主要如下：
一是监管人员不足。民办园日常监管主要由教育局民管办负责，民办园数量较多，而且园所举办者、管理者、教师素质参差不齐，仅仅依靠民管办人员力量无法全面深入细致地监管。
二是无执法权。教育局民管办虽然对民办园进行日常监管，但无执法权，致使监管效果大打折扣。目前采用方式是与安监、市场、公安、卫计等部门合作，进行联合执法。
三是法律法规落实不到位。《中华人民共和国教师法》《教师资格条例》《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》等法规条例，对教师不当行为作出处罚规定。《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》规定，有严重侵害学生行为的，要“清除出教师队伍”，“任何学校不得再聘任其从事教学、科研及管理等工作”。但由于信息不对称、不共享，被处罚教师可能会去其他民办园继续任职。
3.配套幼儿园方面，存在规划、建设、移交、使用不到位问题
住宅小区配套幼儿园建设是解决普惠性学前教育资源的不足的重要途径，但有的小区没有规划配套幼儿园或规划不足;有的小区虽然规划到位但建设不到位，出现缓建、缩减，甚至停建、不建、擅自改变功能现象;有的小区虽然建设了配套幼儿园，但没有移交教育行政部门统筹作为公办园或普惠性民办园使用，致使普惠性服务无法惠及更多家长及幼儿。
究其原因，主要如下：
一是住宅小区配套幼儿园用地性质为出让地，由开发商负责建设。开发商追求经济效益，容易出现配套幼儿园规划缩水、设计不规范、建设滞后，甚至流产现象。
二是住宅小区配套幼儿园产权归属多样。根据《中华人民共和国物权法》《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》和《福州市人民政府关于居住区公共配套设施使用管理的意见》相关规定，按照取得用地批文时间，判定小区配套幼儿园产权归属开发建设单位还是教育局。若产权归属开发建设单位，则可能出现不按期移交甚至不移交的情形。
三是对住宅小区配套幼儿园监管不健全。虽然从中央到地方，都对小区配套幼儿园规划建设做出政策规定，但2019年前并未明确小区配套幼儿园移交、验收、使用等过程环节和标准要求，致使政策无法有效落实。2019年3月，《鼓楼区关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》聚焦配套幼儿园规划、建设、移交、办园等方面存在的突出问题，有针对性地提出切实可行的治理措施，对责任单位、处理措施、处理依据等做出详细规定，对解决小区配套园的历史遗留问题提供有效遵循。
三、鼓楼区普惠性民办幼儿园顺利发展的关键
福州市鼓楼区创新发展普惠性民办幼儿园，这项举措之所以能顺利进行并得到各方大力支持，笔者认为主要在于以下几点：
1.政府主导
一个项目若能得到政府的推动和引导，其开展会更加顺利。
一是能够汇聚各方力量。鼓楼区发展普惠性民办幼儿园得到了教育、财政、物价、市场监管、各街镇等的支持，共同推动普惠教育有序发展。
二是能够提供强力保障。通过定额补助、兜底补助、多重奖励等方式，确保普惠性民办园收入不低于参加普惠前，为普惠模式的长期发展提供强力保障。
三是实行有力推动。政府主导，能够实行自上而下的有力推動，在政策、资金、落实、宣传、管理等方面给予有效配套。
2.资源整合
福州市鼓楼区地少人多，人口增长与学位供给矛盾突出，难以大规模创建新园的情况下，通过对资源进行整合，破解学前教育难题。一是整合民办园教育资源。政府兜底购买普惠教育，民办园转为普惠园，解决“入园难、入园贵”问题。二是整合辖区闲散场所资源。如将福屿社区居委会旧址改造为福屿传初幼儿园，让孩子在家门口上幼儿园。三是整合社会资金资源。政府向社会公开引资，引进优质教育机构运营幼儿园。如引入福建传初教育投资有限公司运营3所普惠性传初幼儿园。四是整合优质师资资源。为保障办学质量，省直机关幼儿园的管理及师资队伍到3所普惠性传初幼儿园任职任教。
3.惠及各方
福州市鼓楼区创新发展普惠性民办幼儿园，初衷是解决“入园难、入园贵、入园远”问题，但并没有损害民办幼儿园的利益，没有打击社会力量办园积极性。
一是对学校而言，降收费不降收益，转为普惠园后的收益不低于之前，而且学费降低为园方带来更多生源，促进良性发展，提高办学积极性。
二是对教师而言，在职称评定、评先评优、业务培训和考察学习等方面的激励，提升教师工作积极性和热情，提升教学质量。
三是对家长和幼儿而言，降收费不降质量，甚至在家门口即可享受到普惠的学前教育，提升学前教育的获得感。
四是对政府而言，鼓楼区财政在2018年-2020年约投入1亿元兜底购买普惠性民办园教育服务，仅为运营公立园（不含建设、装修）所需财政投入的三分之一，减少财政负担的同时，让更多幼儿“有园上、上得起”，是一项得民心的民生工程。
参考文献
[1]赵明.多管齐下促重庆市学前教育工作迈上新台阶[J].重庆行政，2019.
[2]邵媛，李朝辉.普惠性民办幼儿园发展困境及破解策略[J].南昌教育学院学报，2018.
[3]余萍.安徽省普惠性民办幼儿园发展现状[J].文学教育（下），2018.
[4]李妍君.重庆市普惠性民办幼儿园运行保障的现状研究——以N区为例[D].重庆师范大学，2018.
[5]郑益乐，杨得琛.陕西省普惠性民办幼儿园发展的困境与对策[J].新西部，2019.
[6]刘琬.普惠性民办幼儿园转型瓶颈及对策[J].决策探索（下），2019.
作者简介
郑宁（1986.05—），女，汉族，山东潍坊，硕士研究生，中共福州市鼓楼区，研究方向：社科。