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“大家都选择城镇化安置，当了大半辈子农民，想进城做些生意。”看着新居道路旁闲置的土地，王秀萍和邻居们开始栽种一些应季蔬菜。她们用这样的方式纪念远去的耕种生活，也以此贴补家用。
曾经，王秋萍是云南省绥江县的一位普通农妇，因向家坝水电站建设，房子和土地被淹没。2012年开始，她成为新县城凤凰社区的一名居民。
在云南省昭通市，绥江一直被邻县羡慕。这份心理，不单因为绥江移民工作的创新模式赢得称赞，更多的原因来自复建的现代化新县城。对于绥江脱胎换骨般的变化，当地有移民用“千年梦想，一朝完成”来形容。
向家坝水电站是目前我国第三大水电站，与居第一的三峡、居第二的溪洛渡同为中国长江三峡集团公司开发。
因向家坝水库蓄水，绥江县整座县城、3个乡镇集镇需要迁建，原地后靠上山，涉及移民6万人。
5月上旬，《民生周刊》走入绥江。宽敞的道路，大片的居民楼整齐排列，一派崭新气象，丝毫不见昔日国家级贫困县的模样。
然而，茶馆多、棋牌室多、广场舞多的惬意气氛，似乎也在警示着这座“早产”的县城。像过往的任何一次大规模水库移民一样，“搬迁”只意味着移民第一步的迈出，而后期稳定、发展的挑战才刚刚来临。
不对等的博弈
10余年前，向家坝水电站将要开工建设的消息，成为一针强心剂注入绥江。三峡集团“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一方移民”的宣传口号，使普通移民、地方政府开始展望电站带来的改变。
“它是国家的能源战略工程，对我们来说是一个千载难逢的机遇。”绥江县副县长周开江如此形容向家坝电站对于这座山区农业县的意义。绥江地处高山沟壑之中，发展困难，但其得天独厚的地理环境成为水电站建设的先决条件。
“绥江老县城有300多年历史，但我们的现状是什么？”周开江自问。
为了把握这次机遇，早在2004年，向家坝电站正式开工前两年，绥江便贷款筹资1500万元，从美国请来两家规划设计公司为新县城进行概念性规划和总体规划。
蓝图中的新县城被定位为“以人为本，以水为主，依山建城，山水结合，集旅游、休闲、度假为一体的人居环境最佳的湖滨生态园林城市”。
“如果没有当初的规划，移民搬迁坚持不到最后。”周开江认为，蓝图中的新县城早已成为绥江人的目标，并从中汲取着力量。
向家坝水电站于2002年获准立项，2006年可行性研究报告获批并正式开工，三峡集团与云南省政府签订总包协议，2007年移民工作正式启动。
但移民工作推进并不顺利。因对安置政策不满，2011年3月25日，绥江两千余移民走上街头，围堵县城长达5天4夜，引起省、市政府的高度重视。
绥江移民干部谈到，如果不是在2011年初经省政府特批，把新县城迁建项目统一委托给云南省建工集团建设，移民搬迁安置肯定无法在2012年10月下闸蓄水前完成。
《民生周刊》记者发现，移民搬迁滞后的主要原因之一，是地方政府与三峡集团之间围绕移民经费的“讨价还价”，这场博弈贯穿移民搬迁安置始终。
按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令），移民搬迁安置施行“政府领导、分机负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。但签订的总包协议并未产生足够约束力，涉及经济补偿的安置方式、补偿细则长期难以定案。
多位受访的移民干部认为，作为处级行政级别的县政府无法与三峡集团直接对话，来自移民的诉求很难由县乡干部直接传递，一般要经由省政府出面协调。而且，但凡涉及需要出资的搬迁实施细则，县政府都无权制定。
对此，三峡集团总经理助理兼移民局党委书记梁福林也称这是“一场不对等的博弈”。但他认为，身为业主的三峡集团是弱势一方。“移民、地方政府的要求越来越高，地方可以拖时间，我们却拖不起。”
云南省移民开发局政策法规处处长秦跃武谈到，有地方政府存在把历史遗留问题和未来发展问题通过水电开发一次性解决的心态。
许多复建的基础设施、道路桥梁标准都高于原标准。比如在绥江，一条主要的四级公路建成为二级，当地云川金沙江大桥、罗汉坪水库等，都是以前没有的新项目。
这种局面下，移民所需经费巨额超标。据媒体报道，按2005年、2006年分别审定的可行性研究报告，向家坝、溪洛渡两站移民经费共约230亿元，后经“博弈”，三峡集团不断追加经费，2011年又增加200亿元，接近翻番。
《民生周刊》记者从三峡集团得到的最新数字显示，目前两站移民经费已刷新至600亿元。
“绥江的新县城在全省都是数一数二的。”三峡集团移民局副局長姚英平谈到，结合县城集镇搬迁复建的各类教育、医疗机构等，使公益性事业硬件发展水平提前近10年实现了地方制定的2020年发展目标，达到全省先进水平。
除了为移民安置“买单”外，三峡集团在金沙江库区推行“爱心行动”，截至今年4月，已投入2661余万元，用于援建库区希望小学、大病救助等公益事业；2011年开始，与全国妇联合作，出资3000万设立“水库移民妇女发展扶持基金”。
提前50年城镇化
绥江全县人口17万，此次向家坝水库移民6万，其中约一半为农村移民。以老县城为中心的沿江精华地带基本处在淹没区内，水库蓄水后，为数不多的临江良田被淹。所以，多数农村移民无地可分，只能选择“城镇化安置”、“逐年补偿安置”等无土安置方式。
绥江县移民开发局副局长李文利介绍，在农业生产安置人口中，有97.04%的人口为无土安置，0.27%的人口为少量有土安置。
在大量农村移民涌入城镇的同时，全县城镇化率由不到20%升为40%，原来1.7平方公里的老县城，变为5平方公里的新城。
“可以说，绥江城镇化率提前50年实现，但是新县城根本没有做好准备。大量失地农民怎么办？”周开江说，城镇化急速提高之后的库区正面临产业支撑不足的挑战，如何解决就业，成为地方主政者最大的隐忧。 “相当多的门面房难以发挥预期效益。”李文利说，城镇化安置人口在政策上给予其在新城集镇配置了人均7平方米的门面房（按建筑成本购买），但绥江目前的门面房规划和建设已经供大于求。
绥江移民权益维护工作组组长王惠银告诉《民生周刊》记者，根据他的调查，由于消费群体少，经营模式同质化高，已有很多门面房关门歇业。
而对于绥江产业支柱缺失，无法吸纳就业的现状，绥江移民认为与向家坝电站兴建有关。
2003年2月，云南省政府下达了“向家坝水电站封库令”，此举意味着“停建”，库区不再允许人口流入，不再允许新建房屋、产业，农民不再允许栽种多年生作物等。
“从此，绥江就很少得到上级的财政拨款。”绥江县发改委党组副书记苟邦正谈到，在长达近10年的“封库令”期间，绥江社会固定资产投资缩水，社会消费被严重抑制。
他进一步说，因为水库淹没了大量良田，导致绥江目前一产不强，二产几乎空白。唯一一家煤矿，今年也在云南省煤矿产业全行业整顿中被关停。
“我们不能再给老百姓一个没有发展的新县城。”绥江县副县长杨杰认为，被定格的10年，限制了经济产业的发展，也促使绥江政府、普通百姓有着强烈的赶超发展意愿。
但是，他与多数地方干部认为，按照“三原”补偿原则，制约了新县城的复建，并使县政府背负了沉重债务。
“早已超出‘三原’原则的标准。”梁福林告诉《民生周刊》记者，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令）规定了“三原”补偿原则（即原规模、原标准或者恢复原功能）。三峡集团提供的数据表明，向家坝的移民政策，已是超国家标准的待遇。
三峡集团向家坝工程移民项目部副主任程剑平曾对媒体说，绥江“3·25”事件后的半年多，出台一二十个新政策，如对移民建房困难户予以兜底，确定人均25平方米砖混结构的基本安置标准。仅此一项，向家坝、溪洛渡库区就增加近3亿元投资。
“移民工程被业内称为‘无底洞’”，看到三峡在补偿上开的口子比较大，很多业内发电集团人士还埋怨我们补偿过高‘带坏了头’。”姚英平说。
据绥江县政府知情人士透露，去年年底，三峡集团已将114亿元的移民经费划给绥江。但是，绥江已使用的移民搬迁安置、新城建设等经费共达170余亿元。
这组数字得到三峡集团、云南省移民开发局工作人员的证实。
三峡集团人士分析，绥江巨大的移民经费差额，主要来自新县城施工建设中出现了不少超规模、超规划的项目。
“作为央企，三峡肯定要肩负社会责任，但必须要掌握一个度。”梁福林表示，三峡集团会按照国家发改委的相关规定与当地进行决算。
秦跃武认为，绥江县所提出的资金缺口，原则上三峡集团不能全部“买单”，超出迁建规划的部分需要县财政自行配套资金。
后扶的困惑
“如果数十亿负债靠县财政背负，几十年也还不完。”多位受访的绥江干部分析，绥江是典型的山区农业县，2014年全县生产总值为18.36亿余元，地方公共财政预算收入2.68亿元，县域经济自身缺乏自我积累、循环发展能力。
“前两年县财政收入可观，主要依赖移民安置房建设征收的建筑安装营业税等。但随着施工期的结束，往后的财政收入会明显减少。”
据了解，绥江县已加快了产业发展步伐，但当地交通不便，资源有限等客观原因，导致招商引资推进缓慢。目前，库区主政者期盼着在土地、电力等方面获得政策优惠，以利招商引资，以产业促就业。
《民生周刊》记者在绥江发现，更多地方干部和移民对未来的希望，仍然倾注到电站和业主身上。比如，王惠银就曾建议三峡集团在绥江打造10万亩竹园，打造竹产业链。
“处理好移民城镇化安置后的长远生计问题是长治久安的关键，需要产业发展。但是，很多地方要求的产业项目都超出了三峡的能力范围。”梁福林说，三峡集团曾经计划在杭州举办招商大会，为浙江的民营资本和库区产业项目牵线搭桥。
同时，梁福林强调，根据2006年发布的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，地方各級政府是移民扶持工作的责任主体、工作主体和实施主体。
“我们肯定会帮助地方，可是‘等、靠、要’的思想是要不得的。”
梁福林算了一笔账，向家坝、溪洛渡两电站正常发电后，每年的税费（包括增值税、城建税、教育费附加、库区基金、水资源费等，不含所得税）总额近70亿元。若摊到每个移民身上，人均税费近4万元。
在他看来，库区经济发展和移民安稳致富有着坚实的物质基础。“问题是，巨额税费收入有多少被用于库区经济发展，用于改善移民生活？往往是层层收缴、‘一平二调’后所剩无几。”
他进一步解读到，在移民搬迁安置、后扶发展过程中，一旦出现问题，很少有人从现行税收及分配制度上找问题，而是眼睛盯着企业，让企业掏钱。库区城镇化带来的产业发展问题不是没有解决的办法，而是需要进行利益调整。
“企业掏钱犹如送几个鸡蛋，但下蛋的母鸡并未留在库区，治标治本，一目了然。”梁福林比喻道。
此外，姚英平建议，即使下达了封库令，也应保留国家财政对移民县的各项财政支持，可以与移民安置资金拼盘使用。并且，电站建设产生的各种税收应该向移民库区和移民安置区倾斜。
曾经，王秋萍是云南省绥江县的一位普通农妇，因向家坝水电站建设，房子和土地被淹没。2012年开始，她成为新县城凤凰社区的一名居民。
在云南省昭通市，绥江一直被邻县羡慕。这份心理，不单因为绥江移民工作的创新模式赢得称赞，更多的原因来自复建的现代化新县城。对于绥江脱胎换骨般的变化，当地有移民用“千年梦想，一朝完成”来形容。
向家坝水电站是目前我国第三大水电站，与居第一的三峡、居第二的溪洛渡同为中国长江三峡集团公司开发。
因向家坝水库蓄水，绥江县整座县城、3个乡镇集镇需要迁建，原地后靠上山，涉及移民6万人。
5月上旬，《民生周刊》走入绥江。宽敞的道路，大片的居民楼整齐排列，一派崭新气象，丝毫不见昔日国家级贫困县的模样。
然而，茶馆多、棋牌室多、广场舞多的惬意气氛，似乎也在警示着这座“早产”的县城。像过往的任何一次大规模水库移民一样，“搬迁”只意味着移民第一步的迈出，而后期稳定、发展的挑战才刚刚来临。
不对等的博弈
10余年前，向家坝水电站将要开工建设的消息，成为一针强心剂注入绥江。三峡集团“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一方移民”的宣传口号，使普通移民、地方政府开始展望电站带来的改变。
“它是国家的能源战略工程，对我们来说是一个千载难逢的机遇。”绥江县副县长周开江如此形容向家坝电站对于这座山区农业县的意义。绥江地处高山沟壑之中，发展困难，但其得天独厚的地理环境成为水电站建设的先决条件。
“绥江老县城有300多年历史，但我们的现状是什么？”周开江自问。
为了把握这次机遇，早在2004年，向家坝电站正式开工前两年，绥江便贷款筹资1500万元，从美国请来两家规划设计公司为新县城进行概念性规划和总体规划。
蓝图中的新县城被定位为“以人为本，以水为主，依山建城，山水结合，集旅游、休闲、度假为一体的人居环境最佳的湖滨生态园林城市”。
“如果没有当初的规划，移民搬迁坚持不到最后。”周开江认为，蓝图中的新县城早已成为绥江人的目标，并从中汲取着力量。
向家坝水电站于2002年获准立项，2006年可行性研究报告获批并正式开工，三峡集团与云南省政府签订总包协议，2007年移民工作正式启动。
但移民工作推进并不顺利。因对安置政策不满，2011年3月25日，绥江两千余移民走上街头，围堵县城长达5天4夜，引起省、市政府的高度重视。
绥江移民干部谈到，如果不是在2011年初经省政府特批，把新县城迁建项目统一委托给云南省建工集团建设，移民搬迁安置肯定无法在2012年10月下闸蓄水前完成。
《民生周刊》记者发现，移民搬迁滞后的主要原因之一，是地方政府与三峡集团之间围绕移民经费的“讨价还价”，这场博弈贯穿移民搬迁安置始终。
按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令），移民搬迁安置施行“政府领导、分机负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。但签订的总包协议并未产生足够约束力，涉及经济补偿的安置方式、补偿细则长期难以定案。
多位受访的移民干部认为，作为处级行政级别的县政府无法与三峡集团直接对话，来自移民的诉求很难由县乡干部直接传递，一般要经由省政府出面协调。而且，但凡涉及需要出资的搬迁实施细则，县政府都无权制定。
对此，三峡集团总经理助理兼移民局党委书记梁福林也称这是“一场不对等的博弈”。但他认为，身为业主的三峡集团是弱势一方。“移民、地方政府的要求越来越高，地方可以拖时间，我们却拖不起。”
云南省移民开发局政策法规处处长秦跃武谈到，有地方政府存在把历史遗留问题和未来发展问题通过水电开发一次性解决的心态。
许多复建的基础设施、道路桥梁标准都高于原标准。比如在绥江，一条主要的四级公路建成为二级，当地云川金沙江大桥、罗汉坪水库等，都是以前没有的新项目。
这种局面下，移民所需经费巨额超标。据媒体报道，按2005年、2006年分别审定的可行性研究报告，向家坝、溪洛渡两站移民经费共约230亿元，后经“博弈”，三峡集团不断追加经费，2011年又增加200亿元，接近翻番。
《民生周刊》记者从三峡集团得到的最新数字显示，目前两站移民经费已刷新至600亿元。
“绥江的新县城在全省都是数一数二的。”三峡集团移民局副局長姚英平谈到，结合县城集镇搬迁复建的各类教育、医疗机构等，使公益性事业硬件发展水平提前近10年实现了地方制定的2020年发展目标，达到全省先进水平。
除了为移民安置“买单”外，三峡集团在金沙江库区推行“爱心行动”，截至今年4月，已投入2661余万元，用于援建库区希望小学、大病救助等公益事业；2011年开始，与全国妇联合作，出资3000万设立“水库移民妇女发展扶持基金”。
提前50年城镇化
绥江全县人口17万，此次向家坝水库移民6万，其中约一半为农村移民。以老县城为中心的沿江精华地带基本处在淹没区内，水库蓄水后，为数不多的临江良田被淹。所以，多数农村移民无地可分，只能选择“城镇化安置”、“逐年补偿安置”等无土安置方式。
绥江县移民开发局副局长李文利介绍，在农业生产安置人口中，有97.04%的人口为无土安置，0.27%的人口为少量有土安置。
在大量农村移民涌入城镇的同时，全县城镇化率由不到20%升为40%，原来1.7平方公里的老县城，变为5平方公里的新城。
“可以说，绥江城镇化率提前50年实现，但是新县城根本没有做好准备。大量失地农民怎么办？”周开江说，城镇化急速提高之后的库区正面临产业支撑不足的挑战，如何解决就业，成为地方主政者最大的隐忧。 “相当多的门面房难以发挥预期效益。”李文利说，城镇化安置人口在政策上给予其在新城集镇配置了人均7平方米的门面房（按建筑成本购买），但绥江目前的门面房规划和建设已经供大于求。
绥江移民权益维护工作组组长王惠银告诉《民生周刊》记者，根据他的调查，由于消费群体少，经营模式同质化高，已有很多门面房关门歇业。
而对于绥江产业支柱缺失，无法吸纳就业的现状，绥江移民认为与向家坝电站兴建有关。
2003年2月，云南省政府下达了“向家坝水电站封库令”，此举意味着“停建”，库区不再允许人口流入，不再允许新建房屋、产业，农民不再允许栽种多年生作物等。
“从此，绥江就很少得到上级的财政拨款。”绥江县发改委党组副书记苟邦正谈到，在长达近10年的“封库令”期间，绥江社会固定资产投资缩水，社会消费被严重抑制。
他进一步说，因为水库淹没了大量良田，导致绥江目前一产不强，二产几乎空白。唯一一家煤矿，今年也在云南省煤矿产业全行业整顿中被关停。
“我们不能再给老百姓一个没有发展的新县城。”绥江县副县长杨杰认为，被定格的10年，限制了经济产业的发展，也促使绥江政府、普通百姓有着强烈的赶超发展意愿。
但是，他与多数地方干部认为，按照“三原”补偿原则，制约了新县城的复建，并使县政府背负了沉重债务。
“早已超出‘三原’原则的标准。”梁福林告诉《民生周刊》记者，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院471号令）规定了“三原”补偿原则（即原规模、原标准或者恢复原功能）。三峡集团提供的数据表明，向家坝的移民政策，已是超国家标准的待遇。
三峡集团向家坝工程移民项目部副主任程剑平曾对媒体说，绥江“3·25”事件后的半年多，出台一二十个新政策，如对移民建房困难户予以兜底，确定人均25平方米砖混结构的基本安置标准。仅此一项，向家坝、溪洛渡库区就增加近3亿元投资。
“移民工程被业内称为‘无底洞’”，看到三峡在补偿上开的口子比较大，很多业内发电集团人士还埋怨我们补偿过高‘带坏了头’。”姚英平说。
据绥江县政府知情人士透露，去年年底，三峡集团已将114亿元的移民经费划给绥江。但是，绥江已使用的移民搬迁安置、新城建设等经费共达170余亿元。
这组数字得到三峡集团、云南省移民开发局工作人员的证实。
三峡集团人士分析，绥江巨大的移民经费差额，主要来自新县城施工建设中出现了不少超规模、超规划的项目。
“作为央企，三峡肯定要肩负社会责任，但必须要掌握一个度。”梁福林表示，三峡集团会按照国家发改委的相关规定与当地进行决算。
秦跃武认为，绥江县所提出的资金缺口，原则上三峡集团不能全部“买单”，超出迁建规划的部分需要县财政自行配套资金。
后扶的困惑
“如果数十亿负债靠县财政背负，几十年也还不完。”多位受访的绥江干部分析，绥江是典型的山区农业县，2014年全县生产总值为18.36亿余元，地方公共财政预算收入2.68亿元，县域经济自身缺乏自我积累、循环发展能力。
“前两年县财政收入可观，主要依赖移民安置房建设征收的建筑安装营业税等。但随着施工期的结束，往后的财政收入会明显减少。”
据了解，绥江县已加快了产业发展步伐，但当地交通不便，资源有限等客观原因，导致招商引资推进缓慢。目前，库区主政者期盼着在土地、电力等方面获得政策优惠，以利招商引资，以产业促就业。
《民生周刊》记者在绥江发现，更多地方干部和移民对未来的希望，仍然倾注到电站和业主身上。比如，王惠银就曾建议三峡集团在绥江打造10万亩竹园，打造竹产业链。
“处理好移民城镇化安置后的长远生计问题是长治久安的关键，需要产业发展。但是，很多地方要求的产业项目都超出了三峡的能力范围。”梁福林说，三峡集团曾经计划在杭州举办招商大会，为浙江的民营资本和库区产业项目牵线搭桥。
同时，梁福林强调，根据2006年发布的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，地方各級政府是移民扶持工作的责任主体、工作主体和实施主体。
“我们肯定会帮助地方，可是‘等、靠、要’的思想是要不得的。”
梁福林算了一笔账，向家坝、溪洛渡两电站正常发电后，每年的税费（包括增值税、城建税、教育费附加、库区基金、水资源费等，不含所得税）总额近70亿元。若摊到每个移民身上，人均税费近4万元。
在他看来，库区经济发展和移民安稳致富有着坚实的物质基础。“问题是，巨额税费收入有多少被用于库区经济发展，用于改善移民生活？往往是层层收缴、‘一平二调’后所剩无几。”
他进一步解读到，在移民搬迁安置、后扶发展过程中，一旦出现问题，很少有人从现行税收及分配制度上找问题，而是眼睛盯着企业，让企业掏钱。库区城镇化带来的产业发展问题不是没有解决的办法，而是需要进行利益调整。
“企业掏钱犹如送几个鸡蛋，但下蛋的母鸡并未留在库区，治标治本，一目了然。”梁福林比喻道。
此外，姚英平建议，即使下达了封库令，也应保留国家财政对移民县的各项财政支持，可以与移民安置资金拼盘使用。并且，电站建设产生的各种税收应该向移民库区和移民安置区倾斜。