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[摘要]改革开放以来,我国农村职业教育政策经历了恢复与调整、快速发展和全面发展三个重要时期。农村职业教育发展到现在,政策环境正发生着微妙的变化,党和政府应对这些变化给予足够的重视,以此探索农村职业教育发展的有效路径。
[关键词]农村职业教育 政策变迁 政策环境 路径选择
大力发展职业教育是国家教育政策的重要内容,而农村职业教育作为整个职业教育工作的薄弱环节,又将影响国家教育政策的实施效果。为此,各级政府应把握农村职业教育发展的历史规律,认清当前农村职业教育发展面临的新形势和新背景,并基于此选择有效的发展路径。
一、改革开放以来我国农村职业教育政策的变迁历程
纵观农村职业教育的发展历史,我们拟根据职业教育政策变迁过程中,政策环境的差异性及其政策需求的适时性等维度,将我国农村职业教育政策的变迁划分为三个重要时期:
1.20世纪70年代末～80年代初:恢复和调整时期。十一届三中全会之后,国家开始调整中等职业教育结构,积极探索农村职业教育改革和发展的新途径。但是,转型时期以及由此带来的政治经济体制的种种不适应性,导致我国农村职业教育发展“始终是走走停停,有时甚至徘徊不前,低潮总比高潮多”。①这一时期,农村职业教育基础薄弱,布局分散,规模狭小,效率低下,实施部门所有、条块分割的管理体制以及地方政府为主的经费投入机制。
2.20世纪80年代中期～90年代末:快速发展时期。这一时期是农村职业教育发展的黄金时期,同时也是机遇与挑战并存的时期。1985年,中央出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》,对包括农村职业教育在内的整个教育体制进行改革。在此期间,我国先后召开了两次全国职业技术教育工作会议,并出台了《国务院关于大力发展职业教育的决定》(1991年)、《中国教育改革和发展纲要》(1993年)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999年)以及《中共中央关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》(1999年)等五部重要的政策法规,使农村职业教育发展步入了规范化、法制化的轨道。
3.21世纪以来:全面发展时期。进入新世纪以来,我国农村职业教育面临着许多新的课题,比如:农村职业教育如何进一步为市场经济服务?如何为农村富余劳动力转移服务?如何为提高农村劳动生产率服务?如何与城市职业教育统筹发展,实现教育资源的优势互补和有效配置?等等。在政策规划上,从2002年~2005年4年间,三次全国职业教育工作会议都提出了农村职业教育发展的重要议题,《国务院关于大力推进职业教育改革和发展的决定》(2002年)和《国务院关于加强农村教育工作的决定》(2003年)政策文件也相继出台。这一时期,我国政府以科学发展观为指导,提出了加快推进“三教统筹”和“农科教相结合”的政策,找到了整合不同类型教育资源的途径和方法,初步解决了农村教育、科技与经济长期分离、农村基础教育与农村社会经济互不相融等社会难题,为深化农村职业教育体制改革,加快农村职业教育的发展提供了新的思路和方法。
由上可知,改革开放30年中,我国农村职业教育在政策方针、目标、内容和体系等方面得到了不断充实和完善。在整个职业教育办学思想“从计划培养方式向市场驱动转变,从政府直接管理向宏观引导转变,从传统升学导向向就业导向转变,从学科本位向职业能力本位转变”②的指引下,为满足现代农业发展和经济结构调整的需要,“我国农村职业教育体制政策发生了较大的变化,从办学体制、管理体制、投入体制、就业体制到内部管理制度都在不断完善”。③首先,办学形式从单一化走向多元化,农村职业学校和成人学校将办成“集人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移培训和扶贫开发为一体的基地”;④其次,在教育管理体制上,农村职业学校在专业设置、招生规模确定、教师聘用、学籍管理等方面拥有更大的自主权;再次,在经费投入机制方面,各级政府认识到教育资源不足对农村职教发展的瓶颈作用,强化了自身在发展职业教育中的职责;最后,在确保基本教育投入的前提下,政府加大了财政转移支付和专项拨款的力度,并健全和完善贫困家庭学生资助政策体系。
在取得骄人成绩的同时,我们也应该清晰地认识到,过去相当长的一段时间内我国农村职业教育还存在诸多不完善之处,政府在制定职业教育政策的同时存在一定的偏差和问题。城乡二元经济结构往往导致职业教育政策和教育制度安排凸显“城市取向”,造成城乡职业教育财力资源配置上差别较大,进而影响城乡职业教育发展的均衡性和公平性。
二、当前我国农村职业教育的政策环境
通过回顾和分析农村职业教育政策的变迁历程,我们深刻地认识到,农村职业教育发展到现在,政策环境正在发生着微妙的变化,即政策的外生变量发生着改变。政府应关注政策环境可能带来的新的政策问题。
1.现阶段产业结构的特征决定了教育的有效需求。各级各类教育是一个相互衔接、相互渗透、相互补充的有机整体。一个国家的产业结构和经济发展水平决定了该国劳动力市场的供给结构和水平。从整体情况来看,当前我国的产业结构仍处在以劳动密集型产业为主,资本、技术密集型产业为辅的初级阶段,这种产业结构迫切要求职业学校培育各种中高级技能型人才。为适应产业结构对人力资源的要求,我国的教育结构必须做出相应的调整和变化。过去,教育政策的重心偏向于发展体现全体公共利益的义务教育和培养“高、精、尖”人才的高等教育。中等教育,特别是中等职业教育受到政策偏好、资金短缺等瓶颈的制约,发展得还不够完善。在新的历史发展时期,基于农村职业教育起点低、基础薄弱以及职业教育在国家可持续发展中的战略地位,党和政府应将农村职业教育的重心放在发展中等职业教育上,待条件成熟之后逐步过渡到高等职业教育。
2.农村金融体制改革有利于优化农村职业教育的融资环境。党的十七届三中全会的报告提出要实施农村金融体制的改革,这场改革的总体方向是放开农村金融市场,为新农村建设创造良好的金融环境。农村职业教育应该抓住金融体制改革的大好时机,拓宽融资渠道。其中,农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性银行,其信贷业务范围应从单一的粮棉油收购贷款,拓展到为农业产业化、农村基础设施建设、农村现代化和新型农民培育提供金融服务,同时创新贷款担保模式、贷款方式和贷款服务模式,为职业教育创造良好的融资条件。商业性银行在探索农村金融服务,服务农村现代化中也将起着举足轻重的作用,不容忽视。总之,长期受资金短缺困扰的农村职业教育,能否在农村金融体制改革中获益将是我们今后研究的重要课题。
3.城乡统筹发展是农村职业教育重要的战略背景。统筹城乡教育是城乡统筹发展的重要内容,其目的是整合城乡教育资源,优化教育结构,促进城乡教育的协调发展。梯度二元经济结构导致我国城乡职业教育发展差距较大,这已成为不争的事实。因此,在统筹城乡职业教育时,更多的是考虑如何将城市丰富优质的教育资源,包括师资设备、管理方法和手段、科研成果等与农村有机结合;同时加大城市职业教育对农村职业教育的对口支援力度,实现城乡互动,促使城乡教育资源达到帕累托最优。
4.农村土地流转制度改革迫切要求农村职业教育发挥更大的作用。十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强化了农民土地承包经营权,健全了土地承包经营流转市场,明确提出了允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,实现土地的规模经营,提高农业生产效率。然而,流畅的土地流转市场将给原本完全饱和的剩余劳动力市场带来超负荷的压力。尤其是在遭遇国际金融危机后,我国的实体经济也受到不同程度的影响,外贸出口呈显著下降趋势,沿海地区许多中小型企业在经济危机中纷纷破产,失业后的农民工开始返乡务农,从而进一步加剧了农村剩余劳动力的紧张态势。由于职业教育与劳动力市场衔接较其他形式关系密切,故在转移农村剩余劳动力中农村职业教育任重而道远。
三、农村职业教育发展的路径选择
通过梳理改革开放以来我国农村职业教育政策的发展历程以及分析目前农村职业教育所处的政策环境,笔者建议,政府在选择农村职业教育发展路径时,应把握如下几点:
1.“一个中心”——正确处理农村职业教育办学规模和办学质量的关系。在党的十七大报告中,明确提出了“优先发展教育,建设人力资源强国”“构建全民学习,终身学习的学习型社会”的重要战略决策,要求“加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育”。在此政策背景下,农村职业教育,特别是农村中等职业教育,会迎来良好的发展机遇和规模扩张时期。今后几年,整个中等职业教育招生规模将扩大到八百五十万人左右,保持中等职业学校与普通高中招生比例大体相当的基本格局。
但是,数量的扩展和质量的提高是对立统一的两个方面。在整个教育资源相对短缺的情况下,教育规模的扩展往往伴随着受教育者生均教育资源占有量的减少,进而影响到教育质量的提高。在解读当前国家职业教育政策时,很多人都认为政策的重心仅仅局限于扩大职业教育的规模,这其实是对政策的一种误解。实质上,政策的要义并不是要以牺牲质量来换取数量的增长,而是要以精英教育的质量要求来发展大众化的职业教育,以实现规模扩大与质量提高的内在统一。因此,各级政府要始终把提高质量作为农村职业教育工作的重点,坚持以服务为宗旨,以就业为导向,大力推进工学结合、校企合作、顶岗实习等人才培养模式的改革,启动新一轮中等职业教育教学改革与质量提高计划,引导农村职业学校走内涵式的发展道路。
2.“两条腿走路”——农村职业教育一方面要为转移农村剩余劳动力服务,另一方面要致力于提高农业生产技术水平。在已有的研究中,论述较多的是关于农村职业教育在转移农村剩余劳动力中的作用。事实上,在城乡一体化进程中,转移农村剩余劳动力和提高农业生产技术水平是一个问题的两个方面。阿瑟·刘易斯二元经济结构理论认为,经济发展的重心是传统农业向现代工业的结构转换,转换的核心是农业部门的剩余劳动力向现代工业部门转移,其结果是无限供给的劳动力将逐渐变为一种稀缺的生产要素。为维持农业在国民经济发展中的基础地位,农村职业教育在提高农村劳动力的素质和农业生产力水平上应发挥更大的功效。若只是单一地考虑如何转移剩余劳动力,而忽视提高农业生产技术水平,将有可能带来巨大的机会成本,这种用农业生产率换取城镇化建设的行为明显有悖于可持续发展的原则和目标。
从本质上来说,农村职业教育在服务于农村剩余劳动力转移和农业生产技术水平提高上具有内在逻辑的统一性,即无论农村职业教育服务何方,都将归结于提升农村人力资本存量,使农村普通劳动力转换成一种具有增值价值的人力资本,二者的区别仅仅表现在技术层面上。在推进社会主义新农村建设中,并不是将所有的农村劳动力都转移出去,而是要将新型农民培训工程和农村劳动力转移培训工程有机地结合起来。
3.“有所为”和“有所不为”——进一步强化政府在发展农村职业教育中的责任。教育经济学有关教育产品属性的理论告诉我们,产品和服务的性质和边界具有模糊性和不确定性,我们很难说某种产品是严格的公共产品或私人产品。一般意义上来讲,农村职业教育作为职业教育的重要组成部分,是一种偏向私人产品性质的产品。这就决定了政府在有效的教育市场中应“无为而治”,即给予农村职业教育更大的自主权和自由发展空间,包括鼓励多样化的办学形式、融资形式和内部管理机制等。当市场这只“看不见的手”失灵时,政府这只“看得见的手”就应该有所作为。
然而,在“分级管理,地方为主,政府统筹,社会参与”的管理体制背景下,我国政府教育经费的投入重心过于下移。特别是分税制改革之后,地方公共财政的支付能力显著下降,很难满足职业教育,尤其是农村职业教育发展的实际需要。为弥补城乡职业教育发展的差距,推进城乡教育统筹发展,有必要进一步明确政府在发展农村职业教育中的责任,即转变过去重普教轻职教、将职教当做普教附属物的观念,并通过各项政策在整个社会营造出尊重技能人才的氛围。在管理体制上进一步发挥地方政府统筹协调的职能,健全县域职业教育培训网络,深入推进覆盖县、乡、村农村职业教育培训网络建设,并组织实施;在教育成本的承担机制上,省级政府的承担比例要有所增加,中央政府的专项经费补助的力度也应有所加强,重点加快发展农村中等职业教育并逐步实现免费,对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。
4.“优、廉、快”——积极探索农村职业教育有效的发展模式。农村职业教育发展模式要与农村和农民的组织形式、经营方式和价值体系相适应。我们认为,“优、廉、快”既是农村职业教育的发展原则,也是探索农村职业教育发展模式的方向。“优”即按照因地制宜的原则为农村劳动力提供多样化的教育服务,符合当地经济发展要求;“廉”即降低受教育者的成本分担比例,力争使受教育者花最少的成本获得最高的效益;“快”即教育培训的项目和技能应具有时效性强、见效快等特征,尽快让农民收回教育成本。值得注意的是,在探索农村职业教育的发展模式时,还应该具有全局观念,促进校际合作、城乡合作、校企合作和区域合作,以形成有效的互动机制,实现公共资源的合理优化配置。
[注释]
①徐长发.新乡村职业教育发展预期[M].北京:教育科学出版社,2006:153.
②黄尧.改革开放三十年职业教育发展回顾及对未来的展望[J].中国职业技术教育,2008(32):6.
③雷世平.我国农村职业教育体制政策研究[J].湖南社会科学,2006(2):140.
④李峻.三十年来农村职业教育政策评价与建议[J].国家教育行政学院学报,2008(5):38.
[关键词]农村职业教育 政策变迁 政策环境 路径选择
大力发展职业教育是国家教育政策的重要内容,而农村职业教育作为整个职业教育工作的薄弱环节,又将影响国家教育政策的实施效果。为此,各级政府应把握农村职业教育发展的历史规律,认清当前农村职业教育发展面临的新形势和新背景,并基于此选择有效的发展路径。
一、改革开放以来我国农村职业教育政策的变迁历程
纵观农村职业教育的发展历史,我们拟根据职业教育政策变迁过程中,政策环境的差异性及其政策需求的适时性等维度,将我国农村职业教育政策的变迁划分为三个重要时期:
1.20世纪70年代末～80年代初:恢复和调整时期。十一届三中全会之后,国家开始调整中等职业教育结构,积极探索农村职业教育改革和发展的新途径。但是,转型时期以及由此带来的政治经济体制的种种不适应性,导致我国农村职业教育发展“始终是走走停停,有时甚至徘徊不前,低潮总比高潮多”。①这一时期,农村职业教育基础薄弱,布局分散,规模狭小,效率低下,实施部门所有、条块分割的管理体制以及地方政府为主的经费投入机制。
2.20世纪80年代中期～90年代末:快速发展时期。这一时期是农村职业教育发展的黄金时期,同时也是机遇与挑战并存的时期。1985年,中央出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》,对包括农村职业教育在内的整个教育体制进行改革。在此期间,我国先后召开了两次全国职业技术教育工作会议,并出台了《国务院关于大力发展职业教育的决定》(1991年)、《中国教育改革和发展纲要》(1993年)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999年)以及《中共中央关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》(1999年)等五部重要的政策法规,使农村职业教育发展步入了规范化、法制化的轨道。
3.21世纪以来:全面发展时期。进入新世纪以来,我国农村职业教育面临着许多新的课题,比如:农村职业教育如何进一步为市场经济服务?如何为农村富余劳动力转移服务?如何为提高农村劳动生产率服务?如何与城市职业教育统筹发展,实现教育资源的优势互补和有效配置?等等。在政策规划上,从2002年~2005年4年间,三次全国职业教育工作会议都提出了农村职业教育发展的重要议题,《国务院关于大力推进职业教育改革和发展的决定》(2002年)和《国务院关于加强农村教育工作的决定》(2003年)政策文件也相继出台。这一时期,我国政府以科学发展观为指导,提出了加快推进“三教统筹”和“农科教相结合”的政策,找到了整合不同类型教育资源的途径和方法,初步解决了农村教育、科技与经济长期分离、农村基础教育与农村社会经济互不相融等社会难题,为深化农村职业教育体制改革,加快农村职业教育的发展提供了新的思路和方法。
由上可知,改革开放30年中,我国农村职业教育在政策方针、目标、内容和体系等方面得到了不断充实和完善。在整个职业教育办学思想“从计划培养方式向市场驱动转变,从政府直接管理向宏观引导转变,从传统升学导向向就业导向转变,从学科本位向职业能力本位转变”②的指引下,为满足现代农业发展和经济结构调整的需要,“我国农村职业教育体制政策发生了较大的变化,从办学体制、管理体制、投入体制、就业体制到内部管理制度都在不断完善”。③首先,办学形式从单一化走向多元化,农村职业学校和成人学校将办成“集人力资源开发、技术培训与推广、劳动力转移培训和扶贫开发为一体的基地”;④其次,在教育管理体制上,农村职业学校在专业设置、招生规模确定、教师聘用、学籍管理等方面拥有更大的自主权;再次,在经费投入机制方面,各级政府认识到教育资源不足对农村职教发展的瓶颈作用,强化了自身在发展职业教育中的职责;最后,在确保基本教育投入的前提下,政府加大了财政转移支付和专项拨款的力度,并健全和完善贫困家庭学生资助政策体系。
在取得骄人成绩的同时,我们也应该清晰地认识到,过去相当长的一段时间内我国农村职业教育还存在诸多不完善之处,政府在制定职业教育政策的同时存在一定的偏差和问题。城乡二元经济结构往往导致职业教育政策和教育制度安排凸显“城市取向”,造成城乡职业教育财力资源配置上差别较大,进而影响城乡职业教育发展的均衡性和公平性。
二、当前我国农村职业教育的政策环境
通过回顾和分析农村职业教育政策的变迁历程,我们深刻地认识到,农村职业教育发展到现在,政策环境正在发生着微妙的变化,即政策的外生变量发生着改变。政府应关注政策环境可能带来的新的政策问题。
1.现阶段产业结构的特征决定了教育的有效需求。各级各类教育是一个相互衔接、相互渗透、相互补充的有机整体。一个国家的产业结构和经济发展水平决定了该国劳动力市场的供给结构和水平。从整体情况来看,当前我国的产业结构仍处在以劳动密集型产业为主,资本、技术密集型产业为辅的初级阶段,这种产业结构迫切要求职业学校培育各种中高级技能型人才。为适应产业结构对人力资源的要求,我国的教育结构必须做出相应的调整和变化。过去,教育政策的重心偏向于发展体现全体公共利益的义务教育和培养“高、精、尖”人才的高等教育。中等教育,特别是中等职业教育受到政策偏好、资金短缺等瓶颈的制约,发展得还不够完善。在新的历史发展时期,基于农村职业教育起点低、基础薄弱以及职业教育在国家可持续发展中的战略地位,党和政府应将农村职业教育的重心放在发展中等职业教育上,待条件成熟之后逐步过渡到高等职业教育。
2.农村金融体制改革有利于优化农村职业教育的融资环境。党的十七届三中全会的报告提出要实施农村金融体制的改革,这场改革的总体方向是放开农村金融市场,为新农村建设创造良好的金融环境。农村职业教育应该抓住金融体制改革的大好时机,拓宽融资渠道。其中,农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性银行,其信贷业务范围应从单一的粮棉油收购贷款,拓展到为农业产业化、农村基础设施建设、农村现代化和新型农民培育提供金融服务,同时创新贷款担保模式、贷款方式和贷款服务模式,为职业教育创造良好的融资条件。商业性银行在探索农村金融服务,服务农村现代化中也将起着举足轻重的作用,不容忽视。总之,长期受资金短缺困扰的农村职业教育,能否在农村金融体制改革中获益将是我们今后研究的重要课题。
3.城乡统筹发展是农村职业教育重要的战略背景。统筹城乡教育是城乡统筹发展的重要内容,其目的是整合城乡教育资源,优化教育结构,促进城乡教育的协调发展。梯度二元经济结构导致我国城乡职业教育发展差距较大,这已成为不争的事实。因此,在统筹城乡职业教育时,更多的是考虑如何将城市丰富优质的教育资源,包括师资设备、管理方法和手段、科研成果等与农村有机结合;同时加大城市职业教育对农村职业教育的对口支援力度,实现城乡互动,促使城乡教育资源达到帕累托最优。
4.农村土地流转制度改革迫切要求农村职业教育发挥更大的作用。十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强化了农民土地承包经营权,健全了土地承包经营流转市场,明确提出了允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,实现土地的规模经营,提高农业生产效率。然而,流畅的土地流转市场将给原本完全饱和的剩余劳动力市场带来超负荷的压力。尤其是在遭遇国际金融危机后,我国的实体经济也受到不同程度的影响,外贸出口呈显著下降趋势,沿海地区许多中小型企业在经济危机中纷纷破产,失业后的农民工开始返乡务农,从而进一步加剧了农村剩余劳动力的紧张态势。由于职业教育与劳动力市场衔接较其他形式关系密切,故在转移农村剩余劳动力中农村职业教育任重而道远。
三、农村职业教育发展的路径选择
通过梳理改革开放以来我国农村职业教育政策的发展历程以及分析目前农村职业教育所处的政策环境,笔者建议,政府在选择农村职业教育发展路径时,应把握如下几点:
1.“一个中心”——正确处理农村职业教育办学规模和办学质量的关系。在党的十七大报告中,明确提出了“优先发展教育,建设人力资源强国”“构建全民学习,终身学习的学习型社会”的重要战略决策,要求“加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育”。在此政策背景下,农村职业教育,特别是农村中等职业教育,会迎来良好的发展机遇和规模扩张时期。今后几年,整个中等职业教育招生规模将扩大到八百五十万人左右,保持中等职业学校与普通高中招生比例大体相当的基本格局。
但是,数量的扩展和质量的提高是对立统一的两个方面。在整个教育资源相对短缺的情况下,教育规模的扩展往往伴随着受教育者生均教育资源占有量的减少,进而影响到教育质量的提高。在解读当前国家职业教育政策时,很多人都认为政策的重心仅仅局限于扩大职业教育的规模,这其实是对政策的一种误解。实质上,政策的要义并不是要以牺牲质量来换取数量的增长,而是要以精英教育的质量要求来发展大众化的职业教育,以实现规模扩大与质量提高的内在统一。因此,各级政府要始终把提高质量作为农村职业教育工作的重点,坚持以服务为宗旨,以就业为导向,大力推进工学结合、校企合作、顶岗实习等人才培养模式的改革,启动新一轮中等职业教育教学改革与质量提高计划,引导农村职业学校走内涵式的发展道路。
2.“两条腿走路”——农村职业教育一方面要为转移农村剩余劳动力服务,另一方面要致力于提高农业生产技术水平。在已有的研究中,论述较多的是关于农村职业教育在转移农村剩余劳动力中的作用。事实上,在城乡一体化进程中,转移农村剩余劳动力和提高农业生产技术水平是一个问题的两个方面。阿瑟·刘易斯二元经济结构理论认为,经济发展的重心是传统农业向现代工业的结构转换,转换的核心是农业部门的剩余劳动力向现代工业部门转移,其结果是无限供给的劳动力将逐渐变为一种稀缺的生产要素。为维持农业在国民经济发展中的基础地位,农村职业教育在提高农村劳动力的素质和农业生产力水平上应发挥更大的功效。若只是单一地考虑如何转移剩余劳动力,而忽视提高农业生产技术水平,将有可能带来巨大的机会成本,这种用农业生产率换取城镇化建设的行为明显有悖于可持续发展的原则和目标。
从本质上来说,农村职业教育在服务于农村剩余劳动力转移和农业生产技术水平提高上具有内在逻辑的统一性,即无论农村职业教育服务何方,都将归结于提升农村人力资本存量,使农村普通劳动力转换成一种具有增值价值的人力资本,二者的区别仅仅表现在技术层面上。在推进社会主义新农村建设中,并不是将所有的农村劳动力都转移出去,而是要将新型农民培训工程和农村劳动力转移培训工程有机地结合起来。
3.“有所为”和“有所不为”——进一步强化政府在发展农村职业教育中的责任。教育经济学有关教育产品属性的理论告诉我们,产品和服务的性质和边界具有模糊性和不确定性,我们很难说某种产品是严格的公共产品或私人产品。一般意义上来讲,农村职业教育作为职业教育的重要组成部分,是一种偏向私人产品性质的产品。这就决定了政府在有效的教育市场中应“无为而治”,即给予农村职业教育更大的自主权和自由发展空间,包括鼓励多样化的办学形式、融资形式和内部管理机制等。当市场这只“看不见的手”失灵时,政府这只“看得见的手”就应该有所作为。
然而,在“分级管理,地方为主,政府统筹,社会参与”的管理体制背景下,我国政府教育经费的投入重心过于下移。特别是分税制改革之后,地方公共财政的支付能力显著下降,很难满足职业教育,尤其是农村职业教育发展的实际需要。为弥补城乡职业教育发展的差距,推进城乡教育统筹发展,有必要进一步明确政府在发展农村职业教育中的责任,即转变过去重普教轻职教、将职教当做普教附属物的观念,并通过各项政策在整个社会营造出尊重技能人才的氛围。在管理体制上进一步发挥地方政府统筹协调的职能,健全县域职业教育培训网络,深入推进覆盖县、乡、村农村职业教育培训网络建设,并组织实施;在教育成本的承担机制上,省级政府的承担比例要有所增加,中央政府的专项经费补助的力度也应有所加强,重点加快发展农村中等职业教育并逐步实现免费,对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。
4.“优、廉、快”——积极探索农村职业教育有效的发展模式。农村职业教育发展模式要与农村和农民的组织形式、经营方式和价值体系相适应。我们认为,“优、廉、快”既是农村职业教育的发展原则,也是探索农村职业教育发展模式的方向。“优”即按照因地制宜的原则为农村劳动力提供多样化的教育服务,符合当地经济发展要求;“廉”即降低受教育者的成本分担比例,力争使受教育者花最少的成本获得最高的效益;“快”即教育培训的项目和技能应具有时效性强、见效快等特征,尽快让农民收回教育成本。值得注意的是,在探索农村职业教育的发展模式时,还应该具有全局观念,促进校际合作、城乡合作、校企合作和区域合作,以形成有效的互动机制,实现公共资源的合理优化配置。
[注释]
①徐长发.新乡村职业教育发展预期[M].北京:教育科学出版社,2006:153.
②黄尧.改革开放三十年职业教育发展回顾及对未来的展望[J].中国职业技术教育,2008(32):6.
③雷世平.我国农村职业教育体制政策研究[J].湖南社会科学,2006(2):140.
④李峻.三十年来农村职业教育政策评价与建议[J].国家教育行政学院学报,2008(5):38.