论文部分内容阅读
伴随着城市化进程的推进，不仅占用了农民的大量土地，而且由于征地制度不完善、农民思想观念陈旧、文化素质偏低等，导致很多失地农民未能就业。据粗略统计全国失地农民总数4000万人左右，以后每年逐年还要新增200多万人。按照《全国土地利用总体规划提要》，2000～2030年的30年间，失地农民人数将超过7800万。有研究表明，到2030年我国失地农民人数将达到1.1亿人，其中有近5000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到8000万人。
一、晋宁县失地农民再就业现状
地处滇池南岸的晋宁县截至2010年末总人口27.78万人，其中农业人口为23.15万人，占全县总人口数的83%，是一个典型的农业县。随着昆明市大昆明开发格局的逐步形成，晋宁县作为昆明西城和南城开发的重点，建设的脚步不断加快，征地拆迁的进度也越来越快。因征地拆迁所导致的失地农民的数量也在不断增加。围绕晋宁县“四退三环”及八条入滇河道治理工作导致的农业产业结构转移，为解决失地农民的再就业问题，晋宁县有关部门及时采取措施，劳转办针对实际情况调整农村劳动力转移技能培训工作，与地方产业结构转型相结合。2010年开设的主要工种有：蔬菜园艺工、农作物植保员、绿化工、插花员、农机操作手、农机操作与修理工、家禽饲养员、农产品加工、农产品经纪人、乡村旅游服务员、村级动物防疫员等10多个工种。年末全县共完成农村劳动力转移培训19697人，占全年目标工作任务的130.64%；完成农村劳动力转移就业20826人（其中：国外转移3人，省外转移551人，省内县外转移6028人，县内转移14244人），占全年工作目标任务113.73%。2010年全年累计实现新增农村劳动力收入11074元。晋宁县农广校以农业种植技能（蔬菜工、花卉工）、鸭养殖技能（家禽饲养）培训为突破口，把绿色证书培训与农村富余劳动力转移技能培训工作相结合，培训绿色证书学员1500人，发放绿色证书1500本。并在夕阳、双河、上蒜、昆阳、新街等乡镇开展初级蔬菜园艺工、农作物植保员、乡村旅游服务员、家禽饲养员等技能培训班8个，就地就近为16-50周岁有就业愿望的农民开展就业培训438人，经理论考试和实作考核，有418人取得《中华人民共和国职业资格证书》。举办农村劳动力转移特别行动计划招聘会6场，提供就业岗位5213个，3214人进场求职，达成就业意向1258人。以小额贷款为龙头，以妇女发展循环金为辅助，以失地失业妇女为帮扶重点，促进妇女创业就业，进一步加大小额贷款和妇女发展循环金的实施力度，共发放失业人员小额担保贷款1650万元、“贷免扶助”贷款80万。截止2010年，晋宁县工业园区实现规模以上工业总产值32亿元，园区共有投产企业77户、新开工在建企业189户，规模以上工业企业27户，实现主营业务收入25.85亿元，引进外资80万美元，吸收从农村转移从业人员2347人。2010年，全县116个村（居）委会被征地农民基本养老保险参保6113人，完成市政府下达任务数2000人的105%、收取养老基金3031万元。年内发放养老生活费累计5218人，金额1127万元。100%实现社会化发放。参保人员领取了不同档次的养老生活费，最高的每月629元，最低的每月140元。陆续建立了一批信用村、信用组和信用户，2010年，在全县8个乡镇，52个村委会，发放小额信用贷款3400万元；积极开展农村小额信贷扶持，涉及农户4290户，使农村劳动力纷纷自主创业，为脱贫致富奔小康注入了源头活水。年内，共解决贫困人口2500人。
二、虽然政府在失地农民再就业方面做了很多具体工作，但总的就业情况并不理想，主要存在以下几方面的原因：
（一）政府方面
作为宏观调控和土地征用主体的政府,在解决失地农民就业问题的过程中责任重大,是保护失地农民利益的主体。但在解决失地农民就业的现实问题上,政府责任并不到位，对失地农民的再就业重视程度不够。目前,各地政府征用农民土地后往往采用经济补偿形式进行补偿,但失地农民仅从眼前的利益来考虑,也比较容易接受。然而,一次性货币补偿并不能从根本上解决失地农民的生活出路问题,且相当一部分失地农民缺乏长远生计打算,坐吃山空,导致生活陷入困境。
（二）是失地农民的就业促进制度缺乏
就业是失地农民参与经济生活的一条重要途径,也是失地农民维持基本生活的重要保障。但现实情况是各地政府解决就业问题的思路和做法是重视城市下岗职工的再就业,而忽视农村失业人口的再就业。一直以来,针对城市下岗工人,我国都有相应的政策项目扶持。然而,被排挤在城市就业岗位外的农村失业人员却没有相应的就业促进制度的保障,没有一套针对失地农民的再就业培训制度,没有搭建起一个针对失地农民就业的就业信息服务平台,更没有为了鼓励失地农民自主创业所提供的创业优惠政策,失地农民未能享受到真正的国民待遇。
（三）失地农民的社会保障制度不健全
农村土地对失地农民来说,它不仅具有经济价值,而且还具有就业和养老保障的功能。在我国的城乡二元经济结构中,只建立了城市社会保险制度,农村的社会保险制度尚未建立,加之城乡二元户籍制度的壁垒,造成城乡之间多方面待遇的不平等。因此,农民在失去作为保障和就业载体的土地后,既不是城市市民又不是农民,成为介于二者之间的“无业游民”在就业和社会保障上受到多方面的制度障碍和限制,不能享受下岗职工和失业职工的社会保障及城市居民最低生活保障的待遇,这种不平等不仅损害了失地农民的利益,而且更增加了失地农民的再就业难度。征地企业方面。因商业用途占用土地的企业,除了在市场机制的框架内对占用土地进行经济补偿外,还应该对失地农民提供优先就业的机会。可以优先考虑将失地农民安置在企业内部的无需专业知识的部门,如保安、清洁等,让其从事一些力所能及的工作,这样就能大大提高农民就业的机会。但实际情况是,占地企业招工时往往抬高门槛,制定苛刻的用工条件,以客观不能安置为由拒绝录用所占土地的农民。即使在“招工安置”下进入企业的失地农民,也不能享受与其他职工同等的社会保险,加之自身的文化知识比较低,素质不高，企业改制时,他们就会首当其冲地成为被精简的对象。
（四）失地农民自身方面的原因
一是文化素质低和劳动技能单一。失地农民普遍存在着文化素质低和劳动技能单一的缺陷。调查结果显示,失地农民初中以下文化程度的占80%以上。由于文化素质低,他们普遍缺乏长远打算,加之长期从事农业耕作,劳动技能比较单一,导致在劳动力市场竞争中处于劣势。二是思想观念陈旧、择业主动意识差。失地农民普遍缺乏市场竞争意识,致使许多用工单位不考虑失地农民。尤其是失地农民观念陈旧,“等、靠、要”，思想严重,再就业意识薄弱,缺乏积极的心态去自谋职业,过多的寄希望于政府和企业安置。笔者在调查中了解到,84%的失地农民认为,国家、集体征用土地后的就业问题应该由政府负责解决。这说明失地农民依然习惯于传统的计划经济模式,没能把自己从长期以来对政府、集体的依赖中解脱出来。三是缺乏产业转型意识和技能，外出务工受到语言障碍的影响，缺乏资金的运作能力。一些失地农民就业观念相对落后，缺乏艰苦创业精神。“脏”、“苦”、“累”岗位不愿干，加之缺乏就业技能，即使能找到就业岗位也很快因不适应技术更新被淘汰。根据现有政策规定，能享受保障的失地农民，女性年龄在55周岁、男性年龄在60周岁，而在这年龄之前，无收入来源或丧失劳动能力的失地农民不能享受低保，这部分人在享受低保前生活无着落；即使达到标准能够享受的，每月仅靠80元的低保，远远低于目前城市的最低生活水平，难以维持生活。
三、解决失地农民再就业问题的对策
县级有关部门要明确分工。国土资源局负责征地补偿，公安局负责做好“农转非”工作，劳动局负责就业培训工作，民政局、社保局、人寿保险公司负责社会救济、养老保险，扶贫办负责扶持产业开发，为失地农民就业创造良好的环境。
（一）发展经济，创造就业空间
工业化是带动就业的基础，工业化进程将对农村剩余劳动力产生直接的需求，而工业化对服务业的衍生需求也增加社会对劳动力的需求政府应通过改善投资环境，加大招商力度，加大发展第三产业来发展经济，创造就业空间。
（二）建立公平补偿和利益分享机制，有必要合理分类提高现行补偿标准
对纯公益性项目用地仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地，除了提高征地补偿标准，还应允许集体经济组织代表农民同征地主体协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益；对开发性项目用地，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
（三）建立和完善就业服务体系
1.对失地农民进行培训。培训要根据失地农民的年龄、性别、文化程度、求职意愿等，开展多层次培训。政府有关部门要协助建立以市场为导向，针对不同岗位进行对口职业培训，并探索校企联合办学模式——即先在培训机构学习文化理论知识，然后到定向单位学习实践知识政府通过制定评价标准、对培训单位进行考核、并向社会公布等方式加强对培训单位的监管，促使培训单位提高培训质量。培训费用要遵循“政府补贴与农民合理分担”的原则，明确各级政府对农村职业教育的投入比例和法律责任。
2.应转变失地农民的观念。鼓励失地农民破除“等、靠、要”的思想。使失地农民由原来散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性强的企业管理意识通过大众媒体，加强择业观念的教育。使农民摒弃只有正规就业才算就业的传统观念，树立工作不分高低贵贱，职业平等和劳动光荣的观念。
（四）建立失地农民社会保障机制
针对失地农民的经济状况，为其建立社会保障制度时，应该坚持低标准缴费，并建立合理的筹资机制。在国家财政负担有困难的情况下，应建立国家、集体、个人及征地主体各负担一点的筹资机制中国的传统和现实决定了社会养老不可能替代家庭养老，不能把养老的责任推给家庭后只是事后被动的监督。精神宣传和励远远不够，要求建立道德规范和法律规范相一致的约束机制，加快完善地方性老年法规，让失地农民的生活针真正得到保障。
调研小组组长：费翔
组员：杨松莲（执笔） 王东红
一、晋宁县失地农民再就业现状
地处滇池南岸的晋宁县截至2010年末总人口27.78万人，其中农业人口为23.15万人，占全县总人口数的83%，是一个典型的农业县。随着昆明市大昆明开发格局的逐步形成，晋宁县作为昆明西城和南城开发的重点，建设的脚步不断加快，征地拆迁的进度也越来越快。因征地拆迁所导致的失地农民的数量也在不断增加。围绕晋宁县“四退三环”及八条入滇河道治理工作导致的农业产业结构转移，为解决失地农民的再就业问题，晋宁县有关部门及时采取措施，劳转办针对实际情况调整农村劳动力转移技能培训工作，与地方产业结构转型相结合。2010年开设的主要工种有：蔬菜园艺工、农作物植保员、绿化工、插花员、农机操作手、农机操作与修理工、家禽饲养员、农产品加工、农产品经纪人、乡村旅游服务员、村级动物防疫员等10多个工种。年末全县共完成农村劳动力转移培训19697人，占全年目标工作任务的130.64%；完成农村劳动力转移就业20826人（其中：国外转移3人，省外转移551人，省内县外转移6028人，县内转移14244人），占全年工作目标任务113.73%。2010年全年累计实现新增农村劳动力收入11074元。晋宁县农广校以农业种植技能（蔬菜工、花卉工）、鸭养殖技能（家禽饲养）培训为突破口，把绿色证书培训与农村富余劳动力转移技能培训工作相结合，培训绿色证书学员1500人，发放绿色证书1500本。并在夕阳、双河、上蒜、昆阳、新街等乡镇开展初级蔬菜园艺工、农作物植保员、乡村旅游服务员、家禽饲养员等技能培训班8个，就地就近为16-50周岁有就业愿望的农民开展就业培训438人，经理论考试和实作考核，有418人取得《中华人民共和国职业资格证书》。举办农村劳动力转移特别行动计划招聘会6场，提供就业岗位5213个，3214人进场求职，达成就业意向1258人。以小额贷款为龙头，以妇女发展循环金为辅助，以失地失业妇女为帮扶重点，促进妇女创业就业，进一步加大小额贷款和妇女发展循环金的实施力度，共发放失业人员小额担保贷款1650万元、“贷免扶助”贷款80万。截止2010年，晋宁县工业园区实现规模以上工业总产值32亿元，园区共有投产企业77户、新开工在建企业189户，规模以上工业企业27户，实现主营业务收入25.85亿元，引进外资80万美元，吸收从农村转移从业人员2347人。2010年，全县116个村（居）委会被征地农民基本养老保险参保6113人，完成市政府下达任务数2000人的105%、收取养老基金3031万元。年内发放养老生活费累计5218人，金额1127万元。100%实现社会化发放。参保人员领取了不同档次的养老生活费，最高的每月629元，最低的每月140元。陆续建立了一批信用村、信用组和信用户，2010年，在全县8个乡镇，52个村委会，发放小额信用贷款3400万元；积极开展农村小额信贷扶持，涉及农户4290户，使农村劳动力纷纷自主创业，为脱贫致富奔小康注入了源头活水。年内，共解决贫困人口2500人。
二、虽然政府在失地农民再就业方面做了很多具体工作，但总的就业情况并不理想，主要存在以下几方面的原因：
（一）政府方面
作为宏观调控和土地征用主体的政府,在解决失地农民就业问题的过程中责任重大,是保护失地农民利益的主体。但在解决失地农民就业的现实问题上,政府责任并不到位，对失地农民的再就业重视程度不够。目前,各地政府征用农民土地后往往采用经济补偿形式进行补偿,但失地农民仅从眼前的利益来考虑,也比较容易接受。然而,一次性货币补偿并不能从根本上解决失地农民的生活出路问题,且相当一部分失地农民缺乏长远生计打算,坐吃山空,导致生活陷入困境。
（二）是失地农民的就业促进制度缺乏
就业是失地农民参与经济生活的一条重要途径,也是失地农民维持基本生活的重要保障。但现实情况是各地政府解决就业问题的思路和做法是重视城市下岗职工的再就业,而忽视农村失业人口的再就业。一直以来,针对城市下岗工人,我国都有相应的政策项目扶持。然而,被排挤在城市就业岗位外的农村失业人员却没有相应的就业促进制度的保障,没有一套针对失地农民的再就业培训制度,没有搭建起一个针对失地农民就业的就业信息服务平台,更没有为了鼓励失地农民自主创业所提供的创业优惠政策,失地农民未能享受到真正的国民待遇。
（三）失地农民的社会保障制度不健全
农村土地对失地农民来说,它不仅具有经济价值,而且还具有就业和养老保障的功能。在我国的城乡二元经济结构中,只建立了城市社会保险制度,农村的社会保险制度尚未建立,加之城乡二元户籍制度的壁垒,造成城乡之间多方面待遇的不平等。因此,农民在失去作为保障和就业载体的土地后,既不是城市市民又不是农民,成为介于二者之间的“无业游民”在就业和社会保障上受到多方面的制度障碍和限制,不能享受下岗职工和失业职工的社会保障及城市居民最低生活保障的待遇,这种不平等不仅损害了失地农民的利益,而且更增加了失地农民的再就业难度。征地企业方面。因商业用途占用土地的企业,除了在市场机制的框架内对占用土地进行经济补偿外,还应该对失地农民提供优先就业的机会。可以优先考虑将失地农民安置在企业内部的无需专业知识的部门,如保安、清洁等,让其从事一些力所能及的工作,这样就能大大提高农民就业的机会。但实际情况是,占地企业招工时往往抬高门槛,制定苛刻的用工条件,以客观不能安置为由拒绝录用所占土地的农民。即使在“招工安置”下进入企业的失地农民,也不能享受与其他职工同等的社会保险,加之自身的文化知识比较低,素质不高，企业改制时,他们就会首当其冲地成为被精简的对象。
（四）失地农民自身方面的原因
一是文化素质低和劳动技能单一。失地农民普遍存在着文化素质低和劳动技能单一的缺陷。调查结果显示,失地农民初中以下文化程度的占80%以上。由于文化素质低,他们普遍缺乏长远打算,加之长期从事农业耕作,劳动技能比较单一,导致在劳动力市场竞争中处于劣势。二是思想观念陈旧、择业主动意识差。失地农民普遍缺乏市场竞争意识,致使许多用工单位不考虑失地农民。尤其是失地农民观念陈旧,“等、靠、要”，思想严重,再就业意识薄弱,缺乏积极的心态去自谋职业,过多的寄希望于政府和企业安置。笔者在调查中了解到,84%的失地农民认为,国家、集体征用土地后的就业问题应该由政府负责解决。这说明失地农民依然习惯于传统的计划经济模式,没能把自己从长期以来对政府、集体的依赖中解脱出来。三是缺乏产业转型意识和技能，外出务工受到语言障碍的影响，缺乏资金的运作能力。一些失地农民就业观念相对落后，缺乏艰苦创业精神。“脏”、“苦”、“累”岗位不愿干，加之缺乏就业技能，即使能找到就业岗位也很快因不适应技术更新被淘汰。根据现有政策规定，能享受保障的失地农民，女性年龄在55周岁、男性年龄在60周岁，而在这年龄之前，无收入来源或丧失劳动能力的失地农民不能享受低保，这部分人在享受低保前生活无着落；即使达到标准能够享受的，每月仅靠80元的低保，远远低于目前城市的最低生活水平，难以维持生活。
三、解决失地农民再就业问题的对策
县级有关部门要明确分工。国土资源局负责征地补偿，公安局负责做好“农转非”工作，劳动局负责就业培训工作，民政局、社保局、人寿保险公司负责社会救济、养老保险，扶贫办负责扶持产业开发，为失地农民就业创造良好的环境。
（一）发展经济，创造就业空间
工业化是带动就业的基础，工业化进程将对农村剩余劳动力产生直接的需求，而工业化对服务业的衍生需求也增加社会对劳动力的需求政府应通过改善投资环境，加大招商力度，加大发展第三产业来发展经济，创造就业空间。
（二）建立公平补偿和利益分享机制，有必要合理分类提高现行补偿标准
对纯公益性项目用地仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地，除了提高征地补偿标准，还应允许集体经济组织代表农民同征地主体协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益；对开发性项目用地，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
（三）建立和完善就业服务体系
1.对失地农民进行培训。培训要根据失地农民的年龄、性别、文化程度、求职意愿等，开展多层次培训。政府有关部门要协助建立以市场为导向，针对不同岗位进行对口职业培训，并探索校企联合办学模式——即先在培训机构学习文化理论知识，然后到定向单位学习实践知识政府通过制定评价标准、对培训单位进行考核、并向社会公布等方式加强对培训单位的监管，促使培训单位提高培训质量。培训费用要遵循“政府补贴与农民合理分担”的原则，明确各级政府对农村职业教育的投入比例和法律责任。
2.应转变失地农民的观念。鼓励失地农民破除“等、靠、要”的思想。使失地农民由原来散漫的小农意识转变为适应社会化大生产的纪律性强的企业管理意识通过大众媒体，加强择业观念的教育。使农民摒弃只有正规就业才算就业的传统观念，树立工作不分高低贵贱，职业平等和劳动光荣的观念。
（四）建立失地农民社会保障机制
针对失地农民的经济状况，为其建立社会保障制度时，应该坚持低标准缴费，并建立合理的筹资机制。在国家财政负担有困难的情况下，应建立国家、集体、个人及征地主体各负担一点的筹资机制中国的传统和现实决定了社会养老不可能替代家庭养老，不能把养老的责任推给家庭后只是事后被动的监督。精神宣传和励远远不够，要求建立道德规范和法律规范相一致的约束机制，加快完善地方性老年法规，让失地农民的生活针真正得到保障。
调研小组组长：费翔
组员：杨松莲（执笔） 王东红