论文部分内容阅读
睢宁县国土资源局 江苏睢宁 221200
摘要：国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、生态保护规划等一系列规划，对推进全县相关工作起到了重要作用，但由于规划编制部门工作侧重点、编制方法、技术标准和期限不统一，导致规划编制与管理相互脱节，规划协调程度不够，各种规划在同一空间背景下的内容存在较大差异，对规范管理、依法管理造成影响。本文通过对睢宁县规划现状及存在的问题进行分析，提出开展多规合一的具体做法和建议。
关键词：“多规合一”；规划管理；土地利用
1 睢宁县规划现状与存在问题
1.1睢宁县基本情况
睢宁县位于江苏省西北部，徐州市东南部，距徐州87公里，西北部与东部分别与徐州市铜山区和宿迁市宿城区、宿豫区接壤，北部与邳州市毗邻，南部和西部与安徽省泗县、灵璧县相连。睢宁县处于徐连经济带的中心区域，是江苏省规划建设的三大特色城市圈之一徐州特大城市圈“一城两翼”的重要一翼。全县总面积1769.34平方公里，辖16个镇，1个省级经济开发区。2014年末总人口137.36万人，其中农村人口105.23万人。
1.2睢宁县各规划现状
由发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划，是对地方重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。但其空间规划技术力量相对薄弱。由规划部门负责的城市总体规划和村镇规划，是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。由国土部门负责编制的土地利用规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、管理、保护在时空上所作的总体安排和布局。但是难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地需求之间的综合协调作用。同时还有环境保护规划、交通规划、水利规划、农业产业规划等，各规划的编制都对部门工作的开展起到重要作用。
1.3 存在问题
三个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，各有各的政策、法规和条例，且受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象。
2 睢宁县实施多规合一的背景、动力分析
2.1实施多规合一的背景
2.1.1土地利用空间急需优化
受到当前政策限制，城乡统筹发展中土地、城镇、发展三个规划不能做到有机衔接、协调统一，需要进一步优化规划格局，优化城乡空间结构，没有相关政策支持，很难打破土地规划制约，无法实现资源优化、有序整合。
2.1.2新增城乡建设用地指标总量偏少
本轮规划修编（2006-2020年）上级下达我县新增城乡建设用地指标（建设预留地）为1.61万亩，截止目前，已报批使用指标6300余亩，已建设未报批占用指标约7200亩，只剩2600亩左右，用地空间已经严重不足。
2.1.3年度农用地转用计划严重不足
近几年来，省下达我县年度农转用计划指标数量较少，2008年下达我县农用地转用计划210亩，2009年下达320亩，2010年下达340亩，2011年下达360亩，2012年下达380亩，2013年下达410亩，以上计划均包含保障房专用指标。虽然近几年我们通过城乡增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点工作弥补农转用计划不足问题，还是远不能满足我县工业化和城市化快速发展需求。
2.2睢宁县实施“多规合一”动力分析
2.2.1宏观政策支持。
2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：加强城市规划与社会经济发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“三规合一”。住房和城乡建设部于今年初下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，要求试点地区积极探索创新规划编制和治理模式，确保三个规划的有机衔接和协调统一。国土资源部也正在探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，并作为今年重点工作任务。江苏省委、省政府也提出实现城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业等五个一体化，并出台《省政府办公厅关于加强城乡统筹规划工作的通知》。
2.2.2地方政策层面。
对睢宁县而言，开展“三规合一”，有利于促进小城镇建设，改善农村生产生活环境，缓解城市建设、工业用地压力，促进城乡统筹发展，并且睢宁县委、县政府也出台了相关的文件，从组织、资金、政策等方面均给予大力支持。今年，县委、县政府根据国家城乡统筹发展精神，制定出台了“三促四化”工作方案。
3 睢宁县实施多规合一的具体做法
3.1编制原则
1. 统筹城市化和乡村建设，促进城乡科学发展社会和谐。
2. 按照城乡产业互补的原则，合理安排城乡产业空间布局，引导集聚发扎你、集约经营。
3..综合考虑各类公共服务设施的功能定位、适宜规模和服务范围，统筹配置与城乡空间布局结构相适应的城乡基本公共服务设施配套体系。
4..统筹规划城乡基础设施，重视生态环境保护。
3.2具体做法
睢宁县针对土地利用规划、城镇建设规划和产业发展规划等多个规划不统一的问题，积极推进睢宁县黄河故道流域城乡统筹发展中英国际合作。按照“以人为本、绿色生态、产业循环、城乡统筹、集约特色、文化传承”六大创新原则，提出了“城乡统筹政策创新、规划理念和手段创新、实施策略创新、规模农庄经济创新、投融资模式创新”五大创新方案，编制了《睢宁县城乡统筹发展空间规划》。
3.3成效
3.3.1提高了规划管控能力
该规划在原有已形成的多个专项和区域规划基础上，编制土地布局、乡镇建设布局、生态保护、历史遗迹、旅游景观开发、基础设施建设、农业综合开发利用等一体化的统筹发展空间规划，力争实现多规整合、优化提升。多规融合过程中，根据发展目标、人口规模、建设用地指标、城镇增长边界等，科学划定基本农田保护区、建设用地区、生态红线保护区，实现各类建设项目的用地需求，解决重大项目因无法同时符合城市总体规划与土地利用总体规划而难以落地的问题。
3.3.2盘活了存量土地、增加了耕地
通过多规融合，对现有的集体建设用地进行优化和整理，节约了大量土地。据统计，睢宁县农村居民点用地总面积39.2万亩，由于睢宁县历史上实施“宅田合一”的独特政策，农村居民点现状总量偏大，村庄庄体膨大，农村宅基地面积普遍较大，户均占地高达920.0平方米，有的地方宅基地占地近2亩，是江苏省户均宅基地标准200平方米的近5倍，通过居民点整理可新增20余万亩耕地。
3.3.3保護了生态环境
在多规融合过程中，明确了各镇发展边界，控制了镇区的无需扩张，特别是将全县范围内的水库（庆安水库）、湿地（房湾湿地）、水源保护区、自然保护区等重要生态用地划定为生态保护控制区，保障了生态安全。在规划原则上采取保护生态，鼓励环境友好型的土地利用模式。
参考文献：
[1]潘安，吴超，朱江.“三规合一”：把握城乡空间发展的总体趋势—广州市的探索与实践加强土地管理[J] .中国土地，2014，6.
[2]王辰昊.关于滨海新区实施”多规合一”的探讨.[J].港口经济，2009，8.
[3]黄叶君.体制改革与规划整合—对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究，2012，2.
[4]俞田颖，顾娟，赵洁.中国城市增长边界研究现状与发展建议[J].湖南农机学，2012，9.
摘要：国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、生态保护规划等一系列规划，对推进全县相关工作起到了重要作用，但由于规划编制部门工作侧重点、编制方法、技术标准和期限不统一，导致规划编制与管理相互脱节，规划协调程度不够，各种规划在同一空间背景下的内容存在较大差异，对规范管理、依法管理造成影响。本文通过对睢宁县规划现状及存在的问题进行分析，提出开展多规合一的具体做法和建议。
关键词：“多规合一”；规划管理；土地利用
1 睢宁县规划现状与存在问题
1.1睢宁县基本情况
睢宁县位于江苏省西北部，徐州市东南部，距徐州87公里，西北部与东部分别与徐州市铜山区和宿迁市宿城区、宿豫区接壤，北部与邳州市毗邻，南部和西部与安徽省泗县、灵璧县相连。睢宁县处于徐连经济带的中心区域，是江苏省规划建设的三大特色城市圈之一徐州特大城市圈“一城两翼”的重要一翼。全县总面积1769.34平方公里，辖16个镇，1个省级经济开发区。2014年末总人口137.36万人，其中农村人口105.23万人。
1.2睢宁县各规划现状
由发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划，是对地方重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。但其空间规划技术力量相对薄弱。由规划部门负责的城市总体规划和村镇规划，是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。由国土部门负责编制的土地利用规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、管理、保护在时空上所作的总体安排和布局。但是难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地需求之间的综合协调作用。同时还有环境保护规划、交通规划、水利规划、农业产业规划等，各规划的编制都对部门工作的开展起到重要作用。
1.3 存在问题
三个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，各有各的政策、法规和条例，且受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象。
2 睢宁县实施多规合一的背景、动力分析
2.1实施多规合一的背景
2.1.1土地利用空间急需优化
受到当前政策限制，城乡统筹发展中土地、城镇、发展三个规划不能做到有机衔接、协调统一，需要进一步优化规划格局，优化城乡空间结构，没有相关政策支持，很难打破土地规划制约，无法实现资源优化、有序整合。
2.1.2新增城乡建设用地指标总量偏少
本轮规划修编（2006-2020年）上级下达我县新增城乡建设用地指标（建设预留地）为1.61万亩，截止目前，已报批使用指标6300余亩，已建设未报批占用指标约7200亩，只剩2600亩左右，用地空间已经严重不足。
2.1.3年度农用地转用计划严重不足
近几年来，省下达我县年度农转用计划指标数量较少，2008年下达我县农用地转用计划210亩，2009年下达320亩，2010年下达340亩，2011年下达360亩，2012年下达380亩，2013年下达410亩，以上计划均包含保障房专用指标。虽然近几年我们通过城乡增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点工作弥补农转用计划不足问题，还是远不能满足我县工业化和城市化快速发展需求。
2.2睢宁县实施“多规合一”动力分析
2.2.1宏观政策支持。
2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：加强城市规划与社会经济发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“三规合一”。住房和城乡建设部于今年初下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，要求试点地区积极探索创新规划编制和治理模式，确保三个规划的有机衔接和协调统一。国土资源部也正在探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，并作为今年重点工作任务。江苏省委、省政府也提出实现城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业等五个一体化，并出台《省政府办公厅关于加强城乡统筹规划工作的通知》。
2.2.2地方政策层面。
对睢宁县而言，开展“三规合一”，有利于促进小城镇建设，改善农村生产生活环境，缓解城市建设、工业用地压力，促进城乡统筹发展，并且睢宁县委、县政府也出台了相关的文件，从组织、资金、政策等方面均给予大力支持。今年，县委、县政府根据国家城乡统筹发展精神，制定出台了“三促四化”工作方案。
3 睢宁县实施多规合一的具体做法
3.1编制原则
1. 统筹城市化和乡村建设，促进城乡科学发展社会和谐。
2. 按照城乡产业互补的原则，合理安排城乡产业空间布局，引导集聚发扎你、集约经营。
3..综合考虑各类公共服务设施的功能定位、适宜规模和服务范围，统筹配置与城乡空间布局结构相适应的城乡基本公共服务设施配套体系。
4..统筹规划城乡基础设施，重视生态环境保护。
3.2具体做法
睢宁县针对土地利用规划、城镇建设规划和产业发展规划等多个规划不统一的问题，积极推进睢宁县黄河故道流域城乡统筹发展中英国际合作。按照“以人为本、绿色生态、产业循环、城乡统筹、集约特色、文化传承”六大创新原则，提出了“城乡统筹政策创新、规划理念和手段创新、实施策略创新、规模农庄经济创新、投融资模式创新”五大创新方案，编制了《睢宁县城乡统筹发展空间规划》。
3.3成效
3.3.1提高了规划管控能力
该规划在原有已形成的多个专项和区域规划基础上，编制土地布局、乡镇建设布局、生态保护、历史遗迹、旅游景观开发、基础设施建设、农业综合开发利用等一体化的统筹发展空间规划，力争实现多规整合、优化提升。多规融合过程中，根据发展目标、人口规模、建设用地指标、城镇增长边界等，科学划定基本农田保护区、建设用地区、生态红线保护区，实现各类建设项目的用地需求，解决重大项目因无法同时符合城市总体规划与土地利用总体规划而难以落地的问题。
3.3.2盘活了存量土地、增加了耕地
通过多规融合，对现有的集体建设用地进行优化和整理，节约了大量土地。据统计，睢宁县农村居民点用地总面积39.2万亩，由于睢宁县历史上实施“宅田合一”的独特政策，农村居民点现状总量偏大，村庄庄体膨大，农村宅基地面积普遍较大，户均占地高达920.0平方米，有的地方宅基地占地近2亩，是江苏省户均宅基地标准200平方米的近5倍，通过居民点整理可新增20余万亩耕地。
3.3.3保護了生态环境
在多规融合过程中，明确了各镇发展边界，控制了镇区的无需扩张，特别是将全县范围内的水库（庆安水库）、湿地（房湾湿地）、水源保护区、自然保护区等重要生态用地划定为生态保护控制区，保障了生态安全。在规划原则上采取保护生态，鼓励环境友好型的土地利用模式。
参考文献：
[1]潘安，吴超，朱江.“三规合一”：把握城乡空间发展的总体趋势—广州市的探索与实践加强土地管理[J] .中国土地，2014，6.
[2]王辰昊.关于滨海新区实施”多规合一”的探讨.[J].港口经济，2009，8.
[3]黄叶君.体制改革与规划整合—对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究，2012，2.
[4]俞田颖，顾娟，赵洁.中国城市增长边界研究现状与发展建议[J].湖南农机学，2012，9.