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摘要：作为四大文明古国之一，我国的国土开发利用历史悠久。尤其是改革开放以来，国民经济的快速稳定发展对我国国土开发利用的水平和质量提出了更高要求，这种要求更多体现在国民经济发展对国土资源持续增加的需求上，该需求有时甚至超过了国土资源环境的承载能力，致使各种相关问题不同程度出现，阻碍了国民经济与社会的可持续发展。因此，提高我国国土开发利用的水平和质量迫在眉睫，而科学的国土空间规划是其后续开发利用的基础和国土空间整体研究的重中之重。总体而言，国土空间指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海和领空等。
关键词：城市更新规划;国土空间规划;叠加与融入
引言
城市更新规划在国土空间规划体系中选取叠加型思路具有两方面的制度劣势，一是城市更新规划与详细规划之间的规划内容重复，根本原因在于城市更新规划作为专项规划的专项性不足;二是城市更新专项规划导致详细规划频繁调整，根本原因在于两种规划分别采取不同的规划思路，规划结果难以一致。将城市更新规划内容融入国土空间规划体系能够较好地弥补以上两方面劣势，但也对规划编制和沟通协调机制的建立提出了更高的要求。北京需在高质量编制城市更新地区详细规划的基础上，完善城市更新工作在国土空间规划体系中从总体统筹到实施落地的各個环节的规划内容，完善支持城市更新全流程工作开展的政策、制度，使详细规划在城市更新地区成为高效、有效的规划管理工具。
1国土空间规划的含义
国土空间规划是指国家或地方对所管辖的国土空间资源进行合理保护和利用的行动指南和基本依据，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导理论，坚持以人民为中心，促进生态环境保护的重要思想。
2国土空间规划背景下的城市更新
我国2019年颁发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》分级分类构建了国土空间规划体系。2019年，自然资源部发布的《市县国土空间总体规划编制指南》正式将“城市更新”定义为“对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，明确了城市更新工作在城市建成区国土空间规划中的意义。城市更新作为实现城乡建设用地集约利用的一种重要方式，与国土空间规划体系之间的关系尚未界定。从我国已经开展的规划实践来看，城市更新规划在国土空间规划体系中的定位存在两种主要思路：一是叠加，即与国土空间总体规划、详细规划并行，以专项规划的形式对城市更新地区发挥管控作用;二是融入，即融入国土空间总体规划、详细规划之中，将城市更新地区作为一种空间类型来开展差异化管控。本文将以北京、某、广州和深圳为例，对以上两种城市更新规划定位思路展开探讨。
3国土空间分类依据
目前，国内较为完善和系统的国土空间分类体系尚未形成，这远远不能支持目前亟需推向深入的后续国土空间规划、开发利用和保护等系统工作，究其原因是目前国土空间分类依据的不系统，即其分类多采用据其用途的划分方案，即“三区”分类方案，故系统的国土空间分类依据的建立势在必行。总体而言，土地作为国土空间分类、规划、开发利用和保护的主体（其他主体还有海域空间），其目前较为系统化的分类是更为整体化的国土空间分类的主要依据。目前，我国自然资源、城乡建设和生态环境等部门均有关于土地分类的相关方案。2017年11月，在原国土资源部修订的《土地利用现状分类》中，将其分为12个一级类和57个二级类，其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他土地。2019年8月，在最新修正的《中华人民共和国土地管理法》（第十三届全国人大常委会第十二次会议修正）中，据土地使用用途将其分为农用地、建设用地和未利用地三种一级类型。此外，依据土地的生态属性，有研究将其类型归纳为主导功能生态用地和多功能生态用地两种一级类型，其中前者主要包括河流/湖泊水面、沼泽地、沙地和裸地等，后者则主要包括林地、草原、水田、旱地和果园等[21]。2020年11月，自然资源部颁发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将用地用海类型划分为包括耕地、园地、林地和渔业用海、工矿通信用海和交通运输用海等24种一级类型，将地下空间按用途划分为地下交通运输设施、地下公用设施、地下人民防空设施和其他地下设施4种一级类型，在国土空间类型的平面性质延伸（海域空间类型的进一步细化）和三维性质细化（地下空间类型的进一步完善）上又实现逐步系统化。由《中华人民共和国土地管理法》与《土地利用现状分类》中的一级类型可知，其作为土地类型划分的方案较为系统和综合，但作为国土空间类型划分的结果尚不够全面，究其原因是相对土地而言，国土空间的内涵和外延都增加了较多内容与意义。如对大部分海域空间而言，其并不包含在已存在的土地类型范围内，此外海域空间范围的界定仍需厘清和扩展。再者，对不同类型地下空间、不同类型特定组合国土空间（如地表城镇与对应其下的地下空间在平面范围的重叠）的界定更是空白，故综合化和系统化的国土空间类型划分必要而迫切。
4某城市更新专项规划的叠加
某城市更新规划工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中，区域评估主要是确定更新地区及其更新需求;实施计划是对各项建设内容的具体安排;全生命周期管理是以土地合同的形式，通过约定权利与义务，对城市更新地区进行全过程管理[1-2]。2017年，某长宁区发布《长宁区2017—2021年城市更新总体方案》及《长宁区2017—2018年城市更新行动计划》，对城市更新在总体层面的统筹计划开展实践[3]。2020年，某建立了国土空间规划体系，该体系分为总体规划、单元规划、详细规划3个层次。总体规划层次包含某市国土空间总体规划，以及浦东新区和各郊区国土空间总体规划、专项规划（总体规划层次）;单元规划层次包含主城区单元规划、新市镇国土空间总体规划和特定政策区单元规划;详细规划层次包含控制性详细规划、郊野单元村庄规划和专项规划（详细规划层次）。某城市更新规划作为一种专项规划，在不同的规划层次中形成不同的规划成果形式，分别对相应层次的国土空间规划起到反馈、修正的作用。
结束语
综上所述，新时期国土空间规划并没有去否定或替代现有的各类专业规划，而是通过有效整合、合理衔接和严格管控等措施形成一套自上而下的综合性规划体系，提升了国土资源的利用效率，改善居民的生活品质并促进生态文明建设。但现阶段，国土空间规划仍然存在着不同方面的矛盾，在一定程度上影响了我国国土资源的利用效率。我们应当在遵循国土空间规划基本原则、立足国土资源客观发展规律的前提下探索问题的根源，不断提出完善创新的建设意见，从而真正实现新时期国土资源高效利用和管理。
参考文献
[1]关鹏.生态文明背景下国土空间规划优化配置的几点建议[J].国土资源，2019，{4}（12）：48-49.
[2]袁兰燕，龚鑘.国土空间规划策略浅析[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2019，{4}（12）：91-92.
[3]王伟.国土空间整体性治理与智慧规划建构路径[J].城乡规划，2019，{4}（06）：11-17.
[4]孙常琴.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].冶金管理，2019，{4}（23）：174+176.
[5]胡翯.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].建材与装饰，2019，{4}（35）：83-84.
关键词：城市更新规划;国土空间规划;叠加与融入
引言
城市更新规划在国土空间规划体系中选取叠加型思路具有两方面的制度劣势，一是城市更新规划与详细规划之间的规划内容重复，根本原因在于城市更新规划作为专项规划的专项性不足;二是城市更新专项规划导致详细规划频繁调整，根本原因在于两种规划分别采取不同的规划思路，规划结果难以一致。将城市更新规划内容融入国土空间规划体系能够较好地弥补以上两方面劣势，但也对规划编制和沟通协调机制的建立提出了更高的要求。北京需在高质量编制城市更新地区详细规划的基础上，完善城市更新工作在国土空间规划体系中从总体统筹到实施落地的各個环节的规划内容，完善支持城市更新全流程工作开展的政策、制度，使详细规划在城市更新地区成为高效、有效的规划管理工具。
1国土空间规划的含义
国土空间规划是指国家或地方对所管辖的国土空间资源进行合理保护和利用的行动指南和基本依据，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导理论，坚持以人民为中心，促进生态环境保护的重要思想。
2国土空间规划背景下的城市更新
我国2019年颁发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》分级分类构建了国土空间规划体系。2019年，自然资源部发布的《市县国土空间总体规划编制指南》正式将“城市更新”定义为“对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，明确了城市更新工作在城市建成区国土空间规划中的意义。城市更新作为实现城乡建设用地集约利用的一种重要方式，与国土空间规划体系之间的关系尚未界定。从我国已经开展的规划实践来看，城市更新规划在国土空间规划体系中的定位存在两种主要思路：一是叠加，即与国土空间总体规划、详细规划并行，以专项规划的形式对城市更新地区发挥管控作用;二是融入，即融入国土空间总体规划、详细规划之中，将城市更新地区作为一种空间类型来开展差异化管控。本文将以北京、某、广州和深圳为例，对以上两种城市更新规划定位思路展开探讨。
3国土空间分类依据
目前，国内较为完善和系统的国土空间分类体系尚未形成，这远远不能支持目前亟需推向深入的后续国土空间规划、开发利用和保护等系统工作，究其原因是目前国土空间分类依据的不系统，即其分类多采用据其用途的划分方案，即“三区”分类方案，故系统的国土空间分类依据的建立势在必行。总体而言，土地作为国土空间分类、规划、开发利用和保护的主体（其他主体还有海域空间），其目前较为系统化的分类是更为整体化的国土空间分类的主要依据。目前，我国自然资源、城乡建设和生态环境等部门均有关于土地分类的相关方案。2017年11月，在原国土资源部修订的《土地利用现状分类》中，将其分为12个一级类和57个二级类，其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他土地。2019年8月，在最新修正的《中华人民共和国土地管理法》（第十三届全国人大常委会第十二次会议修正）中，据土地使用用途将其分为农用地、建设用地和未利用地三种一级类型。此外，依据土地的生态属性，有研究将其类型归纳为主导功能生态用地和多功能生态用地两种一级类型，其中前者主要包括河流/湖泊水面、沼泽地、沙地和裸地等，后者则主要包括林地、草原、水田、旱地和果园等[21]。2020年11月，自然资源部颁发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将用地用海类型划分为包括耕地、园地、林地和渔业用海、工矿通信用海和交通运输用海等24种一级类型，将地下空间按用途划分为地下交通运输设施、地下公用设施、地下人民防空设施和其他地下设施4种一级类型，在国土空间类型的平面性质延伸（海域空间类型的进一步细化）和三维性质细化（地下空间类型的进一步完善）上又实现逐步系统化。由《中华人民共和国土地管理法》与《土地利用现状分类》中的一级类型可知，其作为土地类型划分的方案较为系统和综合，但作为国土空间类型划分的结果尚不够全面，究其原因是相对土地而言，国土空间的内涵和外延都增加了较多内容与意义。如对大部分海域空间而言，其并不包含在已存在的土地类型范围内，此外海域空间范围的界定仍需厘清和扩展。再者，对不同类型地下空间、不同类型特定组合国土空间（如地表城镇与对应其下的地下空间在平面范围的重叠）的界定更是空白，故综合化和系统化的国土空间类型划分必要而迫切。
4某城市更新专项规划的叠加
某城市更新规划工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中，区域评估主要是确定更新地区及其更新需求;实施计划是对各项建设内容的具体安排;全生命周期管理是以土地合同的形式，通过约定权利与义务，对城市更新地区进行全过程管理[1-2]。2017年，某长宁区发布《长宁区2017—2021年城市更新总体方案》及《长宁区2017—2018年城市更新行动计划》，对城市更新在总体层面的统筹计划开展实践[3]。2020年，某建立了国土空间规划体系，该体系分为总体规划、单元规划、详细规划3个层次。总体规划层次包含某市国土空间总体规划，以及浦东新区和各郊区国土空间总体规划、专项规划（总体规划层次）;单元规划层次包含主城区单元规划、新市镇国土空间总体规划和特定政策区单元规划;详细规划层次包含控制性详细规划、郊野单元村庄规划和专项规划（详细规划层次）。某城市更新规划作为一种专项规划，在不同的规划层次中形成不同的规划成果形式，分别对相应层次的国土空间规划起到反馈、修正的作用。
结束语
综上所述，新时期国土空间规划并没有去否定或替代现有的各类专业规划，而是通过有效整合、合理衔接和严格管控等措施形成一套自上而下的综合性规划体系，提升了国土资源的利用效率，改善居民的生活品质并促进生态文明建设。但现阶段，国土空间规划仍然存在着不同方面的矛盾，在一定程度上影响了我国国土资源的利用效率。我们应当在遵循国土空间规划基本原则、立足国土资源客观发展规律的前提下探索问题的根源，不断提出完善创新的建设意见，从而真正实现新时期国土资源高效利用和管理。
参考文献
[1]关鹏.生态文明背景下国土空间规划优化配置的几点建议[J].国土资源，2019，{4}（12）：48-49.
[2]袁兰燕，龚鑘.国土空间规划策略浅析[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2019，{4}（12）：91-92.
[3]王伟.国土空间整体性治理与智慧规划建构路径[J].城乡规划，2019，{4}（06）：11-17.
[4]孙常琴.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].冶金管理，2019，{4}（23）：174+176.
[5]胡翯.市级国土空间总体规划技术路径探索[J].建材与装饰，2019，{4}（35）：83-84.