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摘 要：为了加强和促进行政事业单位内部控制，我国财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）。本文通过分析了行政事业单位内部控制的现状，结合《内控规范》的实施，对如何完善行政事业单位的内部控制，提出改进措施。
关键词：行政事业单位 内部控制 现状 改进
2012年以来我国财政部陆续发布了新《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》、《事业单位会计准则》等相关政策，对各级行政事业单位加强预算管理、提高资金使用效率和财务管理水平提出了新要求。为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起实施。
一、行政事业单位内部控制的现状
总体而言，目前，各级行政事业单位比较注重强化内部管理及监督，建立了适合本单位的管理制度并发挥作用，推动了业务工作的顺利开展。但其内部控制建设仍然不够完善，甚至影响到行政事业单位的运行效率及资金财产安全。近几年，一些违法违纪案件和资产损失浪费案件仍时有发生，2014年，审计署全年共审计（调查）1361个单位，通过审计发现问题的整改，促进增收节支395.08亿元，拨付资金到位113.29亿元，核减投资额或盘活存量资金1955亿元；移送重大违法违纪问题线索和事项423件、涉及责任人员1976人。审计署审计长刘家义在《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出“‘三公’经费、会议费等管理使用中还存在违反财经纪律的问题”。如海洋局、新华社等26个部门和单位超范围、超标准列支或由企事业单位等承担出国（境）费用1105.33万元；科技部、文化部等33个部门和单位长期占用其他单位车辆，或以租赁方式变相配备公务用车122辆；贸促会、中科院声学研究所等21个部门和单位挤占其他支出用于车辆购置、运行维护，以及违规发放交通补贴等，共计1058.19万元；工程院、商务部等10个部门和单位超标准列支或由其他单位承担公务接待费169.66万元；环境保护部、工业和信息化部等26个部门和单位超标准支付、虚列支出或由其他单位承担会议费346.05万元；住房城乡建设部、外交学院等40个部门和单位转移、挪用或套取财政资金等2.54亿元，用于发放劳务费、职工福利等；国土资源部、中国海事服务中心等36个部门和单位违规发放津补贴或奖金、实物等共计6466.41万元。这些都说明了我国当前行政事业单位的内部管理工作仍存在着一些问题和不足。 主要体现在：
1.内部控制意识淡薄。与企业相比，我国行政事业单位内部控制的意识较为淡薄。行政内部控制规范的长期缺失，导致有些行政事业单位缺乏内部控制理念，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够。主要体现在：一方面是单位领导不了解内部控制，未能充分认识到内部控制的重要性和作用，并未将建立健全内部控制制度提升到单位制度建设层面。另一方面，行政单位的领导和相关人员对内部控制制度的认识存在偏差，认为内部控制只是财务部门的事情，没有意识到单位全员参与内部控制制度设计的重要性，忽视了对单位整体的内部控制。造成行政事业单位内部控制存在片面性，未能有效发挥内部控制的作用。
2.内部控制机制不健全。行政事业单位内部控制机制的不健全体现在内部控制制度的不健全和内部控制机构的不健全。
2.1内部控制制度不健全。有些单位只是依照惯例进行财务事项的运作，没有以成文的方式制定内部控制制度；有些单位虽然建立了内部控制制度，但只是生搬硬套，没有结合自身单位职责和业务的特点，设计和研究系统规范、合理及完整的内部控制制度体系。有些单位建立的内部控制制度由于方法落后、业务流程控制不完善、授权不明晰等原因导致内部控制制度流于形式。
2.2内部控制机构不健全。新《内控规范》第十三条规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。”
由此可知，为确保内部控制的顺利实施需要设置内部控制职能部门或牵头部门。但目前我国行政事业单位内部控制机构普遍存在以下问题：一是部分行政事业单位根本没有建立内部控制的职能机构；二是虽然确定了内控控制的牵头部门，但内部控制仅仅限于财务的会计控制，内部控制的设计和执行尚未全面扩展到单位所有的经济活动中。未能发挥政府采购、基建、资产管理等业务部门或岗位在内部控制中的作用，从而影响到内部控制有效性的发挥。
3.内部审计监督不力。现实来看，大部分行政事业单位对内部审计部门的设置不到位，有些内部审计部门与财务部门平行，甚至内部审计人员由财务人员兼任，职责分工不清，缺乏权威性和独立性，没有起到实质性的监督作用。有些单位将内部审计划归纪检监察部门兼管，甚至不设置审计机构，完全忽略内部监督。同时在职能方面，内部审计也局限于为财务服务，审查会计凭证及财务报告。未能充分发挥其在风险评估、内部控制评价等方面应有的监督作用。这种现实，使得内部审计缺乏一定的独立性，严重影响到审计的客观公正性。
4.崗位设置不合理。行政事业单位单位的人员受编制的约束，存在一人多岗，不相容岗位兼职的现象：仓库管理人员、采购人员及会计记录人员为同一人；有些单位或者有些账套由同一人担任会计、出纳，出纳既保管支票又保管印章，严重违背了内部控制中不相容岗位相互分离、相互制约的规定，使得内部牵制原则等得不到真正的落实。
现阶段行政事业单位内部控制薄弱还突出表现在：风险意识淡漠，不能提前识别影响单位目标实现的各类风险，无法有效防范来自单位内、外部的各种风险，对绩效重视不足，预算编制不够科学，预算约束软化；重资金分配、轻资产管理；未广泛开展以内部控制为主体的审计等方面。 二、改进行政事业单位内部控制建设与实施效果的措施
1.加强宣传培训，提高内部控制意识。各级财政部门要加强对行政事业单位内部控制的宣传，通过宣传和培训等手段，在行政事业单位内积极推广内控理念，让行政事业单位特别是单位负责人纠正内部控制可有可无的错误意识，充分认识到实施内部控制的重要意义。同时行政事业单位内部控制涉及到预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同、内外监督等各项经济活动，需要单位内部的各相关部门和岗位加强沟通、相互协调，因此单位要对单位全体员工进行内部控制培训，普及内部控制的内容和方法等，增强大家的责任意识，让全体员工对内部控制的了解更深入、更全面。
2.健全内部控制的制度和机构。健全内部控制制度的主要途径就是行政事业单位负责制定内部控制的相关人员要在学习《内控规范》和明确单位职能的基础上，合理梳理、分析本单位各项业务的流程，根据职能分工、业务流程，结合本单位的实际情况完善内部控制规定，尤其要加强对薄弱环节和关键岗位的内控规范，形成一个不相容职务分离、各岗位之间相互牵制、相互监督的完整的内部控制制度体系。
合理的内部控制机构是确保内部控制制度能够有效发挥作用的先决条件，设立内部控制机构方面，应注意：一是在设置内部控制机构时，要注意保持内部控制機构的独立性和权威性。二是在设立内部控制机构时，每一项业务在不同的环节应做到均有不同的部门参与，将各个部门人员与岗位职责进行明确定位，以达到全员参与、相互制衡的目的。三是在设立部控制机构时，需要配备专业人员，负责内部控制制度的组织协调，同时单位应还注重内控人员的培养与储备，建立高水平与高素质的内控人才队伍。
3.加强内部控制的审计和监督。内部审计是行政事业单位对内部控制制度是否健全、执行是否有效等方面的检查和监督，形成书面报告并做出相应处理的过程。实行内部控制审计可以促进行政事业单位改善内部控制，加强内部监督制约。因此，要通过制定规范的内部控制审计制度，采取定期或不定期开展内部控制审计来发挥内部审计对内部控制的监督作用。为确保内部审计的独立性、权威性和有效性，应采取以下措施：因此一是内部审计需要设立相对独立的机构和岗位，且需在单位负责人的直接领导下开展内部控制审计工作，对本单位负责人负责并直接向其报告工作。二是单位负责人要对内部审计结果进行审核和确认，针对审计中发现的问题，要依照相关规定进行处理。三是内部审计部门要对审计中发现的问题进行后续跟踪并强化内控审计结果应用。
4.规范岗位管理，实行定期轮岗。行政事业单位应当建立合理的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。行政事业单位还应当在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上，建立干部交流和定期轮岗制度，明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求；对从事财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设、面向市场主体的行政审批等关键岗位要严格实行定期轮岗制度；对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的，应当按国家有关规定追责。
5.提升内部控制信息化水平。行政事业单位内部控制将财务管理活动和业务活动实现了有机的结合，需要信息系统的支撑。信息系统可以真正实现对业务流程的有效管控，将内控理念、控制活动和控制措施固化在信息系统中，从而实现内部控制的程序化，系统将通过授权控制和节点控制防范风险。因此，行政事业单位实行管理信息化，在管理软件内增加内部控制模块，实现内部控制信息化，可全面提升单位风险管控水平。
整体而言，《内控规范》的出台，标志着我国行政事业单位内部控制的理论和实践的发展迈入一个新台阶，但是与企业内部控制、西方发达国家政府内部控制的发展水平还存在较大差距。因此，行政事业单位应加强对内部控制制度的建设和完善，提高行政事业单位内部控制的科学性、合理性和有效性。不断增强行政事业单位人员的内部控制意识，重视内部控制制度的执行，并不断强化内部控制，形成权力运行得到有效制约、业务流程更加规范、各项风险得到有效管控的局面。
参考文献：
[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社，2013（9）.
[2]林丽.行政事业单位内部控制有效性问题探究[J].商业会计，2013（8）.
[3]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].财会（2012）21号.
[4]王留强.行政事业单位内部控制存在的问题与对策[J].天中学刊，2013（10）.
[5]吴猛.关于推进我国行政事业单位内部控制建设的研究[J].教育财会研究，2013（10）.
[6]白雪迪，张庆龙.行政事业单位内部控制规范：问题与建议[J].中国内部审计，2013（8）.
[7]刘莉.对《行政事业单位内部控制规范（试行）》的问题探讨.财会研究，2014（5）.
[8] http：//www.audit.gov.cn/n5/n27/c74906/content.html，《2014年度审计署绩效报告》.
[9]《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（征求意见稿）》.
作者简介：肖亚萍（1981—），性别：女，民族：汉，籍贯：福建莆田，工作单位：福建省机关事务管理局，学历：硕士研究生，职称：会计师。
关键词：行政事业单位 内部控制 现状 改进
2012年以来我国财政部陆续发布了新《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》、《事业单位会计准则》等相关政策，对各级行政事业单位加强预算管理、提高资金使用效率和财务管理水平提出了新要求。为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起实施。
一、行政事业单位内部控制的现状
总体而言，目前，各级行政事业单位比较注重强化内部管理及监督，建立了适合本单位的管理制度并发挥作用，推动了业务工作的顺利开展。但其内部控制建设仍然不够完善，甚至影响到行政事业单位的运行效率及资金财产安全。近几年，一些违法违纪案件和资产损失浪费案件仍时有发生，2014年，审计署全年共审计（调查）1361个单位，通过审计发现问题的整改，促进增收节支395.08亿元，拨付资金到位113.29亿元，核减投资额或盘活存量资金1955亿元；移送重大违法违纪问题线索和事项423件、涉及责任人员1976人。审计署审计长刘家义在《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出“‘三公’经费、会议费等管理使用中还存在违反财经纪律的问题”。如海洋局、新华社等26个部门和单位超范围、超标准列支或由企事业单位等承担出国（境）费用1105.33万元；科技部、文化部等33个部门和单位长期占用其他单位车辆，或以租赁方式变相配备公务用车122辆；贸促会、中科院声学研究所等21个部门和单位挤占其他支出用于车辆购置、运行维护，以及违规发放交通补贴等，共计1058.19万元；工程院、商务部等10个部门和单位超标准列支或由其他单位承担公务接待费169.66万元；环境保护部、工业和信息化部等26个部门和单位超标准支付、虚列支出或由其他单位承担会议费346.05万元；住房城乡建设部、外交学院等40个部门和单位转移、挪用或套取财政资金等2.54亿元，用于发放劳务费、职工福利等；国土资源部、中国海事服务中心等36个部门和单位违规发放津补贴或奖金、实物等共计6466.41万元。这些都说明了我国当前行政事业单位的内部管理工作仍存在着一些问题和不足。 主要体现在：
1.内部控制意识淡薄。与企业相比，我国行政事业单位内部控制的意识较为淡薄。行政内部控制规范的长期缺失，导致有些行政事业单位缺乏内部控制理念，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够。主要体现在：一方面是单位领导不了解内部控制，未能充分认识到内部控制的重要性和作用，并未将建立健全内部控制制度提升到单位制度建设层面。另一方面，行政单位的领导和相关人员对内部控制制度的认识存在偏差，认为内部控制只是财务部门的事情，没有意识到单位全员参与内部控制制度设计的重要性，忽视了对单位整体的内部控制。造成行政事业单位内部控制存在片面性，未能有效发挥内部控制的作用。
2.内部控制机制不健全。行政事业单位内部控制机制的不健全体现在内部控制制度的不健全和内部控制机构的不健全。
2.1内部控制制度不健全。有些单位只是依照惯例进行财务事项的运作，没有以成文的方式制定内部控制制度；有些单位虽然建立了内部控制制度，但只是生搬硬套，没有结合自身单位职责和业务的特点，设计和研究系统规范、合理及完整的内部控制制度体系。有些单位建立的内部控制制度由于方法落后、业务流程控制不完善、授权不明晰等原因导致内部控制制度流于形式。
2.2内部控制机构不健全。新《内控规范》第十三条规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。”
由此可知，为确保内部控制的顺利实施需要设置内部控制职能部门或牵头部门。但目前我国行政事业单位内部控制机构普遍存在以下问题：一是部分行政事业单位根本没有建立内部控制的职能机构；二是虽然确定了内控控制的牵头部门，但内部控制仅仅限于财务的会计控制，内部控制的设计和执行尚未全面扩展到单位所有的经济活动中。未能发挥政府采购、基建、资产管理等业务部门或岗位在内部控制中的作用，从而影响到内部控制有效性的发挥。
3.内部审计监督不力。现实来看，大部分行政事业单位对内部审计部门的设置不到位，有些内部审计部门与财务部门平行，甚至内部审计人员由财务人员兼任，职责分工不清，缺乏权威性和独立性，没有起到实质性的监督作用。有些单位将内部审计划归纪检监察部门兼管，甚至不设置审计机构，完全忽略内部监督。同时在职能方面，内部审计也局限于为财务服务，审查会计凭证及财务报告。未能充分发挥其在风险评估、内部控制评价等方面应有的监督作用。这种现实，使得内部审计缺乏一定的独立性，严重影响到审计的客观公正性。
4.崗位设置不合理。行政事业单位单位的人员受编制的约束，存在一人多岗，不相容岗位兼职的现象：仓库管理人员、采购人员及会计记录人员为同一人；有些单位或者有些账套由同一人担任会计、出纳，出纳既保管支票又保管印章，严重违背了内部控制中不相容岗位相互分离、相互制约的规定，使得内部牵制原则等得不到真正的落实。
现阶段行政事业单位内部控制薄弱还突出表现在：风险意识淡漠，不能提前识别影响单位目标实现的各类风险，无法有效防范来自单位内、外部的各种风险，对绩效重视不足，预算编制不够科学，预算约束软化；重资金分配、轻资产管理；未广泛开展以内部控制为主体的审计等方面。 二、改进行政事业单位内部控制建设与实施效果的措施
1.加强宣传培训，提高内部控制意识。各级财政部门要加强对行政事业单位内部控制的宣传，通过宣传和培训等手段，在行政事业单位内积极推广内控理念，让行政事业单位特别是单位负责人纠正内部控制可有可无的错误意识，充分认识到实施内部控制的重要意义。同时行政事业单位内部控制涉及到预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同、内外监督等各项经济活动，需要单位内部的各相关部门和岗位加强沟通、相互协调，因此单位要对单位全体员工进行内部控制培训，普及内部控制的内容和方法等，增强大家的责任意识，让全体员工对内部控制的了解更深入、更全面。
2.健全内部控制的制度和机构。健全内部控制制度的主要途径就是行政事业单位负责制定内部控制的相关人员要在学习《内控规范》和明确单位职能的基础上，合理梳理、分析本单位各项业务的流程，根据职能分工、业务流程，结合本单位的实际情况完善内部控制规定，尤其要加强对薄弱环节和关键岗位的内控规范，形成一个不相容职务分离、各岗位之间相互牵制、相互监督的完整的内部控制制度体系。
合理的内部控制机构是确保内部控制制度能够有效发挥作用的先决条件，设立内部控制机构方面，应注意：一是在设置内部控制机构时，要注意保持内部控制機构的独立性和权威性。二是在设立内部控制机构时，每一项业务在不同的环节应做到均有不同的部门参与，将各个部门人员与岗位职责进行明确定位，以达到全员参与、相互制衡的目的。三是在设立部控制机构时，需要配备专业人员，负责内部控制制度的组织协调，同时单位应还注重内控人员的培养与储备，建立高水平与高素质的内控人才队伍。
3.加强内部控制的审计和监督。内部审计是行政事业单位对内部控制制度是否健全、执行是否有效等方面的检查和监督，形成书面报告并做出相应处理的过程。实行内部控制审计可以促进行政事业单位改善内部控制，加强内部监督制约。因此，要通过制定规范的内部控制审计制度，采取定期或不定期开展内部控制审计来发挥内部审计对内部控制的监督作用。为确保内部审计的独立性、权威性和有效性，应采取以下措施：因此一是内部审计需要设立相对独立的机构和岗位，且需在单位负责人的直接领导下开展内部控制审计工作，对本单位负责人负责并直接向其报告工作。二是单位负责人要对内部审计结果进行审核和确认，针对审计中发现的问题，要依照相关规定进行处理。三是内部审计部门要对审计中发现的问题进行后续跟踪并强化内控审计结果应用。
4.规范岗位管理，实行定期轮岗。行政事业单位应当建立合理的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。行政事业单位还应当在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上，建立干部交流和定期轮岗制度，明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求；对从事财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设、面向市场主体的行政审批等关键岗位要严格实行定期轮岗制度；对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的，应当按国家有关规定追责。
5.提升内部控制信息化水平。行政事业单位内部控制将财务管理活动和业务活动实现了有机的结合，需要信息系统的支撑。信息系统可以真正实现对业务流程的有效管控，将内控理念、控制活动和控制措施固化在信息系统中，从而实现内部控制的程序化，系统将通过授权控制和节点控制防范风险。因此，行政事业单位实行管理信息化，在管理软件内增加内部控制模块，实现内部控制信息化，可全面提升单位风险管控水平。
整体而言，《内控规范》的出台，标志着我国行政事业单位内部控制的理论和实践的发展迈入一个新台阶，但是与企业内部控制、西方发达国家政府内部控制的发展水平还存在较大差距。因此，行政事业单位应加强对内部控制制度的建设和完善，提高行政事业单位内部控制的科学性、合理性和有效性。不断增强行政事业单位人员的内部控制意识，重视内部控制制度的执行，并不断强化内部控制，形成权力运行得到有效制约、业务流程更加规范、各项风险得到有效管控的局面。
参考文献：
[1]财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社，2013（9）.
[2]林丽.行政事业单位内部控制有效性问题探究[J].商业会计，2013（8）.
[3]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].财会（2012）21号.
[4]王留强.行政事业单位内部控制存在的问题与对策[J].天中学刊，2013（10）.
[5]吴猛.关于推进我国行政事业单位内部控制建设的研究[J].教育财会研究，2013（10）.
[6]白雪迪，张庆龙.行政事业单位内部控制规范：问题与建议[J].中国内部审计，2013（8）.
[7]刘莉.对《行政事业单位内部控制规范（试行）》的问题探讨.财会研究，2014（5）.
[8] http：//www.audit.gov.cn/n5/n27/c74906/content.html，《2014年度审计署绩效报告》.
[9]《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（征求意见稿）》.
作者简介：肖亚萍（1981—），性别：女，民族：汉，籍贯：福建莆田，工作单位：福建省机关事务管理局，学历：硕士研究生，职称：会计师。