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摘 要：本文主要探讨公立高校的内部控制目标、存在的问题及建议，首先分析了企业内部控制目标及其确定过程，据此对性质特殊的公共部门内部控制目标的原则进行分析，包括层次性、差异性、适应性，由此得出公立高校内部控制目标，包括四点，最后分析现阶段高校内部控制存在的问题并提出相应的建议。
关键词：公立高校;公共部门;财务管理;内部控制
一、引言
加强内部建设首先要明确内部控制目标，这是逻辑起点，是重要内容，根据内控目标可推定出内控的职能、原则，并进一步确定内控要素。因此，关于内部控制目标定位一直是内部控制理论和实务界不能忽略的步骤。
早期，在内部牵制阶段，企业内控目标是内部牵制，防止舞弊，保证财产安全。后来注册会计师在审计中发现企业内部实行内部牵制的相关业务，错误造假较少，财务数据更可靠，因而企业的内控目标开始发展为保证财务报告的可靠性。基于审计技术的导向与推动，企业内部开始进一步建立内部控制制度，进入内部控制制度阶段，企业管理与外部审计两方需求博弈。一方面，对于企业管理者，内部控制朝提高企业经营效率的方向发展，另一方面，对于外部审计，重点在于会计控制，关注会计记录的可靠性等等。近些年来，资本市场逐步完善，企业竞争越来越激烈，内部控制发生了大的改变，进入管理导向内部控制阶段，这也导致内部控制目标在一定程度上的变革。
纵观企业内部控制目标的演变，对内部控制本质的理解直接影响着内部控制目标的设定，同时各内部控制主体或利益相关者需求被充分考虑，并相互制衡，决定了内部控制目标的多样性和层次性，最终定位内部控制目标，构成内部控制规范体系。
我国公共部门内部控制研究开始得较晚，财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），2014年才开始施行。因此，有关企业内部控制目标的相关研究具有重要借鉴意义。
二、公共部门内部控制目标确定应遵循的原则
内部控制目标的定位决定着实践中公共部门内部控制的实施方向，内部控制的所有程序都以所确定的目标为基础，确定内控目标并逐层分解目标是控制的前提。因此，公共部门目标的确定显得尤为重要，一方面借鉴企业内部控制的目标和经验类比，另一方面需要结合政府部门的特点，遵循相应的原则。
（一）层次性
一种委托代理关系存在于公民与政府部门之间，另一种是权力机构与执行组织之间及政府部门之间的分层委托代理，是一种多层委托代理关系。与企业不同，政府部门规模较大，层级结构复杂，委托代理链条很长，因此在确定公共部门的内部控制目标时要注意层次性。公共部门的层次性主要体现在两方面，一方面，在我国，政府分为四级，包括国务院，省级，县市级，乡镇级;另一方面，指各级政府内设机构的部门层次性，政府部门的设置也分为多个层级，如国务院内设机构层级有部（委、办、署），司（局、厅），处（室）;市县级政府内设机构包括县处级（人民政府），科級（局、委、办），股级（科、室）。每一层关系的控制目标不是独立的，不能单独分开，而是相互联系，相互制衡。
（二）差异性
政府部门分为不同层级，存在一种多层委托代理关系，每一层关系的内部控制目标具有层次性，而各级政府又包括各种不同的政府部门。我们不可能针对各级政府部门整体提出一样的内部控制目标，而是应该根据具体部门的职能针对性地提出目标，更具有可操作性，即公共部门内部控制目标的定位应具有差异性。这样的目标定位使得各个职能部门在实施内部控制时，有各自的内部管理模式和侧重点，这种差异性也有助于发挥每个部门的最大效用。例如对财政部门内部控制目标的定位需要结合其职能，符合财政部门的业务属性，围绕着其财政职能确定具体目标，包括保证财政资金的有效运行，加强预算编制与执行的约束力，发挥财政资金的最大效用等。
（三）适应性
一方面，适应性原则体现在对国外公共部门内部控制的借鉴上。与发达国家相比，我国对公共部门内部控制的研究起步较晚。主要从两方面适应我国国情，一方面与国外发达国家相比，存在政治体制上的不同;另一方面，内部控制的基本框架和建设路径上要作出适应国内公共部门组织结构的调整，不能照搬国外的规范。随着经济社会的发展和政府部门组织结构的变化，公共部门内部控制的框架与实施应作出前瞻性地调整、不断修订，内控目标也会随之变化。
三、高校财务内部控制的目标
（一）合理保证高校的活动合法合规
这个目标要求学校的业务活动遵守相关的法律法规，控制各个部门的运行管理在法律允许的范围内活动。高校要按照相关规定依法行政，采取一些控制措施，通过设立检查监督程序可以及时发现并纠正运行管理中的违法违规行为，保证所有的业务活动合法合规，这是对内部控制提出的最低要求。在此基础上，其他目标的实现才有意义。
（二）财务信息真实完整
主要指会计记录与报告中财务信息的可靠性，通过高校内部控制提供更加真实可靠的财务报告和相关信息。财务报告和相关信息是披露公共部门财务与非财务信息的最终载体，反映了财政资金使用情况和执行效果。将合理保证公立高校财务信息的真实完整作为内部控制的重要目标，可以进一步加强对高效的监督，有利于受托责任的履行，为管理者提供真正真实可靠地决策依据。
（三）杜绝舞弊，预防腐败
与企业不同，公立高校拥有大量的公共资源，从事公共服务，比起经营业绩，我们更关注受托责任的履行情况，因而公共部门控制目标的设计更多地考虑杜绝舞弊、预防腐败的重要性。预防腐败是高校内部控制的一道重要防线，有效的内部控制对于保证资产安全、防范舞弊、预防腐败、规范科研经费及各类财政性资金的使用有重要意义。
（四）促进高校实现双一流发展战略
这是高校内部控制最高层次的目标，不仅仅关注短期管理层面上的目标，而是着眼于作为一个长期规划，指引高校的长远发展方向。内部控制的战略目标取决于高校的目标，这个目标围绕着高校，高校的目标是集聚优质教育资源，优化人才培养机制，大力推进一流专业建设，提升办学水平和质量，为学校教育教学改革、人才培养、科研建设、学科建设、国际合作交流等提供支持，提升学校核心竞争力。作为最高层次的战略目标，目标的实现不是一蹴而就的，为了促进高校实现发展战略，首先要实现前述四个管理层面的目标。 四、现阶段高校财务内部控制存在的问题及建议
（一）存在的问题
1.内部控制流于形式
目前的内部控制普遍流于形式要件，如内部控制报告，往往成为一句口号。存在各项业务界限不明，责任主次不清晰的现象，并未从根本上对各个业务流程进行梳理，未针对每个环节，结合实务进行风险评估，进行重塑。
2. 宣传不够，从业人员素质有待提高
高校财务的重点往往聚焦于核算及预算管理，很少强调内部控制，大部分人缺乏内部控制意识。虽然高校均有审计部，每年进行各类内部审计，但审计内容往往不涉及流程和业务具体环节的风险评估，过于关注表面问题，如报销不规范，签字不合理，的士票重复，凭证经济分类错误等。没有充分利用高校内部丰富的专业资源，引入第三方进行专业科普和建言献策。
3. 信息化程度低
各个业务环节未连通，如预算与执行的管理未实现在所有单位的全部业务贯通，预算与执行、核算、决算是割裂开的，这几部分数据没有衔接，相应的业务系统没有实现完全贯通，预算执行和控制阶段未能真正发挥作用。尤其是缺乏对支出环节的信息化管理，导致预算管控的成本比较高，无法落地预算管理由财务部门前置到业务部门的目标，无法对资金支出情况进行实时、及时的查看、分析和监管。如一项经费在立项时具体规划了预算，包括涉及的业务活动、经济分类、支出计划等，但实际核算报销时，上一环节的预算未与核算环节打通，无法判断某项经济活动支出是否符合项目预算，系统无法自动分析某类经济分类的支出是否超过预算金额，这就导致内部控制很难在具体的业务活动中体现。在业务量不断增加，管理要求不断提升细化的现状下，这种模式不能予以很好的支撑。另外，每年教育部各个主管部门要求的上报各种口径的数据，可能涉及人事、科研、学生等各类信息，目前使用的管理系统很难做到利用信息化手段及时有效的提供相关信息，需要人工反复提供，可能还会导致前后口径不一致。
（二）高校财务内部控制的建议分析
1. 加强岗位职责划分
优化内部控制环境，首先要对岗位职责进行划分，不相容岗位由不同员工担任，并且定期轮岗，例如财务部负责核算这一业务，包括凭证制单、复核、出纳付款，应设置不同岗位。在高校面临大量报销问题，面对不同的二级单位，包括不同的职能部门和学院，一个会计不能专门负责某个学院，應随机分配，防范风险;同时，复核岗也需要2人及以上，一个会计不能只对应一个复核岗;出纳处在资金流入流出的重要环节，需要定期轮岗，且额外设置大额审核环节。
2. 健全内部控制制度，提高财务人员素质
高校应梳理不同的业务流程，包括绩效审核、预算管理、科研经费管理、收费管理、薪酬发放等等，找到每个业务中不同环节的风险点，进行风险评估，并对每个风险环节进行控制。同时，以人为本，提高财务人员素质是前提，一方面提高素质可以直接预防财务人员的腐败，另一方面，若只有制度建设，各项改革无法顺利开展。因此，提升财务人员素质非常重要，包括加强培训、与绩效考核挂钩、提高工作积极性等。
3. 加强信息化建设
高校的特殊性质导致其对内部控制要求极高，只有加强信息化建设才能进行真的内部控制建设。随着现代技术的快速发展，传统的人力很难支撑内部控制的要求，对内控越细化，对信息化的要求越高，内控目标的提出若不匹配相应的信息化系统，则只能依靠人力的数量去执行，一方面打击财务人员的工作积极性，另一方面效率低下。商旅平台、预算管理系统、项目管理系统、科研上账、资产管理系统等可以极大地提高工作效率。例如，高校经费多来源于财政性资金，师生外出调研频率高，差旅费需严格依照国家标准，学校将经费分为非科研经费、横向经费、纵向经费等，每一种经费的人员分类都不同，每一类人员全国各地的住宿标准和交通工具等级又有所不同，且区分专业技术岗位和专任教师，仅靠肉眼识别，导致效率和效果都不尽人意，且降低了报销速度，使得教工多有怨言，是日常报销的重难点之一。若能开通差旅平台，各类人员只能预约对应级别的交通工具和住宿酒店，月末高校直接与第三方结算交通费与住宿费，系统直接根据行程与出差人结算补助，一方面可规避超标和腐败风险，另一方面节约人力，提高效率，更好地服务师生。
参考文献：
[1] 刘瑾.风险防控视角下高校财务收支审计研究[J].财政监督，2018，（03）.
[2] 徐田新.风险视角下的高校财务内部控制研究[J].现代经济信息，2018，（18）.
[3] 唐大鹏，武威，王璐璐.政府会计改革与内控建设[J]. 会计之友，2017（8）：19- 23.
[4] 厉国威，李连华，黄志雄.新时代中国特色政府会计的改革与创新———第九届“政府会计改革理论与实务研讨会”综述[J]. 会计研究，2018（6）
[5] 蒋崴.行政事业单位建立内部控制制度的误区反思[J].财会月刊，2017（7）
[6] 刘永泽，唐大鹏 . 关于行政事业单位内部控制的几个问题 [J].会计研究，2013，（1）
关键词：公立高校;公共部门;财务管理;内部控制
一、引言
加强内部建设首先要明确内部控制目标，这是逻辑起点，是重要内容，根据内控目标可推定出内控的职能、原则，并进一步确定内控要素。因此，关于内部控制目标定位一直是内部控制理论和实务界不能忽略的步骤。
早期，在内部牵制阶段，企业内控目标是内部牵制，防止舞弊，保证财产安全。后来注册会计师在审计中发现企业内部实行内部牵制的相关业务，错误造假较少，财务数据更可靠，因而企业的内控目标开始发展为保证财务报告的可靠性。基于审计技术的导向与推动，企业内部开始进一步建立内部控制制度，进入内部控制制度阶段，企业管理与外部审计两方需求博弈。一方面，对于企业管理者，内部控制朝提高企业经营效率的方向发展，另一方面，对于外部审计，重点在于会计控制，关注会计记录的可靠性等等。近些年来，资本市场逐步完善，企业竞争越来越激烈，内部控制发生了大的改变，进入管理导向内部控制阶段，这也导致内部控制目标在一定程度上的变革。
纵观企业内部控制目标的演变，对内部控制本质的理解直接影响着内部控制目标的设定，同时各内部控制主体或利益相关者需求被充分考虑，并相互制衡，决定了内部控制目标的多样性和层次性，最终定位内部控制目标，构成内部控制规范体系。
我国公共部门内部控制研究开始得较晚，财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），2014年才开始施行。因此，有关企业内部控制目标的相关研究具有重要借鉴意义。
二、公共部门内部控制目标确定应遵循的原则
内部控制目标的定位决定着实践中公共部门内部控制的实施方向，内部控制的所有程序都以所确定的目标为基础，确定内控目标并逐层分解目标是控制的前提。因此，公共部门目标的确定显得尤为重要，一方面借鉴企业内部控制的目标和经验类比，另一方面需要结合政府部门的特点，遵循相应的原则。
（一）层次性
一种委托代理关系存在于公民与政府部门之间，另一种是权力机构与执行组织之间及政府部门之间的分层委托代理，是一种多层委托代理关系。与企业不同，政府部门规模较大，层级结构复杂，委托代理链条很长，因此在确定公共部门的内部控制目标时要注意层次性。公共部门的层次性主要体现在两方面，一方面，在我国，政府分为四级，包括国务院，省级，县市级，乡镇级;另一方面，指各级政府内设机构的部门层次性，政府部门的设置也分为多个层级，如国务院内设机构层级有部（委、办、署），司（局、厅），处（室）;市县级政府内设机构包括县处级（人民政府），科級（局、委、办），股级（科、室）。每一层关系的控制目标不是独立的，不能单独分开，而是相互联系，相互制衡。
（二）差异性
政府部门分为不同层级，存在一种多层委托代理关系，每一层关系的内部控制目标具有层次性，而各级政府又包括各种不同的政府部门。我们不可能针对各级政府部门整体提出一样的内部控制目标，而是应该根据具体部门的职能针对性地提出目标，更具有可操作性，即公共部门内部控制目标的定位应具有差异性。这样的目标定位使得各个职能部门在实施内部控制时，有各自的内部管理模式和侧重点，这种差异性也有助于发挥每个部门的最大效用。例如对财政部门内部控制目标的定位需要结合其职能，符合财政部门的业务属性，围绕着其财政职能确定具体目标，包括保证财政资金的有效运行，加强预算编制与执行的约束力，发挥财政资金的最大效用等。
（三）适应性
一方面，适应性原则体现在对国外公共部门内部控制的借鉴上。与发达国家相比，我国对公共部门内部控制的研究起步较晚。主要从两方面适应我国国情，一方面与国外发达国家相比，存在政治体制上的不同;另一方面，内部控制的基本框架和建设路径上要作出适应国内公共部门组织结构的调整，不能照搬国外的规范。随着经济社会的发展和政府部门组织结构的变化，公共部门内部控制的框架与实施应作出前瞻性地调整、不断修订，内控目标也会随之变化。
三、高校财务内部控制的目标
（一）合理保证高校的活动合法合规
这个目标要求学校的业务活动遵守相关的法律法规，控制各个部门的运行管理在法律允许的范围内活动。高校要按照相关规定依法行政，采取一些控制措施，通过设立检查监督程序可以及时发现并纠正运行管理中的违法违规行为，保证所有的业务活动合法合规，这是对内部控制提出的最低要求。在此基础上，其他目标的实现才有意义。
（二）财务信息真实完整
主要指会计记录与报告中财务信息的可靠性，通过高校内部控制提供更加真实可靠的财务报告和相关信息。财务报告和相关信息是披露公共部门财务与非财务信息的最终载体，反映了财政资金使用情况和执行效果。将合理保证公立高校财务信息的真实完整作为内部控制的重要目标，可以进一步加强对高效的监督，有利于受托责任的履行，为管理者提供真正真实可靠地决策依据。
（三）杜绝舞弊，预防腐败
与企业不同，公立高校拥有大量的公共资源，从事公共服务，比起经营业绩，我们更关注受托责任的履行情况，因而公共部门控制目标的设计更多地考虑杜绝舞弊、预防腐败的重要性。预防腐败是高校内部控制的一道重要防线，有效的内部控制对于保证资产安全、防范舞弊、预防腐败、规范科研经费及各类财政性资金的使用有重要意义。
（四）促进高校实现双一流发展战略
这是高校内部控制最高层次的目标，不仅仅关注短期管理层面上的目标，而是着眼于作为一个长期规划，指引高校的长远发展方向。内部控制的战略目标取决于高校的目标，这个目标围绕着高校，高校的目标是集聚优质教育资源，优化人才培养机制，大力推进一流专业建设，提升办学水平和质量，为学校教育教学改革、人才培养、科研建设、学科建设、国际合作交流等提供支持，提升学校核心竞争力。作为最高层次的战略目标，目标的实现不是一蹴而就的，为了促进高校实现发展战略，首先要实现前述四个管理层面的目标。 四、现阶段高校财务内部控制存在的问题及建议
（一）存在的问题
1.内部控制流于形式
目前的内部控制普遍流于形式要件，如内部控制报告，往往成为一句口号。存在各项业务界限不明，责任主次不清晰的现象，并未从根本上对各个业务流程进行梳理，未针对每个环节，结合实务进行风险评估，进行重塑。
2. 宣传不够，从业人员素质有待提高
高校财务的重点往往聚焦于核算及预算管理，很少强调内部控制，大部分人缺乏内部控制意识。虽然高校均有审计部，每年进行各类内部审计，但审计内容往往不涉及流程和业务具体环节的风险评估，过于关注表面问题，如报销不规范，签字不合理，的士票重复，凭证经济分类错误等。没有充分利用高校内部丰富的专业资源，引入第三方进行专业科普和建言献策。
3. 信息化程度低
各个业务环节未连通，如预算与执行的管理未实现在所有单位的全部业务贯通，预算与执行、核算、决算是割裂开的，这几部分数据没有衔接，相应的业务系统没有实现完全贯通，预算执行和控制阶段未能真正发挥作用。尤其是缺乏对支出环节的信息化管理，导致预算管控的成本比较高，无法落地预算管理由财务部门前置到业务部门的目标，无法对资金支出情况进行实时、及时的查看、分析和监管。如一项经费在立项时具体规划了预算，包括涉及的业务活动、经济分类、支出计划等，但实际核算报销时，上一环节的预算未与核算环节打通，无法判断某项经济活动支出是否符合项目预算，系统无法自动分析某类经济分类的支出是否超过预算金额，这就导致内部控制很难在具体的业务活动中体现。在业务量不断增加，管理要求不断提升细化的现状下，这种模式不能予以很好的支撑。另外，每年教育部各个主管部门要求的上报各种口径的数据，可能涉及人事、科研、学生等各类信息，目前使用的管理系统很难做到利用信息化手段及时有效的提供相关信息，需要人工反复提供，可能还会导致前后口径不一致。
（二）高校财务内部控制的建议分析
1. 加强岗位职责划分
优化内部控制环境，首先要对岗位职责进行划分，不相容岗位由不同员工担任，并且定期轮岗，例如财务部负责核算这一业务，包括凭证制单、复核、出纳付款，应设置不同岗位。在高校面临大量报销问题，面对不同的二级单位，包括不同的职能部门和学院，一个会计不能专门负责某个学院，應随机分配，防范风险;同时，复核岗也需要2人及以上，一个会计不能只对应一个复核岗;出纳处在资金流入流出的重要环节，需要定期轮岗，且额外设置大额审核环节。
2. 健全内部控制制度，提高财务人员素质
高校应梳理不同的业务流程，包括绩效审核、预算管理、科研经费管理、收费管理、薪酬发放等等，找到每个业务中不同环节的风险点，进行风险评估，并对每个风险环节进行控制。同时，以人为本，提高财务人员素质是前提，一方面提高素质可以直接预防财务人员的腐败，另一方面，若只有制度建设，各项改革无法顺利开展。因此，提升财务人员素质非常重要，包括加强培训、与绩效考核挂钩、提高工作积极性等。
3. 加强信息化建设
高校的特殊性质导致其对内部控制要求极高，只有加强信息化建设才能进行真的内部控制建设。随着现代技术的快速发展，传统的人力很难支撑内部控制的要求，对内控越细化，对信息化的要求越高，内控目标的提出若不匹配相应的信息化系统，则只能依靠人力的数量去执行，一方面打击财务人员的工作积极性，另一方面效率低下。商旅平台、预算管理系统、项目管理系统、科研上账、资产管理系统等可以极大地提高工作效率。例如，高校经费多来源于财政性资金，师生外出调研频率高，差旅费需严格依照国家标准，学校将经费分为非科研经费、横向经费、纵向经费等，每一种经费的人员分类都不同，每一类人员全国各地的住宿标准和交通工具等级又有所不同，且区分专业技术岗位和专任教师，仅靠肉眼识别，导致效率和效果都不尽人意，且降低了报销速度，使得教工多有怨言，是日常报销的重难点之一。若能开通差旅平台，各类人员只能预约对应级别的交通工具和住宿酒店，月末高校直接与第三方结算交通费与住宿费，系统直接根据行程与出差人结算补助，一方面可规避超标和腐败风险，另一方面节约人力，提高效率，更好地服务师生。
参考文献：
[1] 刘瑾.风险防控视角下高校财务收支审计研究[J].财政监督，2018，（03）.
[2] 徐田新.风险视角下的高校财务内部控制研究[J].现代经济信息，2018，（18）.
[3] 唐大鹏，武威，王璐璐.政府会计改革与内控建设[J]. 会计之友，2017（8）：19- 23.
[4] 厉国威，李连华，黄志雄.新时代中国特色政府会计的改革与创新———第九届“政府会计改革理论与实务研讨会”综述[J]. 会计研究，2018（6）
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[6] 刘永泽，唐大鹏 . 关于行政事业单位内部控制的几个问题 [J].会计研究，2013，（1）