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摘 要 《违法行为教育矫治法》已于2005年被列入全国人大常委会的立法计划，但至今仍迟迟没能出台，主要在于立法中的一些重大问题未能在理论上得到澄清。笔者通过剖析当前我国社会违法行为矫治措施的乱象，明确违法行为教育矫治制度的法律性质，并在适用对象、决策机构、执行程序等方面予以明确、统一和规范，最终将其确立为独立的法律制裁手段，与刑事处罚、治安行政处罚共同构筑我国社会治安三级制裁体系。
关键词 劳动教养制度 违法行为矫治措施 刑事处罚 行政处罚
中图分类号：D912.1 文献标识码：A
重庆任建宇 事件，再次将劳动教养制度推向舆论的风口浪尖。在我国施行了50余年的劳动教养制度已经显现出许多不足，存在“没有法律的授权和规范”、“劳动教养对象不明确”、“处罚过于严厉”、“程序不正当”、“规范不统一和司法解释多元化”等弊端。劳动教养制度的未来该何去何从，学术界基本分为两派观点：一派力主废除 ，一派建言改革 。近期《人民日报》发表时评《制度供给应跟上时代脚步》，称劳教制度已陷入不合法的窘境，废除劳动教养制度已是大势所趋。在这样时代背景下，《违法行为教育矫治法》的颁布已是一个刻不容缓的问题，笔者试图借此就违法行为教育矫治制度的立法进行一些思索与设计，希望能藉此推动我国违法行为教育矫治化的改革。
一、立法环境的考察
根据我国法律规定，对严重违反社会治安管理，但尚不构成刑事处罚或不需要追究刑事责任的行为，进行教育矫治的措施除劳动教养外，还有收容教育、收容教养、强制隔离戒毒等。为改变我国教育矫治措施立法的混乱局面，避免法律之间的矛盾冲突，有必要对上述措施予以梳理，进而建立、健全合理的违法行为教育矫治制度。
（一）收容教育制度。
收容教育制度是针对卖淫嫖娼行为采取的强制措施，由1991年全国人大常委会颁布的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》确立。该制度的弊端在于相关法律规定前后矛盾，导致其合法性、正当性受到质疑。1994年修改的《治安管理处罚条例》在对卖淫嫖娼进行处罚时没有规定收容教育措施，根据“新法优于旧法”的法律适用原则，意味着已经废止了收容教育措施。但1997年《刑法》修订时，却肯定了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的法律效力，使收容教育措施再次确立下来。而2006年《治安管理处罚法》规定，对引诱、容留、介绍他人卖淫，制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品等行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施，但并不针对卖淫嫖娼行为。可见，《治安管理处罚法》对收容教育的规定又与此前法律规定均有所不同。法律规定的混乱导致实际操作中无所适从，收容教育制度已明存实亡。
（二）收容教养制度。
收容教养制度是对未成年人的犯罪行为采取的强制措施，由《刑法》和《预防未成年人犯罪法》確立。该制度存在的问题在于法律规定过于抽象，缺乏对收容教养的具体内容规定，而给予公安机关不受限的阐释和执行权，如立案审批、限制人身自由、期限为1-4年均是由公安机关以司法行政机关的部门规章的形式规定。显然，采取限制公民人身自由长达1-4年的强制措施超出了行政机关的执法权限，与我国《宪法》、《立法法》确立的限制公民人身自由必须由国家立法机关制定的法律规定的原则相背离。
（三）强制隔离戒毒制度。
强制隔离戒毒制度是针对吸毒成瘾者采取的矫治措施，由《强制戒毒办法》确立。
随着《禁毒法》的实施，该办法已时过境迁，与当前的戒毒工作不相适应，需进一步修改完善，使强制隔离戒毒制度的法律依据与时俱进。
综上，我国的行为矫治措施名目烦多，法律规定混乱，且许多已名存实亡或因年代久远与实践脱节，而被执法机关废弃。正值违法行为教育矫治法立法之际，笔者认为对我国现有的各种行为矫治措施进行清理，在法律性质、适用对象、决策机构、执行程序等方面予以明确、统一和规范，将其确立为独立的法律制裁手段，与刑事处罚、治安行政处罚共同构筑我国社会治安三级制裁体系。
二、立法中的几个需要阐明的问题
《违法行为教育矫治法》早于2005年被列入全国人大常委会的立法计划，并于2010年再次被列入“十五”立法计划。然而时至今日，该部法律仍迟迟没有出台。究其原因，主要在于立法中的一些重大问题未能在理论上得到澄清。
（一）法律性质。
目前，我国对违反社会治安行为的法律制裁主要有二种，分别是行政制裁体系和刑事制裁体系。违法行为教育矫治制度的法律性质如何？究竟应该纳入何种体系之中呢？学术界观点不一，如行政处罚、轻罪， 或者非刑罚方法等。笔者认为，违法行为教育矫治制度应当被定位为我国刑事制裁体系和行政制裁体系之外的一种独立的法律制裁体系， 是对被矫治对象的强制性教育措施。
首先，将违法行为教育矫治制度界定为一种独立的法律制裁体系，根源在于我国刑罚体系和行政处罚体系衔接上存在一定空当。我国《刑法》界定“犯罪行为”时采取了“定性+定量”的标准，大多都有“情节严重”或“数额较大”等定量方面的要求。如有人偷了一辆自行车，行为性质上虽是盗窃，但因为没有达到《刑法》规定“数额较大”的标准，所以不构成犯罪，不能进行刑事处罚。但又不能放任这种行为，否则将会对社会治安构成严重威胁。目前，仅能依据《治安管理处罚法》给予行政拘留最长20天的处罚，显然这种处罚力度不够。对此，有学者提出了“轻罪化”的建议，即将违法行为教育矫治制度纳入刑事制裁体系，将犯罪分为重罪、轻罪和轻微罪三大类，对那些违反行政法规而又不够刑事处分的违法行为，由法院以刑事简易程序按照轻微罪加以制裁。这势必扩大犯罪范围，大幅增加我国的犯罪数量，公民的犯罪记录也随之大量增加，社会负面影响较大。同时需要对整个刑事法律制度动大手术，甚至重新架构， 这在当前立法工作中尚不具备可操作性。因此，将违法行为教育矫治制度定位为一个独立的法律制裁体系可以填补我国社会治安制裁体系中的空白，消除法律内部矛盾冲突，使法律制裁体系从形式到内容更加趋于统一。 其次，从违法行为教育矫治制度的适用对象来看，将其定位为对被矫治对象的强制性教育措施更能够体现法律制裁的目的和功能。相对于刑事罪犯，被矫治对象（如酗酒者、吸毒者、卖淫嫖娼人员等）大多存在心理或生理疾患，主观恶习较深，容易陷入“罪错不断、屡教不改”的恶性循环中。对于这一部分人，不能对其施加刑罚，也无法用行政处罚来教育矫治他们的精神或生理疾患。最有效的干预就是关注其人格特征， 矫治其主观恶习，消除不良习惯， 这只能靠教育矫治措施来完成，强调对被矫治对象的心理教育、文化教育、职业技术教育以及对毒瘾、酒瘾、性病、艾滋病感染者的治疗等。
最后，将违法行为教育矫治制度定位为强制性教育措施有现行的法律依据。我国《治安管理处罚法》第76条规定，实施引诱、容留、介绍卖淫、传播淫秽信息、赌博行为等违法行为，屡教不改的， 可以按照国家规定采取强制性教育措施。将违法行为教育矫治制度界定为一种强制性教育措施，使其与《治安管理处罚法》在法律条文上的契合，实现制度架构的兼容。
（二）适用对象。
有学者认为，《违法行为教育矫治法》的适用对象可分为两类： 一是实施了犯罪行为， 不予追究刑事责任或者免予追究刑事责任， 但具有社会危险性的人；二是实施严重违法行为， 且主观恶习较深， 具有社会危险性的人。这种通过主观恶性界定适用对象的方式有抽象之嫌，因为主观的东西隐藏在里面，表现出来的外部行为多种多样，在实际操作层面不具有可行性。笔者建议，对我国现有的需要被矫治对象进行梳理，重新分类界定，并在《违法行为教育矫治法》中作出统一规定。
1、卖淫嫖娼人员。
鉴于卖淫嫖娼人员具有一定社会危险性， 有必要采取一定措施对其进行矫治， 以防止性病等传染性疾病的传播。但卖淫嫖娼行为的主观恶性相对较小， 且不涉及公共秩序的违反和破坏，不应与其他违法犯罪行为实行一样的处罚措施。较为合理的做法，是对卖淫嫖娼人员在处罚方法、待遇、期限上都与其他违法行为有所区别。因此，《违法行为教育矫治法》将卖淫嫖娼人员纳入适用对象是合适的。
2、实施严重犯罪行为的未成年人。
我国《刑法》规定，不满16周岁的未成年人犯罪不负刑事责任。对实施了犯罪行为，但因未达到刑事责任年龄而不负刑事责任的未成年人，由政府强制收容教养。因为他们尚未成年，认识和意志能力还不健全，其行为都不具有刑法上的可责性，不构成犯罪，自然也不适用刑罚。但是，他们具有人身危险性，有再次实施危害社会行为的可能性，如果没有外在力量加以干预和矫正，他们会在错误的路上越走越远。因此，《違法行为教育矫治法》在确立适用对象时应将其纳入，即犯有严重罪错，但没有监护人或监护人缺乏管教能力的不满16周岁的未成年人；实施严重犯罪行为的未满16周岁的未成年人。
3、实施犯罪行为的精神病人。
我国《刑法》规定，不能辨认或者控制自己的精神病人实施严重危害社会行为，不负刑事责任，而由专门的精神病治疗机构进行强制医疗。实践中，一般采用禁闭于监狱进行强制医疗的作法应予改变。考虑到他们实施犯罪行为是由于特殊的疾病，对其进行教育矫治更有利于疾病的治疗康复。
4、习惯性违法人员。
习惯性违法人员多次实施违法活动但又够不上刑事处罚，表现为大法不犯、小错不断，如吸毒人员。如果仅因为不够刑事责任标准而对他们的行为放任不管，也会影响社会安定。目前，对吸毒人员采取的是劳教强制戒毒，但随着我国《禁毒法》的实施，将逐步转变为社区隔离戒毒。针对这些屡教不改的违法行为者进行教育矫治是合理的。
综上，《违法行为教育矫治法》的适用对象可以界定为：一是实施违反治安管理法的行为，具有不良社会影响，因情节较轻不够刑事处罚的人；二是实施了犯罪行为，因未满16周岁不负刑事责任的未成年人；三是实施了犯罪行为，因精神疾病不负刑事责任的精神病人；四是多次实施违法行为，但不够刑事处罚，又屡教不改的主观恶习较深违法行为人。
（三）决定程序。
劳动教养制度最让人诟病之处在于监督的缺位，从案件申报到批准环节基本上由公安机关自行决策。为保证程序的中立性和公平性，必须引入司法审查机制。公安机关负责搜集、提交证据，由法院来居中裁判是否需要采取矫治措施或限制人身自由。这一司法审查模式有二种方案可供选择：一是设置治安法院，专门负责审理公安机关提交的违法行为矫治案件；二是在法院内部增设治安审判庭，专门负责审理违法行为矫治案件。从我国目前的法院组织机构架构来说，笔者认为，选择法院内设治安审判庭的方式更经济、合理，且具有可行性。如需增设新的法院机构，将面临人员配套、机构选址以及办公用品采购等问题，这将极大地增加改革成本。
（四）执行程序。
教育矫治的目标是通过矫治治疗让有主观恶习或不良习性危害社会治安的人能回归社会，因此执行是关键问题。如何在执行过程中通过道德、法治教育， 生存技能的培训，心理治疗等多种方式对被矫治对象的生活习惯、行为方式、价值观念等各方面进行纠正，使其在心理和行为二方面均符合社会的价值取向，帮助其重新回归社会和家庭。
1、制定个性化的矫治方案。
在实施矫治措施前，应调查被矫治对象的性格、身心状况、家庭、生活及教育背景以及其他与实施违法行为有关情况。在了解被矫治对象个体间的差异基础上，制定个性化的矫治方案， 综合运用心理辅导、行为指导等多种手段，实现矫治措施的多层次和科学性。
2、推行开放的矫治环境。
违法行为矫治场所应改变以外封闭的做法，尝试半开放或开放的方式，引入社区监护的新机制。一方面，被矫治对象可经常与外界社会及家庭接触， 有利于顺利回归社会；另一方面，可以摆脱监禁化带来的各种弊端及负面影响。
3、实施透明的执行程序。
区别于劳教教养的暗箱操作，违法行为教育矫治制度应倡导透明化的执行程序。首先，应公开程序，从限制被矫治对象的人身自由开始，就应允许律师介入，有权在整个程序中会见当事人、调查取证、出庭辩护。其次，必须引入司法审查机制，确立法院的裁判决策机制。最后，赋予检察机关法律监督权，针对当事人对公安机关的违法行为提出控告，及时进行跟踪调查。 三、与其他部门法的衔接问题
违法行为教育矫治制度的立法并不局限于单一领域的改革，它几乎覆盖了我国法律制裁体系的全局，涉及与多个部门法的调整和衔接问题，尤其是与治安处罚和刑事处罚的关系，需要对我国的犯罪预防与控制体系进行总体设计和构建，可谓牵一发而动全身。
如果《违法行为教育矫治法》颁布实施，意味着我国法律将以社会危害程度为轴心把妨害社会行为分为犯罪、需要教育矫治的罪错和违反治安管理的行为，分别由刑法、教育矫治法、治安处罚法管辖。基于社会生活的多样、变化和复杂性，这三大法律制裁体系在实际操作过程中难免会产生断层或重叠的问题，如何完善我国的法律制裁体系，使这三大法律制裁措施相互衔接，由轻到重，责罚相当，科学合理，也是《违法行为教育矫治法》立法时必须考虑的问题。笔者认为，鉴于教育矫治是介于治安处罚和刑罚中间的一种处罚措施，必须对违法行为教育矫治制度进行科学合理的分级，实现其与治安处罚法和刑法之间的“无缝连接”，是解决这一问题的关键。
根据违法行为的社会危害程度，可将教育矫治对象由轻到重分为三个层级： 一是偶发性吸毒、卖淫、嫖娼人员；二是常习性违法行为人；三是对轻微犯罪行为人。如果第一类人员违法行为轻微，可将其纳入行政处罚范围之中。在具体行政处罚过程中，应特别强调司法审查程序，注重保障处罚对象的合法权利。对于重大的行政处罚措施，行政机关作出决定前必须听取当事人陈述、申辩和举行听证程序；在行政处罚决定中必须明确告知处罚对象申请司法审查的权利，并载明申请期限，如果处罚对象在此期限向法院申请进行司法审查，该行政处罚决定就自动丧失法律效力；法院开庭审理，在听取行政机关与处罚对象双方意见和辩论的基础上，对行政处罚决定的合理、合法性作出全面的审查；对于法院的裁判，行政机关或处罚对象不服的，均可以提出上诉。
针对第三类人员虽“不够刑事处分”，但违法情节严重，社会危害性较大的，可以被纳入《刑法》之中，成为特殊的“轻微罪”的犯罪主体，对其实施6个月以下管制、拘役、有期徒刑或者单处附加刑。为避免社会的负面评价影响其重新回归社会，在法律后果上应与刑事犯罪有所区分，可对被判处“轻微罪”的人建立有限“前科”制度。即在法院宣判为“轻微罪”后，犯罪人在一定年限内（5年）没有再次实施非过失犯罪的，其“前科”犯罪记录一律予以撤销。这样既能使其有机会改过自新，又能使其接受与其行为相当的法律处罚，真正实现教育矫治的功能和目的。□
（作者：武汉东湖学院法学院讲师）
注释：
重庆市彭水县大学生村官任建宇因在微博復制、转发、评点一百多条“负面信息”，被重庆市公安局以“涉嫌煽动颠覆国家政权”劳动教养两年。2012年9月19日，重庆市劳教委撤销对任建宇劳教的决定，不过，重庆法院驳回了任建宇的申诉。
中国社会科学院研究员于建嵘力主废除劳教制度，认为劳动教养制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段，行政权被用来高效率地剥夺公民人身自由，是公权力对公民权利的侵犯。且劳教制度没有存在必要，现行刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚，《治安管理处罚法》可以惩处轻微违法行为，没有必要将劳教制度改造成轻罪制度或是独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度。
中国行政法学会副会长、北大法学院教授、博士生导师湛中乐，认为劳教作为一项制度可以保留，但劳教中过时的规定或规范要废除，尤其是一些口袋罪和笼统模糊的东西。另外，劳教制度在程序上必须引入司法程序，有正式的起诉程序，被劳教者有聘请律师和辩护的权利，检察机关的监督，使劳教合法化。
参考文献：
[1]范正伟.制度供给应跟上时代脚步.人民网，http：//opinion.people.com.cn/n/2012/1121/c1003-19642518.html.
[2]陈瑞华.警察权的司法控制-以劳动教养为范例的分析.法学，2001，（6）.
[3]程书兵.论我国劳动教养制度的教育矫治化--关于《违法行为教育叫执法》的立法思考.公安研究，2009，（5）.
[4]储槐植，张桂荣.关于违法行为教育矫治法立法中几个重大问题的思考.中国司法，2010，（7）.
关键词 劳动教养制度 违法行为矫治措施 刑事处罚 行政处罚
中图分类号：D912.1 文献标识码：A
重庆任建宇 事件，再次将劳动教养制度推向舆论的风口浪尖。在我国施行了50余年的劳动教养制度已经显现出许多不足，存在“没有法律的授权和规范”、“劳动教养对象不明确”、“处罚过于严厉”、“程序不正当”、“规范不统一和司法解释多元化”等弊端。劳动教养制度的未来该何去何从，学术界基本分为两派观点：一派力主废除 ，一派建言改革 。近期《人民日报》发表时评《制度供给应跟上时代脚步》，称劳教制度已陷入不合法的窘境，废除劳动教养制度已是大势所趋。在这样时代背景下，《违法行为教育矫治法》的颁布已是一个刻不容缓的问题，笔者试图借此就违法行为教育矫治制度的立法进行一些思索与设计，希望能藉此推动我国违法行为教育矫治化的改革。
一、立法环境的考察
根据我国法律规定，对严重违反社会治安管理，但尚不构成刑事处罚或不需要追究刑事责任的行为，进行教育矫治的措施除劳动教养外，还有收容教育、收容教养、强制隔离戒毒等。为改变我国教育矫治措施立法的混乱局面，避免法律之间的矛盾冲突，有必要对上述措施予以梳理，进而建立、健全合理的违法行为教育矫治制度。
（一）收容教育制度。
收容教育制度是针对卖淫嫖娼行为采取的强制措施，由1991年全国人大常委会颁布的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》确立。该制度的弊端在于相关法律规定前后矛盾，导致其合法性、正当性受到质疑。1994年修改的《治安管理处罚条例》在对卖淫嫖娼进行处罚时没有规定收容教育措施，根据“新法优于旧法”的法律适用原则，意味着已经废止了收容教育措施。但1997年《刑法》修订时，却肯定了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的法律效力，使收容教育措施再次确立下来。而2006年《治安管理处罚法》规定，对引诱、容留、介绍他人卖淫，制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品等行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施，但并不针对卖淫嫖娼行为。可见，《治安管理处罚法》对收容教育的规定又与此前法律规定均有所不同。法律规定的混乱导致实际操作中无所适从，收容教育制度已明存实亡。
（二）收容教养制度。
收容教养制度是对未成年人的犯罪行为采取的强制措施，由《刑法》和《预防未成年人犯罪法》確立。该制度存在的问题在于法律规定过于抽象，缺乏对收容教养的具体内容规定，而给予公安机关不受限的阐释和执行权，如立案审批、限制人身自由、期限为1-4年均是由公安机关以司法行政机关的部门规章的形式规定。显然，采取限制公民人身自由长达1-4年的强制措施超出了行政机关的执法权限，与我国《宪法》、《立法法》确立的限制公民人身自由必须由国家立法机关制定的法律规定的原则相背离。
（三）强制隔离戒毒制度。
强制隔离戒毒制度是针对吸毒成瘾者采取的矫治措施，由《强制戒毒办法》确立。
随着《禁毒法》的实施，该办法已时过境迁，与当前的戒毒工作不相适应，需进一步修改完善，使强制隔离戒毒制度的法律依据与时俱进。
综上，我国的行为矫治措施名目烦多，法律规定混乱，且许多已名存实亡或因年代久远与实践脱节，而被执法机关废弃。正值违法行为教育矫治法立法之际，笔者认为对我国现有的各种行为矫治措施进行清理，在法律性质、适用对象、决策机构、执行程序等方面予以明确、统一和规范，将其确立为独立的法律制裁手段，与刑事处罚、治安行政处罚共同构筑我国社会治安三级制裁体系。
二、立法中的几个需要阐明的问题
《违法行为教育矫治法》早于2005年被列入全国人大常委会的立法计划，并于2010年再次被列入“十五”立法计划。然而时至今日，该部法律仍迟迟没有出台。究其原因，主要在于立法中的一些重大问题未能在理论上得到澄清。
（一）法律性质。
目前，我国对违反社会治安行为的法律制裁主要有二种，分别是行政制裁体系和刑事制裁体系。违法行为教育矫治制度的法律性质如何？究竟应该纳入何种体系之中呢？学术界观点不一，如行政处罚、轻罪， 或者非刑罚方法等。笔者认为，违法行为教育矫治制度应当被定位为我国刑事制裁体系和行政制裁体系之外的一种独立的法律制裁体系， 是对被矫治对象的强制性教育措施。
首先，将违法行为教育矫治制度界定为一种独立的法律制裁体系，根源在于我国刑罚体系和行政处罚体系衔接上存在一定空当。我国《刑法》界定“犯罪行为”时采取了“定性+定量”的标准，大多都有“情节严重”或“数额较大”等定量方面的要求。如有人偷了一辆自行车，行为性质上虽是盗窃，但因为没有达到《刑法》规定“数额较大”的标准，所以不构成犯罪，不能进行刑事处罚。但又不能放任这种行为，否则将会对社会治安构成严重威胁。目前，仅能依据《治安管理处罚法》给予行政拘留最长20天的处罚，显然这种处罚力度不够。对此，有学者提出了“轻罪化”的建议，即将违法行为教育矫治制度纳入刑事制裁体系，将犯罪分为重罪、轻罪和轻微罪三大类，对那些违反行政法规而又不够刑事处分的违法行为，由法院以刑事简易程序按照轻微罪加以制裁。这势必扩大犯罪范围，大幅增加我国的犯罪数量，公民的犯罪记录也随之大量增加，社会负面影响较大。同时需要对整个刑事法律制度动大手术，甚至重新架构， 这在当前立法工作中尚不具备可操作性。因此，将违法行为教育矫治制度定位为一个独立的法律制裁体系可以填补我国社会治安制裁体系中的空白，消除法律内部矛盾冲突，使法律制裁体系从形式到内容更加趋于统一。 其次，从违法行为教育矫治制度的适用对象来看，将其定位为对被矫治对象的强制性教育措施更能够体现法律制裁的目的和功能。相对于刑事罪犯，被矫治对象（如酗酒者、吸毒者、卖淫嫖娼人员等）大多存在心理或生理疾患，主观恶习较深，容易陷入“罪错不断、屡教不改”的恶性循环中。对于这一部分人，不能对其施加刑罚，也无法用行政处罚来教育矫治他们的精神或生理疾患。最有效的干预就是关注其人格特征， 矫治其主观恶习，消除不良习惯， 这只能靠教育矫治措施来完成，强调对被矫治对象的心理教育、文化教育、职业技术教育以及对毒瘾、酒瘾、性病、艾滋病感染者的治疗等。
最后，将违法行为教育矫治制度定位为强制性教育措施有现行的法律依据。我国《治安管理处罚法》第76条规定，实施引诱、容留、介绍卖淫、传播淫秽信息、赌博行为等违法行为，屡教不改的， 可以按照国家规定采取强制性教育措施。将违法行为教育矫治制度界定为一种强制性教育措施，使其与《治安管理处罚法》在法律条文上的契合，实现制度架构的兼容。
（二）适用对象。
有学者认为，《违法行为教育矫治法》的适用对象可分为两类： 一是实施了犯罪行为， 不予追究刑事责任或者免予追究刑事责任， 但具有社会危险性的人；二是实施严重违法行为， 且主观恶习较深， 具有社会危险性的人。这种通过主观恶性界定适用对象的方式有抽象之嫌，因为主观的东西隐藏在里面，表现出来的外部行为多种多样，在实际操作层面不具有可行性。笔者建议，对我国现有的需要被矫治对象进行梳理，重新分类界定，并在《违法行为教育矫治法》中作出统一规定。
1、卖淫嫖娼人员。
鉴于卖淫嫖娼人员具有一定社会危险性， 有必要采取一定措施对其进行矫治， 以防止性病等传染性疾病的传播。但卖淫嫖娼行为的主观恶性相对较小， 且不涉及公共秩序的违反和破坏，不应与其他违法犯罪行为实行一样的处罚措施。较为合理的做法，是对卖淫嫖娼人员在处罚方法、待遇、期限上都与其他违法行为有所区别。因此，《违法行为教育矫治法》将卖淫嫖娼人员纳入适用对象是合适的。
2、实施严重犯罪行为的未成年人。
我国《刑法》规定，不满16周岁的未成年人犯罪不负刑事责任。对实施了犯罪行为，但因未达到刑事责任年龄而不负刑事责任的未成年人，由政府强制收容教养。因为他们尚未成年，认识和意志能力还不健全，其行为都不具有刑法上的可责性，不构成犯罪，自然也不适用刑罚。但是，他们具有人身危险性，有再次实施危害社会行为的可能性，如果没有外在力量加以干预和矫正，他们会在错误的路上越走越远。因此，《違法行为教育矫治法》在确立适用对象时应将其纳入，即犯有严重罪错，但没有监护人或监护人缺乏管教能力的不满16周岁的未成年人；实施严重犯罪行为的未满16周岁的未成年人。
3、实施犯罪行为的精神病人。
我国《刑法》规定，不能辨认或者控制自己的精神病人实施严重危害社会行为，不负刑事责任，而由专门的精神病治疗机构进行强制医疗。实践中，一般采用禁闭于监狱进行强制医疗的作法应予改变。考虑到他们实施犯罪行为是由于特殊的疾病，对其进行教育矫治更有利于疾病的治疗康复。
4、习惯性违法人员。
习惯性违法人员多次实施违法活动但又够不上刑事处罚，表现为大法不犯、小错不断，如吸毒人员。如果仅因为不够刑事责任标准而对他们的行为放任不管，也会影响社会安定。目前，对吸毒人员采取的是劳教强制戒毒，但随着我国《禁毒法》的实施，将逐步转变为社区隔离戒毒。针对这些屡教不改的违法行为者进行教育矫治是合理的。
综上，《违法行为教育矫治法》的适用对象可以界定为：一是实施违反治安管理法的行为，具有不良社会影响，因情节较轻不够刑事处罚的人；二是实施了犯罪行为，因未满16周岁不负刑事责任的未成年人；三是实施了犯罪行为，因精神疾病不负刑事责任的精神病人；四是多次实施违法行为，但不够刑事处罚，又屡教不改的主观恶习较深违法行为人。
（三）决定程序。
劳动教养制度最让人诟病之处在于监督的缺位，从案件申报到批准环节基本上由公安机关自行决策。为保证程序的中立性和公平性，必须引入司法审查机制。公安机关负责搜集、提交证据，由法院来居中裁判是否需要采取矫治措施或限制人身自由。这一司法审查模式有二种方案可供选择：一是设置治安法院，专门负责审理公安机关提交的违法行为矫治案件；二是在法院内部增设治安审判庭，专门负责审理违法行为矫治案件。从我国目前的法院组织机构架构来说，笔者认为，选择法院内设治安审判庭的方式更经济、合理，且具有可行性。如需增设新的法院机构，将面临人员配套、机构选址以及办公用品采购等问题，这将极大地增加改革成本。
（四）执行程序。
教育矫治的目标是通过矫治治疗让有主观恶习或不良习性危害社会治安的人能回归社会，因此执行是关键问题。如何在执行过程中通过道德、法治教育， 生存技能的培训，心理治疗等多种方式对被矫治对象的生活习惯、行为方式、价值观念等各方面进行纠正，使其在心理和行为二方面均符合社会的价值取向，帮助其重新回归社会和家庭。
1、制定个性化的矫治方案。
在实施矫治措施前，应调查被矫治对象的性格、身心状况、家庭、生活及教育背景以及其他与实施违法行为有关情况。在了解被矫治对象个体间的差异基础上，制定个性化的矫治方案， 综合运用心理辅导、行为指导等多种手段，实现矫治措施的多层次和科学性。
2、推行开放的矫治环境。
违法行为矫治场所应改变以外封闭的做法，尝试半开放或开放的方式，引入社区监护的新机制。一方面，被矫治对象可经常与外界社会及家庭接触， 有利于顺利回归社会；另一方面，可以摆脱监禁化带来的各种弊端及负面影响。
3、实施透明的执行程序。
区别于劳教教养的暗箱操作，违法行为教育矫治制度应倡导透明化的执行程序。首先，应公开程序，从限制被矫治对象的人身自由开始，就应允许律师介入，有权在整个程序中会见当事人、调查取证、出庭辩护。其次，必须引入司法审查机制，确立法院的裁判决策机制。最后，赋予检察机关法律监督权，针对当事人对公安机关的违法行为提出控告，及时进行跟踪调查。 三、与其他部门法的衔接问题
违法行为教育矫治制度的立法并不局限于单一领域的改革，它几乎覆盖了我国法律制裁体系的全局，涉及与多个部门法的调整和衔接问题，尤其是与治安处罚和刑事处罚的关系，需要对我国的犯罪预防与控制体系进行总体设计和构建，可谓牵一发而动全身。
如果《违法行为教育矫治法》颁布实施，意味着我国法律将以社会危害程度为轴心把妨害社会行为分为犯罪、需要教育矫治的罪错和违反治安管理的行为，分别由刑法、教育矫治法、治安处罚法管辖。基于社会生活的多样、变化和复杂性，这三大法律制裁体系在实际操作过程中难免会产生断层或重叠的问题，如何完善我国的法律制裁体系，使这三大法律制裁措施相互衔接，由轻到重，责罚相当，科学合理，也是《违法行为教育矫治法》立法时必须考虑的问题。笔者认为，鉴于教育矫治是介于治安处罚和刑罚中间的一种处罚措施，必须对违法行为教育矫治制度进行科学合理的分级，实现其与治安处罚法和刑法之间的“无缝连接”，是解决这一问题的关键。
根据违法行为的社会危害程度，可将教育矫治对象由轻到重分为三个层级： 一是偶发性吸毒、卖淫、嫖娼人员；二是常习性违法行为人；三是对轻微犯罪行为人。如果第一类人员违法行为轻微，可将其纳入行政处罚范围之中。在具体行政处罚过程中，应特别强调司法审查程序，注重保障处罚对象的合法权利。对于重大的行政处罚措施，行政机关作出决定前必须听取当事人陈述、申辩和举行听证程序；在行政处罚决定中必须明确告知处罚对象申请司法审查的权利，并载明申请期限，如果处罚对象在此期限向法院申请进行司法审查，该行政处罚决定就自动丧失法律效力；法院开庭审理，在听取行政机关与处罚对象双方意见和辩论的基础上，对行政处罚决定的合理、合法性作出全面的审查；对于法院的裁判，行政机关或处罚对象不服的，均可以提出上诉。
针对第三类人员虽“不够刑事处分”，但违法情节严重，社会危害性较大的，可以被纳入《刑法》之中，成为特殊的“轻微罪”的犯罪主体，对其实施6个月以下管制、拘役、有期徒刑或者单处附加刑。为避免社会的负面评价影响其重新回归社会，在法律后果上应与刑事犯罪有所区分，可对被判处“轻微罪”的人建立有限“前科”制度。即在法院宣判为“轻微罪”后，犯罪人在一定年限内（5年）没有再次实施非过失犯罪的，其“前科”犯罪记录一律予以撤销。这样既能使其有机会改过自新，又能使其接受与其行为相当的法律处罚，真正实现教育矫治的功能和目的。□
（作者：武汉东湖学院法学院讲师）
注释：
重庆市彭水县大学生村官任建宇因在微博復制、转发、评点一百多条“负面信息”，被重庆市公安局以“涉嫌煽动颠覆国家政权”劳动教养两年。2012年9月19日，重庆市劳教委撤销对任建宇劳教的决定，不过，重庆法院驳回了任建宇的申诉。
中国社会科学院研究员于建嵘力主废除劳教制度，认为劳动教养制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段，行政权被用来高效率地剥夺公民人身自由，是公权力对公民权利的侵犯。且劳教制度没有存在必要，现行刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚，《治安管理处罚法》可以惩处轻微违法行为，没有必要将劳教制度改造成轻罪制度或是独立于刑罚与行政处罚之外的处罚制度。
中国行政法学会副会长、北大法学院教授、博士生导师湛中乐，认为劳教作为一项制度可以保留，但劳教中过时的规定或规范要废除，尤其是一些口袋罪和笼统模糊的东西。另外，劳教制度在程序上必须引入司法程序，有正式的起诉程序，被劳教者有聘请律师和辩护的权利，检察机关的监督，使劳教合法化。
参考文献：
[1]范正伟.制度供给应跟上时代脚步.人民网，http：//opinion.people.com.cn/n/2012/1121/c1003-19642518.html.
[2]陈瑞华.警察权的司法控制-以劳动教养为范例的分析.法学，2001，（6）.
[3]程书兵.论我国劳动教养制度的教育矫治化--关于《违法行为教育叫执法》的立法思考.公安研究，2009，（5）.
[4]储槐植，张桂荣.关于违法行为教育矫治法立法中几个重大问题的思考.中国司法，2010，（7）.