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摘要：美国是推进电力市场化改革较早的国家之一，其在电力监管方面积累了较为丰富的经验。学习与借鉴美国电力监管的模式与经验.对我国完善行业监管具有重要意义。本文分析了美国电力行业监管的实践经验，结合行业特点，分析提出了对我国电力监管的启示。
关键词：电力改革；电力监管；独立监管
一、引言
监管(regulation)，也称管制，是指政府对企业经营实行的某种限制，主要是政府在市场准入、定价和服务质量、环境、安全、健康等方面对这些行业进行规定和限制。
电力产业是重要的基础设施产业，电力也是具有较强正外部性的准公共产品，电力的公共产品属性和行业垄断特性使其成为重要的监管对象和关注目标。单纯的市场机制难以实现电力产品资源的充分有效配置，需要通过加强政府对行业的监管，促进电力工业健康发展。学习发达国家电力监管实践，借鉴其先进做法，对完善我国电力监管，提高电力工业发展效率，具有重要意义。
二、美国电力监管实践
美国的电力市场化改革是通过一系列法案的推动，从而实现竞争型电力市场的过程。20世纪70年代至80年代，由经济衰退和通货膨胀导致的许多电力公司发电成本居高不下，而输电技术的进步使高压输送能力大大增强，同时，竞争的电力市场可以带动自然垄断行业展开竞争。20世纪90年代，美国能源监管委员会(FERC)决定对电力市场进行改革。1992年《能源政策法案》通过后，美国电力市场开始引入竞争。
1.监管机构设置
美国电力监管机构的核心是联邦能源监管委员会(FERC)，除了电力行业以外，它同时还监管天然气、石油等其他能源产业。在联邦机构之下，全国还有五个FERC的区域监管分支机构，每一个州政府也设立了分管公用事业的委员会来监管电力和其他能源产业。除了电力行业经济监管的机构以外，联邦一级还有其他的监管机构同时监管电力行业的其他层面，比如国家核监管委员会主要监管核电站及核燃料设施的安全，联邦环境署主要监管发电厂的排污问题。
2005年的《能源政策法》赋予了FERC广泛的监管职能和一系列重要的执法权力，确保全美电力供应的可靠性，并规范企业的市场行为。
2.监管内容
美国《联邦电力监管规定》和各州的《公用事业法典》对各级监管机构的监管内容作了详细的规定，其中包括电价制定、市场准入、许可证申请、企业兼并重组、接入互联、普遍服务、电网开放、服务质量、市场行为、会计和可靠性标准等方面。
FERC的电力监管的主要内容包括跨州输电价格和服务；电力企业兼并、重组、转让和证券发行；电力企业会计准则和电网可靠性标准；电力批发市场监管，包括价格、服务和输电网的接入；发放非联邦政府拥有的水电项目许可证；监管水电大坝安全；实施联邦电力法等相关能源法案等。
各州的公用事业委员会负责监管配电业务及电力零售市场价格及服务；颁发输电设施建设许可证，监督输电线路的建设；监管购电和售电合同；普遍服务责任；可再生电力的收购；组织实施能源效率和需求侧管理项目；监督州政府能源法案和能源政策的实施等。
电价监管主要包括三个方面的内容：核准电价、调节电价、和监控价格。各级监管机构依据其统一的会计标准审计核准其资费明细表，以确保成本数据真实可靠且提供的业务符合公共利益。州内零售业务归各州公用事业监管委员会负责，而跨州输电和电力批发业务则由电力企业向联邦能源监管委员会提交资费数据。
美国对于电力普遍服务监管，通常包括两种方式：农村地区的普遍服务由农村电力合作社负责，实行自我监管、自有自建城镇地区对低收入人群进行用电补贴。合作社利用联邦政府提供的长期优惠贷款用于电力基础设施的投资建设，同时联邦所属的水电站优先向合作社提供廉价电力，以确保合作社的电力供应稳定。而城镇地区低收入人群可根据政府规定的收入门槛享受一定的电费优惠，通过用户之间的交叉补贴来实现。
3.监管方式
联邦和州监管机构都是以一系列法律规章为基础来行使其监管职能的。《联邦电力监管规定》收录了联邦能源监管委员会的各项规章，各州的《公用事业法典》则记录了各州公用事业监管委员会的全部条例。
市场准入监管是最重要的监管手段之一。凡是新建电站、扩建老电站以及电网新建扩建和改造项目，都在监管机构管辖之内。各州监管部门负责批准火电、配电网建设和配电、零售业务的许可，而联邦能源监管委员会则负责水电和核电项目、电力批发业务和跨州输电业务的许可。同时监管部门还负责管辖调度交易机构(RTO或ISO)的设立和收费标准，电力企业兼并重组和证券发行以及电力长期合同等。
电价监管也是联邦和州监管机构监管公共电力公司的一个重要手段。联邦能源监管委员会负责跨州输电业务和电力批发业务的电价，各州公用事业监管委员会负责配电几周内电力零售业务的电价。在前两种监管方式的主导之下，各级监管机构还通过受理业务申请和处理举报投诉来作为补充。
4.电力市场化发展的新趋势
加州和PJM是美国电力市场化的典范。加州率先允许电力用户选择发电商，开放电力批发和零售市场。PJM的电网则选择纵向整合，使得电力交易中心和独立系统运营商整合为一体，并采用区域边际定价法。2000年发生的加州电力危机，使得学术界和政策制定者对市场导向的电力改革产生质疑，普遍的批评声音集中在市场化导向的电力改革无法保障电力供应的稳定性。而PJM市场改革的成功经验，则为市场化导向的电力改革提供了有利的证据。所以美国的电力改革更关注市场势力的产生，并且倾向于更多地采用电力双边合同，尤其是长期的双边合同为基础的电力交易模式。
三、对我国电力监管的启示
1.立法先行是电力监管的基本经验
立法先行、依法监管是美国电力监管的基本经验。首先由政府部门或者相关机构出台一系列政策法律法规作为行为规范准则，为电力规范化监管提供法律基础。美国电力市场化及监管的发展也是在一系列法案的推动下逐步完善的，其监管机构设置、监管内容、监管方式等都在相关法律中有明确具体的规定。电力监管需要以政府法律规范为基础，在法律框架内运行与推进。
2.监管方式选择与经济及电力发展阶段密切相关
电力监管方式与内容的选择与美国经济发展水平、电力市场化程度和电力行业发展阶段有很强的关系。美国电力工业的管理模式与美国自由市场经济的国情背景息息相关。
美国的电力市场已在发电和售电领域内引入了竞争，在输电领域采取区域内垄断经营，在发电和售电方，电价按照竞价拍卖的方式来达成，在输电方电价由政府监管。在二级监管模式下(即州和联邦监管机制)，发电方几乎没有进入障碍，但环保监管除外。配电方常常采用许可或特许经营方式，而输电方仍由政府监管机构严格监管。在幅员辽阔的美国，电力市场的复杂程度也增加了监管的难度，差异化、多元化监管方式同时并存是电力监管显著特点。
3.设立独立监管机构以保证监管的权威性与中立性
美国电力监管模式是独立设置监管机构的典型代表。通过设立专业、独立的监管机构，进行集中监管职能，保证监管的有效性。独立监管包括两方面内容：一是独立于政府。以减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决所造成的风险，同时使该机构具有相当的稳定性，不因政府的更迭而发生巨大的变化。二是独立于监管对象。即私人投资者、企业和消费者，以保证其公正性与中立性。作为独立的监管机构，在改革初期也许会作为消费者的代表与企业进行博弈，但当市场成熟后，监管机构就应当成为真正意义上的市场外的第三者，对监管对象进行规范与控制，保证市场竞争与公正。因为独立的建立监管既减少了被企业所俘获的可能，同时也解决了监管机构及时政策制定者，又是执行者的弊端，适应了电力市场化改革发展的需要，有助于约束监管机构的权利和减少决策失误。
4.电力监管要以保障电力安全稳定供应为基础
以市场化为导向的美国电力市场改革在资源配置上发挥了重要作用，美国电力市场的运营效率也得到了有效的提高，但电力市场改革也是瑕玉并存。由于对市场机制的过度依赖和监管放松，美国电力供应的稳定性和安全性方面都存在着难以克服的缺陷。比如，过度依赖市场调节而缺乏适当的政府规划引导和調控，使得发电市场备用容量不足；忽视输送方和需求方的诉求，对电网的监管机制设计未能充分的激励电网投资；高度分散的电网管理运行机制、多元化市场格局和严重的技术壁垒，威胁着电网的安全稳定运行等。因此，电力监管需要充分发挥政府在行业发展中的引导作用，充分运营激励性监管手段，合理加强自然垄断环节的电网的监管，引导行业健康有序发展，保障电力安全稳定供应。
关键词：电力改革；电力监管；独立监管
一、引言
监管(regulation)，也称管制，是指政府对企业经营实行的某种限制，主要是政府在市场准入、定价和服务质量、环境、安全、健康等方面对这些行业进行规定和限制。
电力产业是重要的基础设施产业，电力也是具有较强正外部性的准公共产品，电力的公共产品属性和行业垄断特性使其成为重要的监管对象和关注目标。单纯的市场机制难以实现电力产品资源的充分有效配置，需要通过加强政府对行业的监管，促进电力工业健康发展。学习发达国家电力监管实践，借鉴其先进做法，对完善我国电力监管，提高电力工业发展效率，具有重要意义。
二、美国电力监管实践
美国的电力市场化改革是通过一系列法案的推动，从而实现竞争型电力市场的过程。20世纪70年代至80年代，由经济衰退和通货膨胀导致的许多电力公司发电成本居高不下，而输电技术的进步使高压输送能力大大增强，同时，竞争的电力市场可以带动自然垄断行业展开竞争。20世纪90年代，美国能源监管委员会(FERC)决定对电力市场进行改革。1992年《能源政策法案》通过后，美国电力市场开始引入竞争。
1.监管机构设置
美国电力监管机构的核心是联邦能源监管委员会(FERC)，除了电力行业以外，它同时还监管天然气、石油等其他能源产业。在联邦机构之下，全国还有五个FERC的区域监管分支机构，每一个州政府也设立了分管公用事业的委员会来监管电力和其他能源产业。除了电力行业经济监管的机构以外，联邦一级还有其他的监管机构同时监管电力行业的其他层面，比如国家核监管委员会主要监管核电站及核燃料设施的安全，联邦环境署主要监管发电厂的排污问题。
2005年的《能源政策法》赋予了FERC广泛的监管职能和一系列重要的执法权力，确保全美电力供应的可靠性，并规范企业的市场行为。
2.监管内容
美国《联邦电力监管规定》和各州的《公用事业法典》对各级监管机构的监管内容作了详细的规定，其中包括电价制定、市场准入、许可证申请、企业兼并重组、接入互联、普遍服务、电网开放、服务质量、市场行为、会计和可靠性标准等方面。
FERC的电力监管的主要内容包括跨州输电价格和服务；电力企业兼并、重组、转让和证券发行；电力企业会计准则和电网可靠性标准；电力批发市场监管，包括价格、服务和输电网的接入；发放非联邦政府拥有的水电项目许可证；监管水电大坝安全；实施联邦电力法等相关能源法案等。
各州的公用事业委员会负责监管配电业务及电力零售市场价格及服务；颁发输电设施建设许可证，监督输电线路的建设；监管购电和售电合同；普遍服务责任；可再生电力的收购；组织实施能源效率和需求侧管理项目；监督州政府能源法案和能源政策的实施等。
电价监管主要包括三个方面的内容：核准电价、调节电价、和监控价格。各级监管机构依据其统一的会计标准审计核准其资费明细表，以确保成本数据真实可靠且提供的业务符合公共利益。州内零售业务归各州公用事业监管委员会负责，而跨州输电和电力批发业务则由电力企业向联邦能源监管委员会提交资费数据。
美国对于电力普遍服务监管，通常包括两种方式：农村地区的普遍服务由农村电力合作社负责，实行自我监管、自有自建城镇地区对低收入人群进行用电补贴。合作社利用联邦政府提供的长期优惠贷款用于电力基础设施的投资建设，同时联邦所属的水电站优先向合作社提供廉价电力，以确保合作社的电力供应稳定。而城镇地区低收入人群可根据政府规定的收入门槛享受一定的电费优惠，通过用户之间的交叉补贴来实现。
3.监管方式
联邦和州监管机构都是以一系列法律规章为基础来行使其监管职能的。《联邦电力监管规定》收录了联邦能源监管委员会的各项规章，各州的《公用事业法典》则记录了各州公用事业监管委员会的全部条例。
市场准入监管是最重要的监管手段之一。凡是新建电站、扩建老电站以及电网新建扩建和改造项目，都在监管机构管辖之内。各州监管部门负责批准火电、配电网建设和配电、零售业务的许可，而联邦能源监管委员会则负责水电和核电项目、电力批发业务和跨州输电业务的许可。同时监管部门还负责管辖调度交易机构(RTO或ISO)的设立和收费标准，电力企业兼并重组和证券发行以及电力长期合同等。
电价监管也是联邦和州监管机构监管公共电力公司的一个重要手段。联邦能源监管委员会负责跨州输电业务和电力批发业务的电价，各州公用事业监管委员会负责配电几周内电力零售业务的电价。在前两种监管方式的主导之下，各级监管机构还通过受理业务申请和处理举报投诉来作为补充。
4.电力市场化发展的新趋势
加州和PJM是美国电力市场化的典范。加州率先允许电力用户选择发电商，开放电力批发和零售市场。PJM的电网则选择纵向整合，使得电力交易中心和独立系统运营商整合为一体，并采用区域边际定价法。2000年发生的加州电力危机，使得学术界和政策制定者对市场导向的电力改革产生质疑，普遍的批评声音集中在市场化导向的电力改革无法保障电力供应的稳定性。而PJM市场改革的成功经验，则为市场化导向的电力改革提供了有利的证据。所以美国的电力改革更关注市场势力的产生，并且倾向于更多地采用电力双边合同，尤其是长期的双边合同为基础的电力交易模式。
三、对我国电力监管的启示
1.立法先行是电力监管的基本经验
立法先行、依法监管是美国电力监管的基本经验。首先由政府部门或者相关机构出台一系列政策法律法规作为行为规范准则，为电力规范化监管提供法律基础。美国电力市场化及监管的发展也是在一系列法案的推动下逐步完善的，其监管机构设置、监管内容、监管方式等都在相关法律中有明确具体的规定。电力监管需要以政府法律规范为基础，在法律框架内运行与推进。
2.监管方式选择与经济及电力发展阶段密切相关
电力监管方式与内容的选择与美国经济发展水平、电力市场化程度和电力行业发展阶段有很强的关系。美国电力工业的管理模式与美国自由市场经济的国情背景息息相关。
美国的电力市场已在发电和售电领域内引入了竞争，在输电领域采取区域内垄断经营，在发电和售电方，电价按照竞价拍卖的方式来达成，在输电方电价由政府监管。在二级监管模式下(即州和联邦监管机制)，发电方几乎没有进入障碍，但环保监管除外。配电方常常采用许可或特许经营方式，而输电方仍由政府监管机构严格监管。在幅员辽阔的美国，电力市场的复杂程度也增加了监管的难度，差异化、多元化监管方式同时并存是电力监管显著特点。
3.设立独立监管机构以保证监管的权威性与中立性
美国电力监管模式是独立设置监管机构的典型代表。通过设立专业、独立的监管机构，进行集中监管职能，保证监管的有效性。独立监管包括两方面内容：一是独立于政府。以减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决所造成的风险，同时使该机构具有相当的稳定性，不因政府的更迭而发生巨大的变化。二是独立于监管对象。即私人投资者、企业和消费者，以保证其公正性与中立性。作为独立的监管机构，在改革初期也许会作为消费者的代表与企业进行博弈，但当市场成熟后，监管机构就应当成为真正意义上的市场外的第三者，对监管对象进行规范与控制，保证市场竞争与公正。因为独立的建立监管既减少了被企业所俘获的可能，同时也解决了监管机构及时政策制定者，又是执行者的弊端，适应了电力市场化改革发展的需要，有助于约束监管机构的权利和减少决策失误。
4.电力监管要以保障电力安全稳定供应为基础
以市场化为导向的美国电力市场改革在资源配置上发挥了重要作用，美国电力市场的运营效率也得到了有效的提高，但电力市场改革也是瑕玉并存。由于对市场机制的过度依赖和监管放松，美国电力供应的稳定性和安全性方面都存在着难以克服的缺陷。比如，过度依赖市场调节而缺乏适当的政府规划引导和調控，使得发电市场备用容量不足；忽视输送方和需求方的诉求，对电网的监管机制设计未能充分的激励电网投资；高度分散的电网管理运行机制、多元化市场格局和严重的技术壁垒，威胁着电网的安全稳定运行等。因此，电力监管需要充分发挥政府在行业发展中的引导作用，充分运营激励性监管手段，合理加强自然垄断环节的电网的监管，引导行业健康有序发展，保障电力安全稳定供应。