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[摘要]公路建设项目法人责任制是公路建设四项管理制度之一，它对于保证工程质量和投资效益起到了积极的作用。但在实践中，法人责任制仍存在不少值得探讨的地方，文章结合法人的概念和工程实践，对公路建设项目法人责任制进行了分析。
[关键词]公路；项目法人责任制；思考
1. 法人的基本概念
根据中华人民共和国《民法通则》第36条规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”法人具有以下本质特征。
(1)法人是社会组织。
(2)法人是具有民事权利能力和民事行为能力的社会组织。
(3)法人是依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。这是法人区别于非法人组织的根本所在。具体表现为：a..独立的组织。法人为独立的社会组织的具体含义在于：法人的民事主体资格与组成法人的自然人的民事主体资格是彼此独立的，某个或某些法人成员的死亡或退出法人组织，不影响法人的存续；法人的组织无需依靠其他组织或单位而独立存在，机关的科室不能成为法人。b.独立的财产。c.独立的责任。法人具有独立的组织和独立财产，就可以以自己的名义进行民事活动。独立承担民事责任是法人具有独立组织和财产的必然结果。独立责任是法人制度的突出優点。
法人的成立应具备相应条件，根据中华人民共和国《民法通则》第37条规定，法人应具备的基本条件为：(1)依法成立。依照法律规定而成立，首先是设立合法，其次是法人成立程序符合法律法规的规定。(2)有必要的财产和经费。法人的财产和经费与法人的性质、规模等相适应。如按《公司法》，以生产经营为主的公司注册资本不少于人民币50万元。(3)有自己的名称、组织机构和场所。
中华人民共和国《民法通则》还将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。(1)企业法人。企业法人是以营利为目的，独立从事商品生产和经营活动的法人。(2)机关法人。机关法人是指依法享有行政权力，并因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。但机关只有在从事民事活动时才称其为法人，机关代表国家从事各种行政管理工作时，不为法人。(3)事业单位法人。事业单位法人指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位。(4)社会团体法人。指自然人或法人自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
2. 建设项目法人责任制的发端
我国从上世纪80年代后期开始试行项目业主责任制，项目业主从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产保值、増值实行全过程负责，并承担风险。实践证明，收到一定效果，初步改变了项目筹资建设与经营还款脱节的弊病。但仍旧存在业主地位不明确、业主组成不规范、业主行使权力义务履行难等问题。
1993年11月中共十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下称《决定》)中，将国家固定资产投资划分为三类：竞争性项目投资、基础性项目投资和社会公益性项目投资。《决定》还对三类项目的管理方式做出了规定：对竞争性项目用产业政策进行引导，用项目登记备案制度代替行政审批，以市场机制规范竞争性项目的投资；对于基础性项目，必须建立企业法人制度，企业法人对项目筹划、筹资、建设直至生产经营，企业法人还要承担风险，归还贷款本息，以及全过程负责国有资产的保值增值。但对于社会公益性项目，仍主要由政府负责管理。
1996年3月国家计委发布了《关于建设项目法人责任制的暂行规定》，规定国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按照《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司形式。建设项目法人责任制的出台是为了建立投资责任约束机制，明确项目法人的责、权、利，提高投资效益。《规定》指出对于非经营性大中型和小型基本建设项目也可参照执行。《规定》明确的项目法人责任制具有以下特点：(1)以现代企业制度为依据，产权所有者和管理者的职责范围明确。(2)具有法人地位，可以在项目筹划、筹资、建设过程中，能够以独立的法人资格依法开展业务。(3)有利于建立责、权、利相一致的约束机制。基于现代企业制度的项目法人责任制，对产权关系中各当事人的责、权、利都有明确的规定，便于形成有效地约束机制。(4)有利于投资项目建设和运营的统一管理，避免了对投资活动的割裂管理。
2000年8月交通部发布《公路建设四项制度实施办法》，规定凡列入国家和地方基本建设计划的公路建设项目必须实行项目法人责任制度，由项目法人对建设项目负总责。
3. 公路建设项目法人责任制存在的问题
3.1 项目法人不具备民事法律关系主体资格。按照《民法》，法人包括企业法人，机关、事业单位法人和社团法人，项目法人作为民事主体缺乏法律依据。同时由于非经营性建设项目的项目法人普遍没有资本金，除项目建设资金外，无其他流动资产和固定资产，因此没有承担民事责任的能力。
3.2 非经营性公路建设项目法人责任制如何实行缺少切实可行的依据。由于《暂行规定》主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，且依据《公司法》进行规定，使得非经营性公路建设项目法人责任制参照执行起来非常困难。
3.3 尽管成立了独立的事业单位法人管理非经营性公路项目，但难以真正实现责、权、利相一致的约束机制。许多法人只能负责项目实施中的现场管理，无权对工程设计、施工和监理单位和重要原材料招标进行管理，已经很大程度上违反了项目法人责任制的要求。此外，新成立的事业单位法人仍就是交通主管部门的一个业务部门，在人事、财务等方面仍受上级部门的较大干涉。项目管理的很大一部分权利由交通主管部门行使。
3.4 非经营性公路建设项目建成通车后，交由公路养护部门管理，负责工程建设的法人不再负责公路运营管理，所以也称不上全过程负责。
3.5 经营性公路建设项目往往由交通主管部门负责立项，得到批准后才可由法人单位具体负责实施。所以法人对建设项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责实际上难以完全实现。
3.6 目前基础设施建设资金的筹集和使用上仍有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时由于非经营性项目都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目实施的顺利进行，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。《暂行规定》中“国家公务员不得兼任项目法人的领导职务”(第二十一条)的规定，在非经营性项目中很难执行。
3.7 非经营性公路项目实行项目法人责任制实质上仍旧是政府交通部门在负责公路建设项目管理。不同的是又出现了一个较为“独立”的事业单位法人而已。
3.8 经营性公路项目实行项目法人责任制后，出现了法人单位较大幅度高于社会平均工资福利水平的费用支出现象。以及对公路运营服务水平投入减少或夸大养护投入的现象。对于贷款建设的公路项目的管理单位企业法人对提前偿还债务并不积极，而是急于进行超收分红。可见，在国有资产占绝对比例的公路建设项目管理中，项目法人责任制并不是疗效显著的药方。
4. 公路建设项目法人责任制的完善思路
4.1 实行项目法人责任制必须充分考虑公路建设项目特点，非公益性和公益性公路项目的主要投资仍旧由国家提供，交通主管部门在中间发挥重要作用。在现阶段，应从如何提高政府部门管理项目的水平和方式出发研究完善项目法人责任制。
4.2 实行项目法人责任制更要加强项目监管，加大监督检查力度。由于法人在项目管理中享有较大的权利，在市场经济法律制度形式形成的初期，政府主管部门应该依法加强监督监管，主要通过制定法律法规来进行。
4.3 大力推行工程管理咨询工程师制度。按照FIDIC条款要求，培育项目管理市场。
4.4 充分发挥各级人大、政协、审计、纪检监察、新闻宣传单位和社会中介机构的监督作用。
4.5 公路项目的公益性特征要求只能加快提高项目管理能力，用现代项目管理的技术，并积极借鉴竞争性项目和基础性项目的管理模式。
4.6 加强项目预算管理、评价管理、后评估、项目管理系统。
参考文献
[1]梁世连等.《工程项目管理学》.东北财经大学出版社.2001
[2]魏杰.《国有资产管理教程》.当代世界出版社.2001
[关键词]公路；项目法人责任制；思考
1. 法人的基本概念
根据中华人民共和国《民法通则》第36条规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”法人具有以下本质特征。
(1)法人是社会组织。
(2)法人是具有民事权利能力和民事行为能力的社会组织。
(3)法人是依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。这是法人区别于非法人组织的根本所在。具体表现为：a..独立的组织。法人为独立的社会组织的具体含义在于：法人的民事主体资格与组成法人的自然人的民事主体资格是彼此独立的，某个或某些法人成员的死亡或退出法人组织，不影响法人的存续；法人的组织无需依靠其他组织或单位而独立存在，机关的科室不能成为法人。b.独立的财产。c.独立的责任。法人具有独立的组织和独立财产，就可以以自己的名义进行民事活动。独立承担民事责任是法人具有独立组织和财产的必然结果。独立责任是法人制度的突出優点。
法人的成立应具备相应条件，根据中华人民共和国《民法通则》第37条规定，法人应具备的基本条件为：(1)依法成立。依照法律规定而成立，首先是设立合法，其次是法人成立程序符合法律法规的规定。(2)有必要的财产和经费。法人的财产和经费与法人的性质、规模等相适应。如按《公司法》，以生产经营为主的公司注册资本不少于人民币50万元。(3)有自己的名称、组织机构和场所。
中华人民共和国《民法通则》还将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。(1)企业法人。企业法人是以营利为目的，独立从事商品生产和经营活动的法人。(2)机关法人。机关法人是指依法享有行政权力，并因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。但机关只有在从事民事活动时才称其为法人，机关代表国家从事各种行政管理工作时，不为法人。(3)事业单位法人。事业单位法人指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位。(4)社会团体法人。指自然人或法人自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
2. 建设项目法人责任制的发端
我国从上世纪80年代后期开始试行项目业主责任制，项目业主从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产保值、増值实行全过程负责，并承担风险。实践证明，收到一定效果，初步改变了项目筹资建设与经营还款脱节的弊病。但仍旧存在业主地位不明确、业主组成不规范、业主行使权力义务履行难等问题。
1993年11月中共十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下称《决定》)中，将国家固定资产投资划分为三类：竞争性项目投资、基础性项目投资和社会公益性项目投资。《决定》还对三类项目的管理方式做出了规定：对竞争性项目用产业政策进行引导，用项目登记备案制度代替行政审批，以市场机制规范竞争性项目的投资；对于基础性项目，必须建立企业法人制度，企业法人对项目筹划、筹资、建设直至生产经营，企业法人还要承担风险，归还贷款本息，以及全过程负责国有资产的保值增值。但对于社会公益性项目，仍主要由政府负责管理。
1996年3月国家计委发布了《关于建设项目法人责任制的暂行规定》，规定国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按照《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司形式。建设项目法人责任制的出台是为了建立投资责任约束机制，明确项目法人的责、权、利，提高投资效益。《规定》指出对于非经营性大中型和小型基本建设项目也可参照执行。《规定》明确的项目法人责任制具有以下特点：(1)以现代企业制度为依据，产权所有者和管理者的职责范围明确。(2)具有法人地位，可以在项目筹划、筹资、建设过程中，能够以独立的法人资格依法开展业务。(3)有利于建立责、权、利相一致的约束机制。基于现代企业制度的项目法人责任制，对产权关系中各当事人的责、权、利都有明确的规定，便于形成有效地约束机制。(4)有利于投资项目建设和运营的统一管理，避免了对投资活动的割裂管理。
2000年8月交通部发布《公路建设四项制度实施办法》，规定凡列入国家和地方基本建设计划的公路建设项目必须实行项目法人责任制度，由项目法人对建设项目负总责。
3. 公路建设项目法人责任制存在的问题
3.1 项目法人不具备民事法律关系主体资格。按照《民法》，法人包括企业法人，机关、事业单位法人和社团法人，项目法人作为民事主体缺乏法律依据。同时由于非经营性建设项目的项目法人普遍没有资本金，除项目建设资金外，无其他流动资产和固定资产，因此没有承担民事责任的能力。
3.2 非经营性公路建设项目法人责任制如何实行缺少切实可行的依据。由于《暂行规定》主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，且依据《公司法》进行规定，使得非经营性公路建设项目法人责任制参照执行起来非常困难。
3.3 尽管成立了独立的事业单位法人管理非经营性公路项目，但难以真正实现责、权、利相一致的约束机制。许多法人只能负责项目实施中的现场管理，无权对工程设计、施工和监理单位和重要原材料招标进行管理，已经很大程度上违反了项目法人责任制的要求。此外，新成立的事业单位法人仍就是交通主管部门的一个业务部门，在人事、财务等方面仍受上级部门的较大干涉。项目管理的很大一部分权利由交通主管部门行使。
3.4 非经营性公路建设项目建成通车后，交由公路养护部门管理，负责工程建设的法人不再负责公路运营管理，所以也称不上全过程负责。
3.5 经营性公路建设项目往往由交通主管部门负责立项，得到批准后才可由法人单位具体负责实施。所以法人对建设项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责实际上难以完全实现。
3.6 目前基础设施建设资金的筹集和使用上仍有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时由于非经营性项目都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目实施的顺利进行，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。《暂行规定》中“国家公务员不得兼任项目法人的领导职务”(第二十一条)的规定，在非经营性项目中很难执行。
3.7 非经营性公路项目实行项目法人责任制实质上仍旧是政府交通部门在负责公路建设项目管理。不同的是又出现了一个较为“独立”的事业单位法人而已。
3.8 经营性公路项目实行项目法人责任制后，出现了法人单位较大幅度高于社会平均工资福利水平的费用支出现象。以及对公路运营服务水平投入减少或夸大养护投入的现象。对于贷款建设的公路项目的管理单位企业法人对提前偿还债务并不积极，而是急于进行超收分红。可见，在国有资产占绝对比例的公路建设项目管理中，项目法人责任制并不是疗效显著的药方。
4. 公路建设项目法人责任制的完善思路
4.1 实行项目法人责任制必须充分考虑公路建设项目特点，非公益性和公益性公路项目的主要投资仍旧由国家提供，交通主管部门在中间发挥重要作用。在现阶段，应从如何提高政府部门管理项目的水平和方式出发研究完善项目法人责任制。
4.2 实行项目法人责任制更要加强项目监管，加大监督检查力度。由于法人在项目管理中享有较大的权利，在市场经济法律制度形式形成的初期，政府主管部门应该依法加强监督监管，主要通过制定法律法规来进行。
4.3 大力推行工程管理咨询工程师制度。按照FIDIC条款要求，培育项目管理市场。
4.4 充分发挥各级人大、政协、审计、纪检监察、新闻宣传单位和社会中介机构的监督作用。
4.5 公路项目的公益性特征要求只能加快提高项目管理能力，用现代项目管理的技术，并积极借鉴竞争性项目和基础性项目的管理模式。
4.6 加强项目预算管理、评价管理、后评估、项目管理系统。
参考文献
[1]梁世连等.《工程项目管理学》.东北财经大学出版社.2001
[2]魏杰.《国有资产管理教程》.当代世界出版社.2001