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摘要：环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系。
关键词：环境行政管理体制；
一、环境行政管理体制的概念及意义
“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。而“环境行政管理体制”，主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度。
二.我国环境行政管理制度
1．环境标准制度。环境标准制度是环境管理的基础性制度。因为要保护和管理环境就必须对环境质量、污染物的排放以及监测方法等作出统一的规定，环境标准就是为防治环境污染、维护生态平衡。保护人身健康，对需要统一的各项技术规范和技术要求作出的量值规定。环境标准制度则是关于环境标准的分类、分级、制定和实施的规定。
2．环境监测和报告制度。环境监测是运用化学、物理学、生物学和医学等方法，对环境中污染物的性质、数量、影响范围及其后果等，进行调查和测定的活动。它是环境管理的基础性工作。其主要任务是：对环境中各项要素进行经常性监测，掌握和评价环境质量状况及发展趋势；对各单位排放污染物的情况进行监视性监测；为环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料。环境监测实行日报、月报、年报和定期编报环境质量报告的制度。国家和省级环保部门每年6月都发布环境状况公报。
3．环境保护目标责任制度和城市环境综合整治定量考核制度。环境保护目标责任制度，是以签订责任书的形式具体落实地方各级人民政府及其有关部门和有污染的单位对环境保护负责的行政管理制度。责任者是地方各级政府的首长、各有关部门领导和企业的法人代表。上级政府确定环境保护目标，通过与下级政府、各有关部门和企业签订责任书，层层分解环境保护责任，明确各方职责、权利和义务，将环境保护任务落到实处。其法律依据是环境保护法关于地方各级政府对其辖区环境质量负责的规定和产生污染的单位应建立环境保护责任制度的规定。近年来在进一步强化这项制区，强调党政一把手负总责，加强考核和奖罚，并把环境质量的好坏作为政绩考核和干部任用的一项重要内容。
4．“三同时”制度。“三同时”制度，是指建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。这是我国独创的，与建设项目环境影响评价制度相衔接的，预防产生新的环境污染和破坏的重要制度。该制度适用于新建、扩建、改建项目，技术改造项目和一切可能对环境造成污染和破坏的建设项目。《建设项目环境保护管理条例》对这项制度的有关事项作了具体规定。
三、我国环境行政管理体制中存在的问题
1．管理机构之间权限不清，责任不明。环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，而在一线开展环境执法行动的环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面，从而严重影响执法效果。
2．管理机构重叠。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。
3．环保部门缺乏独立性与权威性。在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门的权利和手段十分有限。在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。而在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。
4．缺乏高效的部门协调机制。我国的环境管理体制是一种横向的各部門并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。但是，由于在管理体制中存在的问题，因此我们并没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，但总的说来这种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。
5．第三部门（非政府组织）发展缓慢，参与机制流于形式、监督机制软弱无力。政府与环保部门可以监督企遵守环保法律，但当政府与这些环保执法部门同污染企业勾结的时候，除了人大与新闻媒体能发挥一定的监督作用外，我国缺乏有权威的环保监督机构。尽管有人主张发展所谓的第三部门，但我国的第三部门发展相当缓慢，目前还远远没有足够的力量对政府或执法部门进行监督。
四、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境行政管理体制
1．建立独立的财政体制。要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。
2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。
3．改良跨部门合作的协调机制。环境问题的综合性和复杂性决定了环境管理事务在很多时候会涉及到多个部门，要想高效地进行环境管理就有必要设置跨部门、跨行业、跨规格的环境管理协调部门。这种跨部门、高规格环境管理协调机构的设置对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用。
4．设立并完善跨行政区的区域协调机制。基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构。
五、结语
由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。
作者简介：程洪武（1964- ），供职于大连市金州区环境监理大队。
关键词：环境行政管理体制；
一、环境行政管理体制的概念及意义
“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。而“环境行政管理体制”，主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度。
二.我国环境行政管理制度
1．环境标准制度。环境标准制度是环境管理的基础性制度。因为要保护和管理环境就必须对环境质量、污染物的排放以及监测方法等作出统一的规定，环境标准就是为防治环境污染、维护生态平衡。保护人身健康，对需要统一的各项技术规范和技术要求作出的量值规定。环境标准制度则是关于环境标准的分类、分级、制定和实施的规定。
2．环境监测和报告制度。环境监测是运用化学、物理学、生物学和医学等方法，对环境中污染物的性质、数量、影响范围及其后果等，进行调查和测定的活动。它是环境管理的基础性工作。其主要任务是：对环境中各项要素进行经常性监测，掌握和评价环境质量状况及发展趋势；对各单位排放污染物的情况进行监视性监测；为环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料。环境监测实行日报、月报、年报和定期编报环境质量报告的制度。国家和省级环保部门每年6月都发布环境状况公报。
3．环境保护目标责任制度和城市环境综合整治定量考核制度。环境保护目标责任制度，是以签订责任书的形式具体落实地方各级人民政府及其有关部门和有污染的单位对环境保护负责的行政管理制度。责任者是地方各级政府的首长、各有关部门领导和企业的法人代表。上级政府确定环境保护目标，通过与下级政府、各有关部门和企业签订责任书，层层分解环境保护责任，明确各方职责、权利和义务，将环境保护任务落到实处。其法律依据是环境保护法关于地方各级政府对其辖区环境质量负责的规定和产生污染的单位应建立环境保护责任制度的规定。近年来在进一步强化这项制区，强调党政一把手负总责，加强考核和奖罚，并把环境质量的好坏作为政绩考核和干部任用的一项重要内容。
4．“三同时”制度。“三同时”制度，是指建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。这是我国独创的，与建设项目环境影响评价制度相衔接的，预防产生新的环境污染和破坏的重要制度。该制度适用于新建、扩建、改建项目，技术改造项目和一切可能对环境造成污染和破坏的建设项目。《建设项目环境保护管理条例》对这项制度的有关事项作了具体规定。
三、我国环境行政管理体制中存在的问题
1．管理机构之间权限不清，责任不明。环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，而在一线开展环境执法行动的环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面，从而严重影响执法效果。
2．管理机构重叠。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。
3．环保部门缺乏独立性与权威性。在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门的权利和手段十分有限。在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。而在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。
4．缺乏高效的部门协调机制。我国的环境管理体制是一种横向的各部門并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。但是，由于在管理体制中存在的问题，因此我们并没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，但总的说来这种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。
5．第三部门（非政府组织）发展缓慢，参与机制流于形式、监督机制软弱无力。政府与环保部门可以监督企遵守环保法律，但当政府与这些环保执法部门同污染企业勾结的时候，除了人大与新闻媒体能发挥一定的监督作用外，我国缺乏有权威的环保监督机构。尽管有人主张发展所谓的第三部门，但我国的第三部门发展相当缓慢，目前还远远没有足够的力量对政府或执法部门进行监督。
四、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境行政管理体制
1．建立独立的财政体制。要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。
2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。
3．改良跨部门合作的协调机制。环境问题的综合性和复杂性决定了环境管理事务在很多时候会涉及到多个部门，要想高效地进行环境管理就有必要设置跨部门、跨行业、跨规格的环境管理协调部门。这种跨部门、高规格环境管理协调机构的设置对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用。
4．设立并完善跨行政区的区域协调机制。基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构。
五、结语
由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。
作者简介：程洪武（1964- ），供职于大连市金州区环境监理大队。