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1概念与意义
我国的《城市规划基本术语标准》将城市基础设施（urban infrastructure）定义为：“城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称”。本文讨论的基础设施是指工程性基础设施，包括能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。
2城市基础设施建设现状与规划实施的挑战
2.1现状与总体规划目标差值较大 规划实施任务较为艰巨
2.1.1 综合交通方面：
新建连接省内重要城市的三条城际铁路专线、滨北铁路桥、大耿家哈市北站火车站、改建哈东站、改扩建六条高速公路、改扩建太平机场、三环路全线道路及节点立交桥、地铁一二号线工程；滨北公铁两用桥江南联络线工程等
2.1.2 公共设施方面：
给水工程：建设西泉眼水库供水工程及其输配水管线、江北地下水净水厂、呼兰地下水净水厂及配套给水加压站，松北区、群力新区、哈南新区、高开区等城市新区的管线及加压站等。
排水工程：污水处理能力从65万m?/日提升到145m?/日，新建/提升何家沟群力、何家沟平房、群力新区、信义沟等六座污水处理厂、升级改造2座污水处理厂，排水管网长度达到2000公里，排水管网服务面积普及率达到75%；中水回用率达到10%等。
供电工程：重点建设500千伏哈南等三座重要的电源枢纽点和电压支撑点。新建爱建变等220千伏变电所8座，新建66千伏变电所12座及线路110公里等。
燃气工程：建设松北区、群力新区、哈东地区、呼兰区管网，新建输气主干线90公里、天然气门站2座、区域调压站50座等。
供热工程：新建及改扩建平南热电厂、南岗西南部热电厂等11座热电（供热）厂，新建、扩建热网约450公里，管网改造約500公里，热力站改造约300余座等。
2.2城市基础设施现状分布存在地区差异性
解决基础设施地区分布差异是城乡一体化的重要课题。差异表现在各行政分区之间的差异，在行政分区内部也表现 “中心——边缘”的分布规律。在中心城区，道路网密度最为密集，道路等级设置完善，逐年按建设计划进行道路工程结构性升级、拓宽改造。各项市政公用设施的技术设备先进，覆盖率高；经济相对不发达城区、城乡结合部及近郊农村则处在落后追赶的阶段，地区差异性较为明显。以哈尔滨市为例，燃气工程设施的燃气用户发展就不平衡，中心城区气化率水平较高，管网分级明确技术成熟，在呼兰、利民等地区燃气管网还很不完，气化率水平较低，基本处于起步阶段。
2.3城市基础设施建设资金庞大
为了解决上述困难，保证城市总体规划及各类专项规划实施的如期完成，建设工程必然需要庞大的城建资金的筹措与投入。中央财政资金对哈市基础设施投入逐年减少，哈市财政每年投资增长有限，基础设施投资缺口较大。
3当前建设的热点难点问题分析
3.1社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度
根据城乡规划法，城市总体规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。总体规划的制定是经过法定程序、充分论证后的产物，本身具有可执行性的特征。
由于城市基础设施建设现状历史欠账较多，表现为规划指标与城市总体规划相应目标差值较大。社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度。
3.2传统的规划编制思路是区域性差异产生的重要因素
传统的基础设施规划只注重各行政界限内小范围的系统性，而忽视大区域的协调统筹；只注重城市基础设施的配置，而忽视乡村基础设施的建设。城市内部各部分侧重从自身发展角度出发，关注自身发展的诉求，忽视彼此之间产业发展、生态框架、交通网络紧密联系的问题。由此造成规划实施过程中城市资源难以整合，不符合城乡统筹的要求。
3.3城市基础设施建设投资
城市基础设施建设具有大量建设资金、显著外部效益、公共性、社会性、需求周期性、供给连续性等特征，这些共性特征决定了城市基础设施建设的政府主导地位。地方政府要承担大量的公共事务支出，而预算法对地方政府直接举债有控制，为了缓解市政建设所需资金规模较大与政府财力相对不足的矛盾，上世纪九十年代以来一些地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作为融资主体。现在全国几乎所有的省会城市、部分地级市县陆续成立了名称各异的基建投融资平台，数量呈快速增长趋势，融资规模也不断增大，已成为地方经济和社会发展筹集资金重要途径。近年来，随着沿海城市的探索，包括民营资本投入在内的多种经营模式在基础设施等建设中有了实践和推广。
哈市近年来引入了城市基础设施投资建设的新模式，积累了一些宝贵经验。在污水处理和公共停车场建设方面进行了有益的探索，如以BOT方式建设了太平污水处理厂和西南部垃圾场，西六道街地下停车场工程，已签署协议的朝阳污水处理厂等。
4几点建议
4.1建立“总体规划——近期建设规划——年度建设计划”动态实施体系
在总体规划的框架体系下，以解决城市发展面临的实际问题为出发点，将城市总体规划的长远目标分解成不同阶段实施的具体目标，统筹和策划城市近期重大建设项目，为城市基础设施近期建设提供具体引导和有效控制，促进总体规划目标分阶段滚动实施。
4.2加强城市黄线规划管理 动态维护监察
建立完善包括黄线在内的规划控制线管理系统，对城市规划的制定、实施与修改实行“一张图”管理，并动态维护、实时更新，结合GIS系统，与规划监察部门密切联动，切实保障城市基础设施规划的实施与管理工作顺利进行。
4.3区域统筹和城乡统筹是解决地区差异性问题的重要原则 区域统筹发展和城乡统筹发展是一项长期而艰巨的工作，要注重发挥城乡规划的抓手作用，着力解决规划建设衔接不够、发展不平衡等问题。近期建设规划的编制和实施遵循全市一盘棋的原则，以空间为平台，协调总体规划各子系统发展方向、建设重点和规划建设标准，突出区域空间布局的优化，加强生态环境保护和基础设施建设，推进城乡一体化发展，切实发挥城乡规划的城市管理功能。
4.4探索多种建设模式
建立健全构建基础设施投融资管理体制，有效控制融资平台贷款风险。建立政府公共财政合理补偿机制，吸引民间资本进入公益性和准公益性基础设施领域。建立风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。
推动城市基础设施的多元化建设模式，探索建立城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特许经营制度。另外，在供水、供电、地铁、电信等基础设施项目中，购置大型基础设备时可以考虑采用融资租赁方式融通资金。
4.5应注意的问题
城镇化快速发展进程中，许多城市都有“政绩工程”与城市必要基础设施缺乏的尴尬矛盾。大小城市都建很宽的道路，和豪华的会展中心、商务区、金融街等“形象工程”。地方政府不能把有限的资金用在刀刃上，不但造成基础设施建设资金紧缺，也容易在城市拆迁中造成矛盾。
5结语
加强城市基础设施建设，关乎城市长远发展和城市全体居民利益。“乘数效应”、外部效益、公共性、供给连续性等共性特征决定了城市基础设施建设的政府主导地位。社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度。城市政府应以区域统筹和城乡统筹為原则，建立动态实施体系，加强城市黄线规划管理，探索多种建设模式，促进基本公共服务均等化目标的顺利实现。
作者简介：
郑文裕（1982-），男，汉族，哈尔滨，哈尔滨市城乡规划编制研究中心副主任，黑龙江省哈尔滨市，150000，副主任，城市规划师，风景园林硕士，中国城市规划学会会员。研究方向：城乡规划编制与管理研究
张洪立（1976-），男，汉族，哈尔滨，哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江省哈尔滨市，150000，部长，注册城市规划师，给排水工程师，本科学历。
池浩（1983-），男，汉族，哈尔滨，哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江省哈尔滨市，150000，部长，城市规划师，本科学历。
我国的《城市规划基本术语标准》将城市基础设施（urban infrastructure）定义为：“城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称”。本文讨论的基础设施是指工程性基础设施，包括能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。
2城市基础设施建设现状与规划实施的挑战
2.1现状与总体规划目标差值较大 规划实施任务较为艰巨
2.1.1 综合交通方面：
新建连接省内重要城市的三条城际铁路专线、滨北铁路桥、大耿家哈市北站火车站、改建哈东站、改扩建六条高速公路、改扩建太平机场、三环路全线道路及节点立交桥、地铁一二号线工程；滨北公铁两用桥江南联络线工程等
2.1.2 公共设施方面：
给水工程：建设西泉眼水库供水工程及其输配水管线、江北地下水净水厂、呼兰地下水净水厂及配套给水加压站，松北区、群力新区、哈南新区、高开区等城市新区的管线及加压站等。
排水工程：污水处理能力从65万m?/日提升到145m?/日，新建/提升何家沟群力、何家沟平房、群力新区、信义沟等六座污水处理厂、升级改造2座污水处理厂，排水管网长度达到2000公里，排水管网服务面积普及率达到75%；中水回用率达到10%等。
供电工程：重点建设500千伏哈南等三座重要的电源枢纽点和电压支撑点。新建爱建变等220千伏变电所8座，新建66千伏变电所12座及线路110公里等。
燃气工程：建设松北区、群力新区、哈东地区、呼兰区管网，新建输气主干线90公里、天然气门站2座、区域调压站50座等。
供热工程：新建及改扩建平南热电厂、南岗西南部热电厂等11座热电（供热）厂，新建、扩建热网约450公里，管网改造約500公里，热力站改造约300余座等。
2.2城市基础设施现状分布存在地区差异性
解决基础设施地区分布差异是城乡一体化的重要课题。差异表现在各行政分区之间的差异，在行政分区内部也表现 “中心——边缘”的分布规律。在中心城区，道路网密度最为密集，道路等级设置完善，逐年按建设计划进行道路工程结构性升级、拓宽改造。各项市政公用设施的技术设备先进，覆盖率高；经济相对不发达城区、城乡结合部及近郊农村则处在落后追赶的阶段，地区差异性较为明显。以哈尔滨市为例，燃气工程设施的燃气用户发展就不平衡，中心城区气化率水平较高，管网分级明确技术成熟，在呼兰、利民等地区燃气管网还很不完，气化率水平较低，基本处于起步阶段。
2.3城市基础设施建设资金庞大
为了解决上述困难，保证城市总体规划及各类专项规划实施的如期完成，建设工程必然需要庞大的城建资金的筹措与投入。中央财政资金对哈市基础设施投入逐年减少，哈市财政每年投资增长有限，基础设施投资缺口较大。
3当前建设的热点难点问题分析
3.1社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度
根据城乡规划法，城市总体规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。总体规划的制定是经过法定程序、充分论证后的产物，本身具有可执行性的特征。
由于城市基础设施建设现状历史欠账较多，表现为规划指标与城市总体规划相应目标差值较大。社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度。
3.2传统的规划编制思路是区域性差异产生的重要因素
传统的基础设施规划只注重各行政界限内小范围的系统性，而忽视大区域的协调统筹；只注重城市基础设施的配置，而忽视乡村基础设施的建设。城市内部各部分侧重从自身发展角度出发，关注自身发展的诉求，忽视彼此之间产业发展、生态框架、交通网络紧密联系的问题。由此造成规划实施过程中城市资源难以整合，不符合城乡统筹的要求。
3.3城市基础设施建设投资
城市基础设施建设具有大量建设资金、显著外部效益、公共性、社会性、需求周期性、供给连续性等特征，这些共性特征决定了城市基础设施建设的政府主导地位。地方政府要承担大量的公共事务支出，而预算法对地方政府直接举债有控制，为了缓解市政建设所需资金规模较大与政府财力相对不足的矛盾，上世纪九十年代以来一些地方政府先后开办了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作为融资主体。现在全国几乎所有的省会城市、部分地级市县陆续成立了名称各异的基建投融资平台，数量呈快速增长趋势，融资规模也不断增大，已成为地方经济和社会发展筹集资金重要途径。近年来，随着沿海城市的探索，包括民营资本投入在内的多种经营模式在基础设施等建设中有了实践和推广。
哈市近年来引入了城市基础设施投资建设的新模式，积累了一些宝贵经验。在污水处理和公共停车场建设方面进行了有益的探索，如以BOT方式建设了太平污水处理厂和西南部垃圾场，西六道街地下停车场工程，已签署协议的朝阳污水处理厂等。
4几点建议
4.1建立“总体规划——近期建设规划——年度建设计划”动态实施体系
在总体规划的框架体系下，以解决城市发展面临的实际问题为出发点，将城市总体规划的长远目标分解成不同阶段实施的具体目标，统筹和策划城市近期重大建设项目，为城市基础设施近期建设提供具体引导和有效控制，促进总体规划目标分阶段滚动实施。
4.2加强城市黄线规划管理 动态维护监察
建立完善包括黄线在内的规划控制线管理系统，对城市规划的制定、实施与修改实行“一张图”管理，并动态维护、实时更新，结合GIS系统，与规划监察部门密切联动，切实保障城市基础设施规划的实施与管理工作顺利进行。
4.3区域统筹和城乡统筹是解决地区差异性问题的重要原则 区域统筹发展和城乡统筹发展是一项长期而艰巨的工作，要注重发挥城乡规划的抓手作用，着力解决规划建设衔接不够、发展不平衡等问题。近期建设规划的编制和实施遵循全市一盘棋的原则，以空间为平台，协调总体规划各子系统发展方向、建设重点和规划建设标准，突出区域空间布局的优化，加强生态环境保护和基础设施建设，推进城乡一体化发展，切实发挥城乡规划的城市管理功能。
4.4探索多种建设模式
建立健全构建基础设施投融资管理体制，有效控制融资平台贷款风险。建立政府公共财政合理补偿机制，吸引民间资本进入公益性和准公益性基础设施领域。建立风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。
推动城市基础设施的多元化建设模式，探索建立城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特许经营制度。另外，在供水、供电、地铁、电信等基础设施项目中，购置大型基础设备时可以考虑采用融资租赁方式融通资金。
4.5应注意的问题
城镇化快速发展进程中，许多城市都有“政绩工程”与城市必要基础设施缺乏的尴尬矛盾。大小城市都建很宽的道路，和豪华的会展中心、商务区、金融街等“形象工程”。地方政府不能把有限的资金用在刀刃上，不但造成基础设施建设资金紧缺，也容易在城市拆迁中造成矛盾。
5结语
加强城市基础设施建设，关乎城市长远发展和城市全体居民利益。“乘数效应”、外部效益、公共性、供给连续性等共性特征决定了城市基础设施建设的政府主导地位。社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度。城市政府应以区域统筹和城乡统筹為原则，建立动态实施体系，加强城市黄线规划管理，探索多种建设模式，促进基本公共服务均等化目标的顺利实现。
作者简介：
郑文裕（1982-），男，汉族，哈尔滨，哈尔滨市城乡规划编制研究中心副主任，黑龙江省哈尔滨市，150000，副主任，城市规划师，风景园林硕士，中国城市规划学会会员。研究方向：城乡规划编制与管理研究
张洪立（1976-），男，汉族，哈尔滨，哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江省哈尔滨市，150000，部长，注册城市规划师，给排水工程师，本科学历。
池浩（1983-），男，汉族，哈尔滨，哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江省哈尔滨市，150000，部长，城市规划师，本科学历。