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古往今来，“安居乐业”始终是民之所愿。住房作为基本的生活需要，它是人们进行社会生活必不可少的物质条件，是人们积极投身社会建设而无后顾之忧的重要前提，是社会稳定发展的重要基石。本文作者深入调查，实地了解宜昌城区“夹心层”（主要指城区中等偏下收入困难家庭、新就业大学生和外来务工人员）人群的居住现状、住房需求。只有真正掌握宜昌“夹心层”群体的真实需求，公租房的供给才能有据可依，住房保障政策才能更加完善，更加符合本地实情，相关群体的住房问题才能得到有效解决。
一、宜昌公租房存在的问题
1.公租房相关政策宣传力度不足
本次调查问卷结果表明，当问及被试者对公租房政策的了解程度时，4410份有效问卷中比较了解乃至非常清楚公共租赁住房政策的仅占15.75%，占样本总数10.73%的人表示完全不知道有此政策，46.08%的人仅限于听说过，27.44%的人對公租房的了解程度一般，既不陌生又不熟悉。单独对租房群体进行分析，结果显示11.73%的租房人群对公租房政策处于完全的不知道的状态，有所耳闻的占48.18%，一般的占23.88%，有12.29%的租房人群对公租房政策比较了解，非常清楚公租房政策的仅有3.91%。综上，不论是总样本还是局部样本，其调查结果均显示出宜昌居民对于公租房政策的有限认知。这与政府相关政策的宣传以及个体对信息的偏好都有一定的联系。公租房是惠及“夹心层”群体的民生大计，是解决人民群众居住难题的有效途径，倘若地方政府只是埋头搞公租房建设而不宣传此政策，那么即使建设再多的公租房，“夹心层”群体的住房问题还是得不到解决，居民的居住条件得不到改善，甚至还会造成公共资源的极大浪费，可谓吃力不讨好。
2.公租房区域性供需矛盾突出
公租房的需求区域调查结果显示，对公租房的需求区域在西陵区的将近占总样本的45%，在伍家岗的占28.59%，在开发区的占15.67%。相较而言，本次调查中点军区和猇亭区的公租房需求量少，总共占全部样本的10.93%。从前述数据不难发现，相当多的人希望在西陵区租住公租房，这与西陵区的城市中心位置密切相关，正因为地处中心所以在此工作的人非常集中，同时，离工作地近，上班便利乃人之常情，于是调查中将近45%的居民都希望租住在西陵区。
值得注意的是，尽管西陵区公租房需求旺盛，但目前的现实是西陵区很难再进行公租房用地规划，因为其各项用地基本处于饱和状态，所以西陵区域公租房的供给远不及相关群体的公租房需求，供需矛盾较为突出。猇亭区属工业区域，各大企业聚居于此，由政府与企业合作建设的公租房数量庞大，一大型企业的破产倒闭直接致使此区域出现大量闲置的公共租赁住房。此外，猇亭区作为宜昌的工业中心空气污染十分严重，并不适宜居住，加之其距离市中心较远，所以鲜有人问津。点军区为宜昌建设新区，虽然可供建设用地相对丰富，但点军区目前正在发展之中，基础设施建设尚不完善，虽然潜力巨大但怎奈上班路途遥远，因此也较少成为调查对象的首选租房区域。所以猇亭和点军两区公租房的供应是远大于需求的。由此可见，宜昌公租房区域性供需矛盾较为突出。
3.公租房选址考虑不足、配套设施建设不完善
问卷调查结果表明，在步行可到达的区域方面，最受关注的三个选项分别是“治安良好的区位”“靠近城市环境较为整洁的区域”及“有便利的生活购物场所”，选择此三项的调查对象各有2082人、2010人、1903人，分别占样本总数的47.21%、45.58%和43.15%。由此可见，调查对象对居住环境（包括卫生、治安等）、生活便利性比较重视。由于公租房是保障性住房，住房收益非常小，所以目前的情况是，公租房建设用地一般都选择在较为偏僻的地方。宜昌的公租房都由政府统一规划建设，这无形中就给这部分群体打上了低收入的标签，甚至给其居住地打上了“贫民窟”的烙印，极易造成社会分化。
公租房常因地处偏远地带而在其建成之初超市、医院、菜场及道路建设滞后，配套设施极不完善，所以租住者宁愿承担更高的租金租住商品房从而享受便捷的生活也不愿租住价格低廉但生活十分不便的公租房。这也是宜昌公租房目前所处的尴尬境地。
4.公租房保障模式单一
仅仅通过租赁公租房并不能解决“夹心层”群体的长期居住问题，几年过后这些群体又被迫进入商品房市场，但现实是仍旧有不少的居民依旧无法负担商品房的高昂价格，经济适用房、棚户区改革虽能从长远解决居民的住房难题，但其保障面狭窄，仅限城区户籍人员，所以相当部分群体的长久居住问题仍然得不到妥善解决。目前宜昌的公共租赁住房只发挥了“租”的功能，至于“售”的功能政府并未予以考虑，当公租房租住者的条件不再符合继续租住公租房时，其就要退出公租房市场。为明确居民对公租房“售”功能的态度，笔者对公租房购买意愿进行了调查，结果显示，32.35%的被调查者打算购买公租房，无购买公租房打算的占22%，32.45%的调查对象表示是否购买公租房还有赖于日后的房价，13.2%的人不能确定是否购买公租房，这两类人群中都有潜在的购房者。这表明较大部分的“夹心层”群体还是希望通过购买公租房解决长久居住问题的。仅通过租赁公租房并不能长久地解决居民的居住问题，所以以“租”为全部保障模式的公共租赁住房制度是存在较大缺陷的。
二、宜昌公租房问题的解决路径
1.加强公租房政策宣传力度，不断扩大保障范围
公租房是为“夹心层”群体服务的，如果这一群体中大多数人对公租房的相关政策一无所知，真实的市场需求就会被掩盖，一方面会制约公租房建设与发展相关决策，另一方面也会影响建成公租房及时分配入住。因此，宜昌政府部门在贯彻落实中央的相关公租房政策时，应通过各种渠道向大众普及政策，只有当需求群体了解过相关政策后，需求与供给才能及时对接，“夹心层”群体居住问题的解决才能水到渠成。对于中央下发的相关公租房政策或宜昌当地在此基础上结合城市具体情况发布的公租房政策，政府应下发至每个社区，由各社区分管人员向本社区公租房可能的需求者传达相关政策，以确保政府的公租房政策能为相关群体所知，进而解决其居住问题。此外，政府还可通过电视、报纸等媒体向群众宣传公租房政策，加强“夹心层”群体的政策认知，更好的让其从公租房政策中受惠。 2.实物配租与租金补贴有机结合
政府统一划地集中建设公租房固然有利于监督管理，但值得商榷的是，一方面不同的人居住偏好千差万别，集中建设的公租房可能难以满足所有居住者的需求；另一方面宜昌城区中西陵区公租房需求最为旺盛，但西陵区土地资源紧缺，在此区位划地建设公租房已不现实。所以，政府统一建设然后实物配租的保障方法，并不能较为灵活满足各种类人群的需求，甚至连基本的区域需求都无法实现。而以租金补贴方式鼓励需求者通过市场租赁房屋的保障方式，既弥补了前述实物配租方式的不足，保证 “夹心层”群体能够租到心仪的住房，还能促进房地产市场的发展。政府自建公租房可以实现统一分配统一管理，但耗时长，不能灵活应对各种千差万别的居住需求，甚至会造成社会分化。解决现实公租房需求群体的办法就是从市场上回購商品房，既能消化商品房的库存，又能弥补自建耗时长的问题。租金补贴方式机动灵活，可以满足居民不同的居住偏好，与自建（回购）公租房的保障方式有互补效应。
3.实施普通商品住房配建公租房政策
政府集中建设公租房从而提供给保障对象进行租住，易给租住群体烙上低收入群体的标签，这会造成城市不同收入层的居住隔离，导致社会分化严重，极不利于城市和谐稳定发展，也不利于特大城市建设。所以，建议宜昌尽快出台并实施普通商品住房项目中配建公租房的政策。通过“招、拍、挂”方式取得建设用地的商品住房项目，按不少于住房总建筑面积的5%配建公租房。以配建方式建设的公租房，配建套数、建筑面积、建设标准、套型结构、回购价格等内容应当作为取得建设用地的前置条件，纳入建设用地使用权出让合同。通过与普通商品住房项目中配建公租房，既可以解决公租房单独供地问题，也能缓解政府新建公租房的压力；在满足“夹心层”对公租房区位差异化需求的同时，也有利于社会各群体的融合，对宜昌城市的和谐发展也大有裨益。
4.稳步推进先租后售的住房保障模式
本次调查中，课题组对是否愿意购买公租房进行了调查，结果显示租房群体中34.92%的受访者有购买公租房的打算。目前全国房价都在不断攀升，限购城市不断增加、限购政策逐渐趋紧；宜昌房价受外围城市房价的影响，也在稳步上涨之中，这对收入微薄但又渴望买房自住的“夹心层”而言无疑是雪上加霜。宜昌公租房租金一般维持在6元/㎡、9元/㎡、10元/㎡的水平上，租金低廉，政府完全回收资金需要较长的时间，由此带来的财政负担比较沉重，而允许租住户在租住一定时间之后进行购买，一方面能够加快政府的资金回笼，再建设公租房或回购商品房就有了资金保障；另一方面它能解决有迫切住房需求的刚需人群的住房问题，这在一定程度上减少了商品房的购房需求，也有利于房价的平稳。需要注意的是公租房是保障性住房，政府如果选择先租后售的住房保障模式，应规定租房者在购买公租房后若要卖出，仅能由政府回购；或者征收一定比例的差价进行调节，杜绝借助公租房进行投机的行为。
5.规范住房租赁市场，加大货币补贴力度
目前，关于公租房的供应最直接的方式就是政府集中建设统一分配。这确实解决了相当部分群体极为迫切的住房需求但其无法满足住房困难群体的多层次需求，如地域、交通、室内格局、配套设施等。而通过货币补贴方式鼓励这部分群体到市场上承租社会房源能有效的缓解这一矛盾。所以，宜昌市应加大货币补贴力度，鼓励更多的住房困难者到市场寻求住房，政府则对其进行租金补贴。而规范住房租赁市场既是促进房地产市场健康平稳发展的重要举措，也是公租房货币补贴方式得以顺利实施的重要前提。鉴于此，政府有必要对目前的住房租赁市场进行完善，通过政策支持和金融支持来鼓励住房租赁专营企业发展壮大，出台相关政策使中介机构规范运行，减少无序竞争，搭建住房租赁监管平台使租房过程从房源信息发放到签约入住都受监管。同时对于补贴的标准政府也应明文规定，做到补贴有据可依。
6.发展公共租赁住房运营管理公司
在深入社区调研的过程中，课题组发现某些区域的公租房供应与需求并未实现很好的对接，需求者有迫切需求但其不清楚去何处申请，这无疑不利于住房困难问题的解决。所以仅仅依靠政府来解决公租房的一系列问题是不明智的。公租房的建设与运行需要市场机制的介入。在政府制定好相关公共租赁住房政策的情况下，发展公共租赁住房运营管理公司，由专职公司来处理需求者的申请、分配公租房、收取租金、进行公租房物业管理，并由政府对其行为进行监督，这不仅解决了“夹心层”群体的住房问题，也大大提高公租房的运营效率。构建以政府为主导，市场机制（公共租赁住房运营管理公司）为辅助的公租房建设运营模式才能实现公租房建设运营的可持续发展。
参考文献：
1.马智利 赖丽梅.我国直辖市公租房供给模式比较研究.经济体制改革.2012.11
2.刘丽洁.我国公共租赁住房制度运行中的问题及对策分析.中国房地产金融.2013.02
3.杨小梅 赵礼玲.公租房执行效果干扰因素研究.湖北民族学院学报（哲学社会科学版）.2015.01
4.阳雪雅.个人存量房作为公租房供给房源的正当性与适用场域.社会科学研究.2015.11
5.李兆允.我国现代城市发展中新居民公租房供给政策研究.吉林工商学院学报.2016.06
注：本文系湖北省社科联2017“社科研究资助”项目、宜昌市社科联2017年社会科学研究课题《宜昌城市发展中新居民公租房供给研究》阶段性成果。
李求军/责任编辑
一、宜昌公租房存在的问题
1.公租房相关政策宣传力度不足
本次调查问卷结果表明，当问及被试者对公租房政策的了解程度时，4410份有效问卷中比较了解乃至非常清楚公共租赁住房政策的仅占15.75%，占样本总数10.73%的人表示完全不知道有此政策，46.08%的人仅限于听说过，27.44%的人對公租房的了解程度一般，既不陌生又不熟悉。单独对租房群体进行分析，结果显示11.73%的租房人群对公租房政策处于完全的不知道的状态，有所耳闻的占48.18%，一般的占23.88%，有12.29%的租房人群对公租房政策比较了解，非常清楚公租房政策的仅有3.91%。综上，不论是总样本还是局部样本，其调查结果均显示出宜昌居民对于公租房政策的有限认知。这与政府相关政策的宣传以及个体对信息的偏好都有一定的联系。公租房是惠及“夹心层”群体的民生大计，是解决人民群众居住难题的有效途径，倘若地方政府只是埋头搞公租房建设而不宣传此政策，那么即使建设再多的公租房，“夹心层”群体的住房问题还是得不到解决，居民的居住条件得不到改善，甚至还会造成公共资源的极大浪费，可谓吃力不讨好。
2.公租房区域性供需矛盾突出
公租房的需求区域调查结果显示，对公租房的需求区域在西陵区的将近占总样本的45%，在伍家岗的占28.59%，在开发区的占15.67%。相较而言，本次调查中点军区和猇亭区的公租房需求量少，总共占全部样本的10.93%。从前述数据不难发现，相当多的人希望在西陵区租住公租房，这与西陵区的城市中心位置密切相关，正因为地处中心所以在此工作的人非常集中，同时，离工作地近，上班便利乃人之常情，于是调查中将近45%的居民都希望租住在西陵区。
值得注意的是，尽管西陵区公租房需求旺盛，但目前的现实是西陵区很难再进行公租房用地规划，因为其各项用地基本处于饱和状态，所以西陵区域公租房的供给远不及相关群体的公租房需求，供需矛盾较为突出。猇亭区属工业区域，各大企业聚居于此，由政府与企业合作建设的公租房数量庞大，一大型企业的破产倒闭直接致使此区域出现大量闲置的公共租赁住房。此外，猇亭区作为宜昌的工业中心空气污染十分严重，并不适宜居住，加之其距离市中心较远，所以鲜有人问津。点军区为宜昌建设新区，虽然可供建设用地相对丰富，但点军区目前正在发展之中，基础设施建设尚不完善，虽然潜力巨大但怎奈上班路途遥远，因此也较少成为调查对象的首选租房区域。所以猇亭和点军两区公租房的供应是远大于需求的。由此可见，宜昌公租房区域性供需矛盾较为突出。
3.公租房选址考虑不足、配套设施建设不完善
问卷调查结果表明，在步行可到达的区域方面，最受关注的三个选项分别是“治安良好的区位”“靠近城市环境较为整洁的区域”及“有便利的生活购物场所”，选择此三项的调查对象各有2082人、2010人、1903人，分别占样本总数的47.21%、45.58%和43.15%。由此可见，调查对象对居住环境（包括卫生、治安等）、生活便利性比较重视。由于公租房是保障性住房，住房收益非常小，所以目前的情况是，公租房建设用地一般都选择在较为偏僻的地方。宜昌的公租房都由政府统一规划建设，这无形中就给这部分群体打上了低收入的标签，甚至给其居住地打上了“贫民窟”的烙印，极易造成社会分化。
公租房常因地处偏远地带而在其建成之初超市、医院、菜场及道路建设滞后，配套设施极不完善，所以租住者宁愿承担更高的租金租住商品房从而享受便捷的生活也不愿租住价格低廉但生活十分不便的公租房。这也是宜昌公租房目前所处的尴尬境地。
4.公租房保障模式单一
仅仅通过租赁公租房并不能解决“夹心层”群体的长期居住问题，几年过后这些群体又被迫进入商品房市场，但现实是仍旧有不少的居民依旧无法负担商品房的高昂价格，经济适用房、棚户区改革虽能从长远解决居民的住房难题，但其保障面狭窄，仅限城区户籍人员，所以相当部分群体的长久居住问题仍然得不到妥善解决。目前宜昌的公共租赁住房只发挥了“租”的功能，至于“售”的功能政府并未予以考虑，当公租房租住者的条件不再符合继续租住公租房时，其就要退出公租房市场。为明确居民对公租房“售”功能的态度，笔者对公租房购买意愿进行了调查，结果显示，32.35%的被调查者打算购买公租房，无购买公租房打算的占22%，32.45%的调查对象表示是否购买公租房还有赖于日后的房价，13.2%的人不能确定是否购买公租房，这两类人群中都有潜在的购房者。这表明较大部分的“夹心层”群体还是希望通过购买公租房解决长久居住问题的。仅通过租赁公租房并不能长久地解决居民的居住问题，所以以“租”为全部保障模式的公共租赁住房制度是存在较大缺陷的。
二、宜昌公租房问题的解决路径
1.加强公租房政策宣传力度，不断扩大保障范围
公租房是为“夹心层”群体服务的，如果这一群体中大多数人对公租房的相关政策一无所知，真实的市场需求就会被掩盖，一方面会制约公租房建设与发展相关决策，另一方面也会影响建成公租房及时分配入住。因此，宜昌政府部门在贯彻落实中央的相关公租房政策时，应通过各种渠道向大众普及政策，只有当需求群体了解过相关政策后，需求与供给才能及时对接，“夹心层”群体居住问题的解决才能水到渠成。对于中央下发的相关公租房政策或宜昌当地在此基础上结合城市具体情况发布的公租房政策，政府应下发至每个社区，由各社区分管人员向本社区公租房可能的需求者传达相关政策，以确保政府的公租房政策能为相关群体所知，进而解决其居住问题。此外，政府还可通过电视、报纸等媒体向群众宣传公租房政策，加强“夹心层”群体的政策认知，更好的让其从公租房政策中受惠。 2.实物配租与租金补贴有机结合
政府统一划地集中建设公租房固然有利于监督管理，但值得商榷的是，一方面不同的人居住偏好千差万别，集中建设的公租房可能难以满足所有居住者的需求；另一方面宜昌城区中西陵区公租房需求最为旺盛，但西陵区土地资源紧缺，在此区位划地建设公租房已不现实。所以，政府统一建设然后实物配租的保障方法，并不能较为灵活满足各种类人群的需求，甚至连基本的区域需求都无法实现。而以租金补贴方式鼓励需求者通过市场租赁房屋的保障方式，既弥补了前述实物配租方式的不足，保证 “夹心层”群体能够租到心仪的住房，还能促进房地产市场的发展。政府自建公租房可以实现统一分配统一管理，但耗时长，不能灵活应对各种千差万别的居住需求，甚至会造成社会分化。解决现实公租房需求群体的办法就是从市场上回購商品房，既能消化商品房的库存，又能弥补自建耗时长的问题。租金补贴方式机动灵活，可以满足居民不同的居住偏好，与自建（回购）公租房的保障方式有互补效应。
3.实施普通商品住房配建公租房政策
政府集中建设公租房从而提供给保障对象进行租住，易给租住群体烙上低收入群体的标签，这会造成城市不同收入层的居住隔离，导致社会分化严重，极不利于城市和谐稳定发展，也不利于特大城市建设。所以，建议宜昌尽快出台并实施普通商品住房项目中配建公租房的政策。通过“招、拍、挂”方式取得建设用地的商品住房项目，按不少于住房总建筑面积的5%配建公租房。以配建方式建设的公租房，配建套数、建筑面积、建设标准、套型结构、回购价格等内容应当作为取得建设用地的前置条件，纳入建设用地使用权出让合同。通过与普通商品住房项目中配建公租房，既可以解决公租房单独供地问题，也能缓解政府新建公租房的压力；在满足“夹心层”对公租房区位差异化需求的同时，也有利于社会各群体的融合，对宜昌城市的和谐发展也大有裨益。
4.稳步推进先租后售的住房保障模式
本次调查中，课题组对是否愿意购买公租房进行了调查，结果显示租房群体中34.92%的受访者有购买公租房的打算。目前全国房价都在不断攀升，限购城市不断增加、限购政策逐渐趋紧；宜昌房价受外围城市房价的影响，也在稳步上涨之中，这对收入微薄但又渴望买房自住的“夹心层”而言无疑是雪上加霜。宜昌公租房租金一般维持在6元/㎡、9元/㎡、10元/㎡的水平上，租金低廉，政府完全回收资金需要较长的时间，由此带来的财政负担比较沉重，而允许租住户在租住一定时间之后进行购买，一方面能够加快政府的资金回笼，再建设公租房或回购商品房就有了资金保障；另一方面它能解决有迫切住房需求的刚需人群的住房问题，这在一定程度上减少了商品房的购房需求，也有利于房价的平稳。需要注意的是公租房是保障性住房，政府如果选择先租后售的住房保障模式，应规定租房者在购买公租房后若要卖出，仅能由政府回购；或者征收一定比例的差价进行调节，杜绝借助公租房进行投机的行为。
5.规范住房租赁市场，加大货币补贴力度
目前，关于公租房的供应最直接的方式就是政府集中建设统一分配。这确实解决了相当部分群体极为迫切的住房需求但其无法满足住房困难群体的多层次需求，如地域、交通、室内格局、配套设施等。而通过货币补贴方式鼓励这部分群体到市场上承租社会房源能有效的缓解这一矛盾。所以，宜昌市应加大货币补贴力度，鼓励更多的住房困难者到市场寻求住房，政府则对其进行租金补贴。而规范住房租赁市场既是促进房地产市场健康平稳发展的重要举措，也是公租房货币补贴方式得以顺利实施的重要前提。鉴于此，政府有必要对目前的住房租赁市场进行完善，通过政策支持和金融支持来鼓励住房租赁专营企业发展壮大，出台相关政策使中介机构规范运行，减少无序竞争，搭建住房租赁监管平台使租房过程从房源信息发放到签约入住都受监管。同时对于补贴的标准政府也应明文规定，做到补贴有据可依。
6.发展公共租赁住房运营管理公司
在深入社区调研的过程中，课题组发现某些区域的公租房供应与需求并未实现很好的对接，需求者有迫切需求但其不清楚去何处申请，这无疑不利于住房困难问题的解决。所以仅仅依靠政府来解决公租房的一系列问题是不明智的。公租房的建设与运行需要市场机制的介入。在政府制定好相关公共租赁住房政策的情况下，发展公共租赁住房运营管理公司，由专职公司来处理需求者的申请、分配公租房、收取租金、进行公租房物业管理，并由政府对其行为进行监督，这不仅解决了“夹心层”群体的住房问题，也大大提高公租房的运营效率。构建以政府为主导，市场机制（公共租赁住房运营管理公司）为辅助的公租房建设运营模式才能实现公租房建设运营的可持续发展。
参考文献：
1.马智利 赖丽梅.我国直辖市公租房供给模式比较研究.经济体制改革.2012.11
2.刘丽洁.我国公共租赁住房制度运行中的问题及对策分析.中国房地产金融.2013.02
3.杨小梅 赵礼玲.公租房执行效果干扰因素研究.湖北民族学院学报（哲学社会科学版）.2015.01
4.阳雪雅.个人存量房作为公租房供给房源的正当性与适用场域.社会科学研究.2015.11
5.李兆允.我国现代城市发展中新居民公租房供给政策研究.吉林工商学院学报.2016.06
注：本文系湖北省社科联2017“社科研究资助”项目、宜昌市社科联2017年社会科学研究课题《宜昌城市发展中新居民公租房供给研究》阶段性成果。
李求军/责任编辑