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问责制的本质在于说明义务。谁是负责人，谁就必须在不幸发生后说明原因，证实自己的无辜，并的确采取了必要的对策——这才是问责制的个中三昧
2008年4月间，安徽阜阳的手足口病造成20多名儿童死亡的严重后果，唤起了人们对当地四年前毒奶粉“大头娃娃”案的记忆，于是要求主管副市长下台的呼声随着疫情传播而到处响起。紧接着，在山东淄博，发生了震惊海内外的“428”列车相撞事故，此时离全国春运大混乱只相隔三个月，于是要求铁道部长下台的呼声也不绝于耳。
“这次还不下台吗？”——在各地再三听到的这句话，道尽了广大群众对权力无制约以及官官相护的愤怒与无奈。
反过来，站在中央和地方各级行政负责人的立场上来看问题，他们也未必没有各自的愤怒与无奈。毕竟，在结构性流弊面前，再强悍的能吏也经常感到无能为力。而且权限关系没有厘清，责任所在有时难以确定。何况国情复杂、发展状况极不平衡，大小灾难事故防不胜防，倘若每次都动辄“宰几只替罪羊”，那过不了多久就可能出现令人啼笑皆非的“官员荒”。再加上还有派系倾轧下出现的所谓“选择性惩罚”，把问责当做权斗工具，更容易招惹怨尤。所以，坚决不辞职、不撤职，或者让被问责的干部在风头过后又复职、转职甚至晋职，就成为官僚集团的基本姿态。
这里存在着人民与官僚集团之间的尖锐矛盾。实际上，“该下台”与“就不下台”的对立图式，俨然成为目前中国问责制的几乎全部内容。其他一些更重要的因素，特别是应该采取的治本举措，反倒被掩盖在抵触情绪里无法彰显。因此，不得不指出，“问责”如果仅仅纠缠于是否摘去乌纱帽，最后非但无济于事，还很可能演变成事与愿违。正是基于这样的考量，我们需要超越简单的两分法思维方式，需要在下台与不下台之间或者之外，发现若干第三变数，从而寻找到解决矛盾的新契机。
问责制的本质在于通过查明过错的原因、惩处失职的官员，来提高行政绩效，并改进制度设计。所以，问责制的主轴是负责人对外部 履行说明义务，接受监督和审查，并对评估承担法律责任。这样的程序当然会导致引咎辞职、查办免职以及弹劾撤职等结果，但作为核心价值的还是行政过程透明化。如果一切取决于暗箱操作，不澄清事故（或曰挫败）的来龙去脉，没有追究和矫正制度上、技术上的缺陷，那无论摘掉多少人的乌纱帽也未必能拨乱反正，甚至还会使局面因互相攻讦和陷害而进一步恶化，以至于无从收拾。
由此可见，当问责制被还原到下台与不下台的简单化对立图式时，问责制已经有所扭曲或蜕变。但在中国，这样理解问责制也并非偶然，是以某些主客观条件为背景的。
先从主观的传统意识上说。我认为，中国固有的官僚制度设计的显著特征不妨概括为“权力集中、责任分散”和“权限暧昧、责任严格”这两个方程式。具体的表现是：法律大量规定自上而下对官员追究后果责任的要件和罚则，但上下级以及同僚之间的任务分工和权限范围却没有划分得很清楚。可想而知，这样的状态有利于高层机关通过直接干预和人事制裁等手段督促低阶官员，却也为基层机关推诿、逃避以及转嫁责任提供了充分的动机和余地。即使在严格追究责任的场合，也只限于行政系统内部“纠举百僚”的监察和纪律，与社会学家马克斯韦伯所说的政治“责任伦理”完全不同，遑论对外部社会乃至所有公民负责的现代民主观念。所以问责制很容易被理解为只是对官员追究后果责任，“拿去顶戴花翎”而已。
其次分析现阶段的客观环境。人事管理原则、干部选拔方式以及任职晋升培训地点等一整套做法，决定了公务员的非中立性，地方行政首脑和部门高官也还不是经过民选程序产生的，在这样的制度条件下，行政人员的新陈代谢机制难免有些异化。因为群众不能通过日常化的渠道参与重要的人事决定、只能乘发生事故或灾变的机会发泄不满，所以“问责”很容易演变成“下台、还是不下台”的简单化抉择。也就是说，在制度改革停滞不前的场合，“问责”本来可以发挥的功能无从实现，人们只有在个别的官员身上出气，必欲除之而后快。按照经济学家约瑟夫熊彼特的理解，民主政治意味着公民有机会对统治自己的人物表达接受与拒绝。在这个意义上也不妨说，问责制为中国公民提供了一种非常态的民主政治手段。
尽管如此，还是应该强调“下台”本身并非问责制的目的。只有不能履行说明义务的官员才下台。因此，问责制的本质在于说明义务。谁是负责人，谁就必须在不幸发生后说明原因，证实自己的无辜，并的确采取了必要的对策——这才是问责制的个中三昧。令人遗憾的是，在现阶段中国，至少到今年5月1日《政府信息公开条例》开始生效之时为止，问责制中的说明义务往往被忽视。
仅就前面提到的实例而言，既然阜阳疫情涉嫌隐瞒，为什么不能查明防疫流程的各个环节以及有关人员的权限和责任？在提出辞职或者撤职之议的时候，引咎的那个“咎”究竟是什么，是否经过了公开辩论和严格证明？另外，造成胶济铁路“428”特大事故的超速，是在什么情况下发生的？有没有技术上或者制度上的原因？关于铁道部应该为济南路局管理混乱负责的主张是否有规范依据？在这些问题没有人履行说明义务之前，“该下台”与“就不下台”的对立就根本无从化解，辞职和撤职也未必会收到亡羊补牢的预期效果。
事实上，在“428”列车相撞的三个月前，铁路系统已经发生过重大交通事故，铁道部曾经承诺吸取教训、消除隐患、预防类似事故再次发生。但是，当时究竟采取了哪些具体措施却不得而知。为了处理那桩事故，铁道部设置了专门的对策机构或调查委员会吗？是否把情况通报整个铁道系统并要求各局站加强预防措施？是否成立了预防铁道事故一般性对策的研讨小组？对受害人遗属的善后处理是怎样进行的，有没有就赔偿和心理障碍问题提供咨询服务？如果铁道部不能就上述问题充分履行说明义务，那么首长就难辞其咎。用一个人的下台，换取一套制度的出台，何不就从铁道部开始？■
作者为日本神户大学教授、本刊法学顾问
背景
阜阳疫情与胶济铁路事故引发“问责”呼声
5月4日，安徽阜阳市手足口病防治指挥部通报，“严肃查处了一批违反防疫制度、防控不力责任人”——颍泉区邵营卫生院两名医生和一位副院长受到记大过和撤职处分，另有太和县三塔镇派到乡村的包点干部被责令写“深刻检查”。这是安徽阜阳手足口病疫情爆发以来首次有官员被“问责”。
但网络上对此却是一片质疑之声——“大头不处理，净来些小喽啰来做替罪羊！”连日来，公众和媒体对相关官员的“问责”呼声并没有随着疫情逐渐被控制而减弱。
阜阳自3月上旬多例儿童出现病症，之后多例患病儿童连续死亡，但直到4月15日，当地政府才首次公开病情。
4月23日，卫生部专家确诊疾病为肠道病毒EV71感染。当晚，安徽省卫生厅网站上发布消息，标题称“我省阜阳市积极防治肠道病毒感染疾病”，而把当时已有600多例病例、18例死亡病例等高度敏感但广大群众急需知道的内容放在了第二段。
有公众当即质疑这种“把丧事当成喜事办”的歪风：“明明应该向公众预警，却偏要突出工作成绩，如此作风和态度令人深恶痛绝。”
更有人翻出阜阳的旧账：2003年5月，安徽阜阳劣质奶粉害死13名婴儿，189名婴儿因严重营养不良症状而成为“大头娃娃”，震惊境内外。当时，面对媒体的追问，阜阳市主管卫生工作的副市长杜长平在表示自己“有责任”、“很自责，很痛心”的同时，又表示：“我不想引咎辞职，我还想继续干下去，我想找到了工作的薄弱环节和缺点是为了改正，是为了加强卫生工作。”
而在今年4月14日阜阳市政府成立的手足口病防治工作领导小组中，杜长平担任组长。后改由市长孙云飞担任组长，杜长平担任副组长。
“为什么又是阜阳？”“阜阳官员这四年改正了什么？”公众和媒体的责问之声由是不断，舆情汹涌，言辞激烈者甚至直称相关官员“脸皮比城墙还厚”。
同样面对这种责问的，还有铁道部。4月28日凌晨，北京开往青岛的T195次特快旅客列车，运行至山东省境内胶济铁路周村至王村间脱线，由烟台至徐州的5034次客车与之相撞。截至本刊发稿，相撞事故已造成72人死亡，416人受伤，初步查明系人为责任事故，火车严重超速导致事故。
济南铁路局和阜阳市一样，也是旧账不少。就在三个月前的1月23日，胶济铁路安丘至昌邑段发生重大交通事故，造成18人死亡、9人受伤。当时正值春运高峰，铁道部在舆论和社会的高度关注下也曾郑重许诺，表示将追究责任，吸取教训，清除隐患，防止类似事故再次发生。
言犹在耳，特大事故再起。铁道部4月29日召开“安全紧急电视电话会议”，铁道部部长刘志军表示：“铁道部党组以及我本人和全路广大干部职工极为痛心。”
当天，济南铁路局局长陈功、党委书记柴铁民迅即被铁道部免职审查。之后不久，济南铁路局对与这次事故有直接关系的路局运输处、调度所和淄博车务段的五名领导干部，实行停职检查。
但是，这些表态并未获得民众和舆论的谅解，很多人认为铁道部对济南铁路局的管理混乱、问题重重负有不可推卸的责任，要求铁道部承担责任。
来自“第一调查网”的网络民意调查显示，约84％的投票网民认为，铁道部长刘志军应就胶济铁路事故引咎辞职。很多人提及20年前的陈例——1988年1月24日，昆明开往上海的80次特快列车颠覆，时任铁道部长丁关根为此引咎辞职。
多年来，铁道部政企不分、问题重重。在年初的冰雪灾害中，铁道系统的表现受到批评，但铁道部却给自己“打高分”，并对批评意见强烈反弹，也遭受非议。■
2008年4月间，安徽阜阳的手足口病造成20多名儿童死亡的严重后果，唤起了人们对当地四年前毒奶粉“大头娃娃”案的记忆，于是要求主管副市长下台的呼声随着疫情传播而到处响起。紧接着，在山东淄博，发生了震惊海内外的“428”列车相撞事故，此时离全国春运大混乱只相隔三个月，于是要求铁道部长下台的呼声也不绝于耳。
“这次还不下台吗？”——在各地再三听到的这句话，道尽了广大群众对权力无制约以及官官相护的愤怒与无奈。
反过来，站在中央和地方各级行政负责人的立场上来看问题，他们也未必没有各自的愤怒与无奈。毕竟，在结构性流弊面前，再强悍的能吏也经常感到无能为力。而且权限关系没有厘清，责任所在有时难以确定。何况国情复杂、发展状况极不平衡，大小灾难事故防不胜防，倘若每次都动辄“宰几只替罪羊”，那过不了多久就可能出现令人啼笑皆非的“官员荒”。再加上还有派系倾轧下出现的所谓“选择性惩罚”，把问责当做权斗工具，更容易招惹怨尤。所以，坚决不辞职、不撤职，或者让被问责的干部在风头过后又复职、转职甚至晋职，就成为官僚集团的基本姿态。
这里存在着人民与官僚集团之间的尖锐矛盾。实际上，“该下台”与“就不下台”的对立图式，俨然成为目前中国问责制的几乎全部内容。其他一些更重要的因素，特别是应该采取的治本举措，反倒被掩盖在抵触情绪里无法彰显。因此，不得不指出，“问责”如果仅仅纠缠于是否摘去乌纱帽，最后非但无济于事，还很可能演变成事与愿违。正是基于这样的考量，我们需要超越简单的两分法思维方式，需要在下台与不下台之间或者之外，发现若干第三变数，从而寻找到解决矛盾的新契机。
问责制的本质在于通过查明过错的原因、惩处失职的官员，来提高行政绩效，并改进制度设计。所以，问责制的主轴是负责人对外部 履行说明义务，接受监督和审查，并对评估承担法律责任。这样的程序当然会导致引咎辞职、查办免职以及弹劾撤职等结果，但作为核心价值的还是行政过程透明化。如果一切取决于暗箱操作，不澄清事故（或曰挫败）的来龙去脉，没有追究和矫正制度上、技术上的缺陷，那无论摘掉多少人的乌纱帽也未必能拨乱反正，甚至还会使局面因互相攻讦和陷害而进一步恶化，以至于无从收拾。
由此可见，当问责制被还原到下台与不下台的简单化对立图式时，问责制已经有所扭曲或蜕变。但在中国，这样理解问责制也并非偶然，是以某些主客观条件为背景的。
先从主观的传统意识上说。我认为，中国固有的官僚制度设计的显著特征不妨概括为“权力集中、责任分散”和“权限暧昧、责任严格”这两个方程式。具体的表现是：法律大量规定自上而下对官员追究后果责任的要件和罚则，但上下级以及同僚之间的任务分工和权限范围却没有划分得很清楚。可想而知，这样的状态有利于高层机关通过直接干预和人事制裁等手段督促低阶官员，却也为基层机关推诿、逃避以及转嫁责任提供了充分的动机和余地。即使在严格追究责任的场合，也只限于行政系统内部“纠举百僚”的监察和纪律，与社会学家马克斯韦伯所说的政治“责任伦理”完全不同，遑论对外部社会乃至所有公民负责的现代民主观念。所以问责制很容易被理解为只是对官员追究后果责任，“拿去顶戴花翎”而已。
其次分析现阶段的客观环境。人事管理原则、干部选拔方式以及任职晋升培训地点等一整套做法，决定了公务员的非中立性，地方行政首脑和部门高官也还不是经过民选程序产生的，在这样的制度条件下，行政人员的新陈代谢机制难免有些异化。因为群众不能通过日常化的渠道参与重要的人事决定、只能乘发生事故或灾变的机会发泄不满，所以“问责”很容易演变成“下台、还是不下台”的简单化抉择。也就是说，在制度改革停滞不前的场合，“问责”本来可以发挥的功能无从实现，人们只有在个别的官员身上出气，必欲除之而后快。按照经济学家约瑟夫熊彼特的理解，民主政治意味着公民有机会对统治自己的人物表达接受与拒绝。在这个意义上也不妨说，问责制为中国公民提供了一种非常态的民主政治手段。
尽管如此，还是应该强调“下台”本身并非问责制的目的。只有不能履行说明义务的官员才下台。因此，问责制的本质在于说明义务。谁是负责人，谁就必须在不幸发生后说明原因，证实自己的无辜，并的确采取了必要的对策——这才是问责制的个中三昧。令人遗憾的是，在现阶段中国，至少到今年5月1日《政府信息公开条例》开始生效之时为止，问责制中的说明义务往往被忽视。
仅就前面提到的实例而言，既然阜阳疫情涉嫌隐瞒，为什么不能查明防疫流程的各个环节以及有关人员的权限和责任？在提出辞职或者撤职之议的时候，引咎的那个“咎”究竟是什么，是否经过了公开辩论和严格证明？另外，造成胶济铁路“428”特大事故的超速，是在什么情况下发生的？有没有技术上或者制度上的原因？关于铁道部应该为济南路局管理混乱负责的主张是否有规范依据？在这些问题没有人履行说明义务之前，“该下台”与“就不下台”的对立就根本无从化解，辞职和撤职也未必会收到亡羊补牢的预期效果。
事实上，在“428”列车相撞的三个月前，铁路系统已经发生过重大交通事故，铁道部曾经承诺吸取教训、消除隐患、预防类似事故再次发生。但是，当时究竟采取了哪些具体措施却不得而知。为了处理那桩事故，铁道部设置了专门的对策机构或调查委员会吗？是否把情况通报整个铁道系统并要求各局站加强预防措施？是否成立了预防铁道事故一般性对策的研讨小组？对受害人遗属的善后处理是怎样进行的，有没有就赔偿和心理障碍问题提供咨询服务？如果铁道部不能就上述问题充分履行说明义务，那么首长就难辞其咎。用一个人的下台，换取一套制度的出台，何不就从铁道部开始？■
作者为日本神户大学教授、本刊法学顾问
背景
阜阳疫情与胶济铁路事故引发“问责”呼声
5月4日，安徽阜阳市手足口病防治指挥部通报，“严肃查处了一批违反防疫制度、防控不力责任人”——颍泉区邵营卫生院两名医生和一位副院长受到记大过和撤职处分，另有太和县三塔镇派到乡村的包点干部被责令写“深刻检查”。这是安徽阜阳手足口病疫情爆发以来首次有官员被“问责”。
但网络上对此却是一片质疑之声——“大头不处理，净来些小喽啰来做替罪羊！”连日来，公众和媒体对相关官员的“问责”呼声并没有随着疫情逐渐被控制而减弱。
阜阳自3月上旬多例儿童出现病症，之后多例患病儿童连续死亡，但直到4月15日，当地政府才首次公开病情。
4月23日，卫生部专家确诊疾病为肠道病毒EV71感染。当晚，安徽省卫生厅网站上发布消息，标题称“我省阜阳市积极防治肠道病毒感染疾病”，而把当时已有600多例病例、18例死亡病例等高度敏感但广大群众急需知道的内容放在了第二段。
有公众当即质疑这种“把丧事当成喜事办”的歪风：“明明应该向公众预警，却偏要突出工作成绩，如此作风和态度令人深恶痛绝。”
更有人翻出阜阳的旧账：2003年5月，安徽阜阳劣质奶粉害死13名婴儿，189名婴儿因严重营养不良症状而成为“大头娃娃”，震惊境内外。当时，面对媒体的追问，阜阳市主管卫生工作的副市长杜长平在表示自己“有责任”、“很自责，很痛心”的同时，又表示：“我不想引咎辞职，我还想继续干下去，我想找到了工作的薄弱环节和缺点是为了改正，是为了加强卫生工作。”
而在今年4月14日阜阳市政府成立的手足口病防治工作领导小组中，杜长平担任组长。后改由市长孙云飞担任组长，杜长平担任副组长。
“为什么又是阜阳？”“阜阳官员这四年改正了什么？”公众和媒体的责问之声由是不断，舆情汹涌，言辞激烈者甚至直称相关官员“脸皮比城墙还厚”。
同样面对这种责问的，还有铁道部。4月28日凌晨，北京开往青岛的T195次特快旅客列车，运行至山东省境内胶济铁路周村至王村间脱线，由烟台至徐州的5034次客车与之相撞。截至本刊发稿，相撞事故已造成72人死亡，416人受伤，初步查明系人为责任事故，火车严重超速导致事故。
济南铁路局和阜阳市一样，也是旧账不少。就在三个月前的1月23日，胶济铁路安丘至昌邑段发生重大交通事故，造成18人死亡、9人受伤。当时正值春运高峰，铁道部在舆论和社会的高度关注下也曾郑重许诺，表示将追究责任，吸取教训，清除隐患，防止类似事故再次发生。
言犹在耳，特大事故再起。铁道部4月29日召开“安全紧急电视电话会议”，铁道部部长刘志军表示：“铁道部党组以及我本人和全路广大干部职工极为痛心。”
当天，济南铁路局局长陈功、党委书记柴铁民迅即被铁道部免职审查。之后不久，济南铁路局对与这次事故有直接关系的路局运输处、调度所和淄博车务段的五名领导干部，实行停职检查。
但是，这些表态并未获得民众和舆论的谅解，很多人认为铁道部对济南铁路局的管理混乱、问题重重负有不可推卸的责任，要求铁道部承担责任。
来自“第一调查网”的网络民意调查显示，约84％的投票网民认为，铁道部长刘志军应就胶济铁路事故引咎辞职。很多人提及20年前的陈例——1988年1月24日，昆明开往上海的80次特快列车颠覆，时任铁道部长丁关根为此引咎辞职。
多年来，铁道部政企不分、问题重重。在年初的冰雪灾害中，铁道系统的表现受到批评，但铁道部却给自己“打高分”，并对批评意见强烈反弹，也遭受非议。■