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摘 要:借鉴美国顾客满意度指数模型（ACSI）在政府和公共部门的使用，以满意度为视角，分析了欠发达地区农村新型合作医疗实施情况，发现欠发达地区农牧民对农村新型合作医疗的满意度是比较高的，提出进一步完善农村三级医疗卫生服务体系、加强对定点医疗机构监管等提升新农合制度绩效的措施。
关键词：新型农村合作医疗 满意度 欠发达地区 绩效
中图分类号：R197.1 文献标识码：A文章编码：1008-6938（2010）02-082-03
Base on Satisfaction the NCMC Performance Assessment with Less—developed Areas
——An Example of Gansu
Bao Guoxian Gao Xuan (School of Management, Lanzhou University, Lanzhou, Gansu, 730000)
Abstract：Based on the reference model of American Customer Satisfaction Index (ACSI), using government and public sector. In view of satisfaction, analysis the less developed rural areas the NCMC implementation, we found the less developed areas of rural NCMC Satisfaction is relatively high, affecting the performance of the NCMC .To improve the rural three-tier health care system and strength the NCMC and enhance supervision measures.
Key Words：NCMC；satisfaction；less-developed areas；performance
CLC number：R197.1 Document code：AArticle ID：1008-6938（2010）02-082-03
1 问题的提出与文献回顾
医疗改革问题已经成为目前社会各界普遍关心的话题，对于欠发达地区,农村医疗保障机制的完善就显得更为重要。新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）是国家为解决三农问题而作出的一项重大决策,这项制度在欠发达地区实施的绩效如何呢？兰州大学“欠发达地区新型农村合作医疗制度与政策研究”课题组就此进行了问卷及访谈调查，选择甘肃省作为欠发达地区的典型调查样本，抽样选取甘肃省的8个市（州）、16个县、48个乡镇、144个行政村,发放问卷864份,回收问卷有效率为95%。在调研中我们看到，由于新农合的实施，使得农民看病难的问题有了很大程度的改善。但不可否认的是,新农合工作目前仍然存在很大的困难, 国家和地方政府大量的钱投入、农牧民的钱也投入了，但为什么医疗费用仍然没有降下来呢？看来农村医疗卫生改善不仅仅是个投入问题，它还是一项系统性的工程，因此客观分析甘肃省新农合实施的绩效,为欠发达地区新农合政策调整提供建议，也是新农合健康持续发展的必然要求。
罗家洪等认为目前合作医疗制度中存在的主要问题还是对乡村卫生机构总体满意度较低、卫生服务资源匮乏和县级医疗机构收费过高。［1 ］赵军绩等发现各级政府财政补助资金不能及时足额到位、补偿标准缺乏科学性、基础设施落后和服务水平低。［2 ］邵海亚等认为重点补助应当放在患大病住院费用上,兼顾门诊费用。［3 ］从国际视角来研究中国新农合绩效的成果，有世界卫生组织2004年将卫生系统绩效界定为所有致力于减轻农民因疾病带来的经济负担、提高农民健康水平的互助共济合作医疗的人员、机构和资源。［4 ］CarrionG.等在论述《2000年世界卫生报告》中卫生系统目标与功能的框架时,讨论了合作医疗的四个主要功能:筹资、服务提供、资源产生和管理,认为合作医疗的重点是筹资。［5 ］
2 基于满意度视角的甘肃省新农合实施的绩效分析
2.1 甘肃省新农合运行现状的调查分析
（1）新农合以保大病为主，实际上欠发达地区农村常年病患者比例高，本次入户调查家庭中有52.6%的家庭有常年病患者，而新农合保障范围又未将常年病患者包括在内。而威胁农民家庭的恰恰是常年病患者，在新农合制度设计中并没有考虑这部分患者，因此新农合政策调整要关注这个现实问题。如我们在和政县吊滩乡入户访谈，一位韩女士说自己有妇科病，每月药费均在300元左右，由于没有住院也没有办法报销药费。我们在吊滩乡卫生院访谈时也证实了这点。
（2）未参加新农合的主要原因。未参加新农合原因是身体好和无钱参加，其中身体好占36%，无钱参加占37%，而无钱参加的很多农户表示目前以家庭账户形式参加，一次性交款数额太大，承受不起。这与甘肃省目前实行的统筹模式有很大关系，从2008年甘肃省开展新农合的87个县市区来看，有76个县市区实行福利风险型的补偿模式，其中74个实行住院统筹+家庭账户的补偿模式，占开展县市区数的85.1%，2个实行住院统筹+门诊统筹的补偿模式；11个县市区没有设家庭账户，实行的是风险型的补偿模式，占开展县市区数的12.6%，其中，有5个县市区实行的是住院统筹+门诊大病补偿模式，6个县市区实行的是住院统筹的补偿模式。由于各地统筹政策上的差异，造成的问题也是不尽相同的。
（3）参加新农合农户的意愿。绝大多数农户是自愿参与，占96.6%，而对每人每年20元的参合费用，表示可以负担的起的农户占94.4%，而负担不起的部分农户也通过其他救助政策得以参合。调查农户中，上一年参加新农合并受益的农户占49%，没有受益原因中，没有得病为主要原因，占67.4%。其中有32.6%的被调查者认为自己得了病没有得到补偿，这与各地区的新农合的补偿政策有关系，各县设置的起伏线、封顶线和补偿比例都不相同，导致一些农民看病后，报销了半天，一算帐根本不划算，反而对新农合产生怀疑。因此从2009年开始，甘肃省的庆阳市和陇南市对政策进行了调整，对住院参合患者实行不低于30%的保底报销。
（4）农民生病后最担心的问题仍然是因病返贫和因病致贫。在被调查农户中，在生病后最担心的问题中担心看病会变得倾家荡产的农户占71.3%，家庭收入水平和收入结构对农民参合有一定影响。在生病后首先选择的医疗卫生机构问题中，选择村卫生所和乡镇卫生院的农户占到78.7%，而在对待中医的态度一问题中，相信中医的农户仍占到72.6%。
2.2 甘肃省新农合实施的绩效分析
针对上述调研分析，我们对甘肃省新农合实施的绩效进行分析，农民作为新型农村合作医疗的需求方，其满意度直接影响着新型农村合作医疗的可持续发展，因此我们借鉴了美国顾客满意度指数模型（ACSI）在政府和公共部门的使用,根据新型农村合作医疗的具体情况进行改进，本文绩效分析中采用参合农牧民的期望——对新农合的感知与满意度——对新农合的忠诚（即继续参加新农合）的分析视角。
（1）广大农牧民对新农合预期的期望。从调查研究的分析过程可以看出，广大农牧民对新农合预期的期望是参加新农合可以报销一些医药费的人数占主导地位，达到80.4%；不用担心生大病看不起的占到70.3%；可以提高健康意识，有病及时看占到41.1%；而政府和集体会补贴一点只占到37.5%左右。由于甘肃省处于经济欠发达地区，农村的贫困面比较大，加上疾病的风险具有不确定性和损失的严重性，对欠发达地区的农牧民来说，疾病是威胁他们健康发展和生存发展的最大障碍。而农民作为理性的“经济人”，他们参加新农合的目的就是解决看病难、看病贵和大病重病花费大的问题。
（2）广大农牧民对新农合的感知与满意度。
①广大农牧民对新农合的感知。新农合开始运行已经七年多, 通过调研我们发现广大农牧民对新农合的认知程度是比较高的，对新农合实际上是社会保障的一部分的认知率达到79.5%；参与新农合全凭个人自愿的认知率达到95.8%；新农合的资金由中央政府、地方政府及个人共同承担的认知率达到81.2%；新农合的补偿报销比例的认知率达到79.6%。我认为主要有以下几方面的原因：（一）许多地方政府想出了适宜本地实际的办法,大力宣传新农合。临夏州利用阿訇在伊斯兰信教群众中威望，请他们向广大农牧民宣传新农合；而甘南州和肃南自治县利用宗教节日，请喇嘛向信教群众宣传新农合政策，特别在夏河县让喇嘛在会议上宣讲新农合的作用，并让新农合受益群众到现场领取补偿费用，起到非常良好的示范作用；庆阳市和武威市则利用农民赶集的日子，散发传单或编印的宣传材料；陇南市和定西市通过村医进行入户宣传,都取得显著的效果，因为村医在当地都很有威望。(二) 通过自己的亲戚和邻居方面获取新农合的相关信息，增加对新农合的认识。定西市岷县十里铺镇大沟寨村一位张大爷由于孙子住院共花费8万元，新农合报销、民政部门大病医疗救助共计3.5万，再加上兰空一位副司令员和岷县民政局副局长各捐赠3000元，共计4.1万元，他激动地对调查人员说：“是新农合救了我孙子的命呀！”。周围村庄的许多农民都知道这件事，因此在2009年收缴新农合基金时，全乡仅用了不到半个月时间就完成任务。
②广大农牧民对新农合的满意度。目前, 欠发达地区广大农牧民对新农合的满意度总体上比较高，非常满意占到25.6%,满意占到67%,共计92.5%。我们在入户调查和对农户访谈时，能够明显感到新农合给农牧民带来实实在在的好处，许多农民讲这是继家庭联产承包责任制后广大农牧民得实惠最多的一项政策。但是不可否认的是由于新农合制度设计和执行过程中出现的困境，根据我们入户调查和对农户访谈的情况，以下问题影响了参合农户的满意度: （1）新农合报销的手续太麻烦占到69.1%；（2）新农合报销条件苛刻，很多病都不能报销占到52.9%；(3) 新农合报销的比例太低占到39.1%；（4）医生不给开好药（目录限制）占到17.4%；（5）看病不自由(要到定点医院，到市里的好医院还要办转诊手续)占到26.4%；(6) 医生的服务态度差占到39.3%(特别是省、市医院)。可见大多数农民是认同新农合制度的，由调查可知,农民对新农合制度的总体评价是好的,参合率也在逐年提高。对新农合制度的不满意,主要原因是医疗服务价格、药品价格上涨、地方病不能列入新农合报销，如甘肃省河西地区农村的地方病患病率令人担忧,高血压及心脑血管疾病的发病率超过了正常水平,特别是高血压的患病率远远高于全国平均水平。
（3）对新农合的忠诚（即继续参加新农合）。
由于参加新农合实行的是自愿原则，因此满意度直接导致下一个年度农户选择是否继续参加新农合，上面我们分析了目前影响欠发达地区新农合满意度的六个主要因素，随着新农合的不断改进，这些问题将逐步完善。通过前面的分析，我们知道在甘肃省被调查的地区对合作医疗的满意度为92.5%,因而有98.9%的被调查农户表示下一个年度将继续参加新农合，说明了广大农牧民对新农合的忠诚度是比较高的。
3 如何提升欠发达地区新农合制度的绩效
3.1 引导医疗卫生资源向农村合理配置
要不断加大对欠发达地区农村医疗卫生服务体系和公共卫生体系的转移支付力度,更多安排资金改善县医院、乡镇卫生院和村卫生室的条件,加强公共卫生机构的投入,为农民提供安全可靠的医疗卫生保健服务。同时,积极引导社会资源投向农村医疗卫生事业,实现农村卫生资源的合理配置。加强对农村卫生人才队伍的建设,要鼓励高等医学院校培养大量定向于乡镇、村的农村医生，鼓励医学院校毕业生和城市医疗机构的离退休的医生到农村服务。
3.2 逐步完善农村三级医疗卫生服务体系
欠发达地区农村三级医疗卫生服务网络承担着农村基本医疗、防疫保健、健康教育等多项基本卫生保健功能，它由县(区)级医疗卫生机构、乡镇卫生院、村卫生室构成,主要服务对象就是广大农牧民。农村三级医疗卫生网是农村医疗保健服务的主要提供者,因而要健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系,发挥农村卫生服务网络的整体功能,从而为推进新农合制度提供优质服务和配套技术保障。
3.3 加强对定点医疗机构的监管
调查发现一些定点医疗机构出于经济利益的考虑，在医疗费用上存在以药养医、辅助检查项目过多、开大处方等诱导需求行为，甚至出现延长住院时间，小病住院，不合理用药等问题。既造成了医药资源的浪费，也降低了实际的补偿水平，最终损害了农牧民的利益。同时由于乡镇卫生院整体技术水平相对不高，政策引导力度不足，加上县级以上医疗卫生机构没有很好执行卫生行政部门的支农要求和新型农村合作医疗逐级转诊制度，许多群众盲目相信大医院等，导致许多地方新农合基金运行风险加大，随时都有透支的危险。
3.4 规范政府财政投入，加强筹资制度建设
高绩效的筹资机制是新农合制度是否具有可持续性的重要因素，筹资问题是新农合制度正常运行的前提与基础，筹资是新农合开展的首要环节，是建立新农合的基础条件之一。因此，要建立规范的筹资机制，以立法的形式明确各级政府的出资责任，使中央政府与地方财政的筹资成为常规性制度，作为新农合的一项稳定资金来源,促进其可持续发展。
参考文献：
［1］罗家洪等.龙陵县参加新型农村合作医疗农民对新农合定点医疗机构服务质量评价［J］.预防医学论坛,2005，(6).
［2］赵军绩等.青岛市新型农村合作医疗制度基金筹资机制和支付方式的实践与评估［J］.中国初级卫生保健,2006,(2).
［3］邵海亚,窦吉有,孟国祥.铜山县新型农村合作医疗补偿效果评价［J］.南京医科大学学报(社科版),2006，(1).
［4］The World Health Report 2000-Health Systems: Improving Performance ［Z］.http://www.who. Int/health-systems-performance/whf 2000.Htm, 2004-02-03.
［5］CarrinG. and Davie S·P.A Frame Work for Best Practices Analysis in the Rural Cooperative Medical System of the P.R.China ［J］. Chinese Health Economies Journal, 2001, (4).
作者简介：包国宪(1956一)，男，博导，教授，研究方向：政府绩效管理和战略管理；高选(1969一)，男，兰州大学博士研究生,讲师,研究方向:绩效管理和社会政策。
关键词：新型农村合作医疗 满意度 欠发达地区 绩效
中图分类号：R197.1 文献标识码：A文章编码：1008-6938（2010）02-082-03
Base on Satisfaction the NCMC Performance Assessment with Less—developed Areas
——An Example of Gansu
Bao Guoxian Gao Xuan (School of Management, Lanzhou University, Lanzhou, Gansu, 730000)
Abstract：Based on the reference model of American Customer Satisfaction Index (ACSI), using government and public sector. In view of satisfaction, analysis the less developed rural areas the NCMC implementation, we found the less developed areas of rural NCMC Satisfaction is relatively high, affecting the performance of the NCMC .To improve the rural three-tier health care system and strength the NCMC and enhance supervision measures.
Key Words：NCMC；satisfaction；less-developed areas；performance
CLC number：R197.1 Document code：AArticle ID：1008-6938（2010）02-082-03
1 问题的提出与文献回顾
医疗改革问题已经成为目前社会各界普遍关心的话题，对于欠发达地区,农村医疗保障机制的完善就显得更为重要。新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）是国家为解决三农问题而作出的一项重大决策,这项制度在欠发达地区实施的绩效如何呢？兰州大学“欠发达地区新型农村合作医疗制度与政策研究”课题组就此进行了问卷及访谈调查，选择甘肃省作为欠发达地区的典型调查样本，抽样选取甘肃省的8个市（州）、16个县、48个乡镇、144个行政村,发放问卷864份,回收问卷有效率为95%。在调研中我们看到，由于新农合的实施，使得农民看病难的问题有了很大程度的改善。但不可否认的是,新农合工作目前仍然存在很大的困难, 国家和地方政府大量的钱投入、农牧民的钱也投入了，但为什么医疗费用仍然没有降下来呢？看来农村医疗卫生改善不仅仅是个投入问题，它还是一项系统性的工程，因此客观分析甘肃省新农合实施的绩效,为欠发达地区新农合政策调整提供建议，也是新农合健康持续发展的必然要求。
罗家洪等认为目前合作医疗制度中存在的主要问题还是对乡村卫生机构总体满意度较低、卫生服务资源匮乏和县级医疗机构收费过高。［1 ］赵军绩等发现各级政府财政补助资金不能及时足额到位、补偿标准缺乏科学性、基础设施落后和服务水平低。［2 ］邵海亚等认为重点补助应当放在患大病住院费用上,兼顾门诊费用。［3 ］从国际视角来研究中国新农合绩效的成果，有世界卫生组织2004年将卫生系统绩效界定为所有致力于减轻农民因疾病带来的经济负担、提高农民健康水平的互助共济合作医疗的人员、机构和资源。［4 ］CarrionG.等在论述《2000年世界卫生报告》中卫生系统目标与功能的框架时,讨论了合作医疗的四个主要功能:筹资、服务提供、资源产生和管理,认为合作医疗的重点是筹资。［5 ］
2 基于满意度视角的甘肃省新农合实施的绩效分析
2.1 甘肃省新农合运行现状的调查分析
（1）新农合以保大病为主，实际上欠发达地区农村常年病患者比例高，本次入户调查家庭中有52.6%的家庭有常年病患者，而新农合保障范围又未将常年病患者包括在内。而威胁农民家庭的恰恰是常年病患者，在新农合制度设计中并没有考虑这部分患者，因此新农合政策调整要关注这个现实问题。如我们在和政县吊滩乡入户访谈，一位韩女士说自己有妇科病，每月药费均在300元左右，由于没有住院也没有办法报销药费。我们在吊滩乡卫生院访谈时也证实了这点。
（2）未参加新农合的主要原因。未参加新农合原因是身体好和无钱参加，其中身体好占36%，无钱参加占37%，而无钱参加的很多农户表示目前以家庭账户形式参加，一次性交款数额太大，承受不起。这与甘肃省目前实行的统筹模式有很大关系，从2008年甘肃省开展新农合的87个县市区来看，有76个县市区实行福利风险型的补偿模式，其中74个实行住院统筹+家庭账户的补偿模式，占开展县市区数的85.1%，2个实行住院统筹+门诊统筹的补偿模式；11个县市区没有设家庭账户，实行的是风险型的补偿模式，占开展县市区数的12.6%，其中，有5个县市区实行的是住院统筹+门诊大病补偿模式，6个县市区实行的是住院统筹的补偿模式。由于各地统筹政策上的差异，造成的问题也是不尽相同的。
（3）参加新农合农户的意愿。绝大多数农户是自愿参与，占96.6%，而对每人每年20元的参合费用，表示可以负担的起的农户占94.4%，而负担不起的部分农户也通过其他救助政策得以参合。调查农户中，上一年参加新农合并受益的农户占49%，没有受益原因中，没有得病为主要原因，占67.4%。其中有32.6%的被调查者认为自己得了病没有得到补偿，这与各地区的新农合的补偿政策有关系，各县设置的起伏线、封顶线和补偿比例都不相同，导致一些农民看病后，报销了半天，一算帐根本不划算，反而对新农合产生怀疑。因此从2009年开始，甘肃省的庆阳市和陇南市对政策进行了调整，对住院参合患者实行不低于30%的保底报销。
（4）农民生病后最担心的问题仍然是因病返贫和因病致贫。在被调查农户中，在生病后最担心的问题中担心看病会变得倾家荡产的农户占71.3%，家庭收入水平和收入结构对农民参合有一定影响。在生病后首先选择的医疗卫生机构问题中，选择村卫生所和乡镇卫生院的农户占到78.7%，而在对待中医的态度一问题中，相信中医的农户仍占到72.6%。
2.2 甘肃省新农合实施的绩效分析
针对上述调研分析，我们对甘肃省新农合实施的绩效进行分析，农民作为新型农村合作医疗的需求方，其满意度直接影响着新型农村合作医疗的可持续发展，因此我们借鉴了美国顾客满意度指数模型（ACSI）在政府和公共部门的使用,根据新型农村合作医疗的具体情况进行改进，本文绩效分析中采用参合农牧民的期望——对新农合的感知与满意度——对新农合的忠诚（即继续参加新农合）的分析视角。
（1）广大农牧民对新农合预期的期望。从调查研究的分析过程可以看出，广大农牧民对新农合预期的期望是参加新农合可以报销一些医药费的人数占主导地位，达到80.4%；不用担心生大病看不起的占到70.3%；可以提高健康意识，有病及时看占到41.1%；而政府和集体会补贴一点只占到37.5%左右。由于甘肃省处于经济欠发达地区，农村的贫困面比较大，加上疾病的风险具有不确定性和损失的严重性，对欠发达地区的农牧民来说，疾病是威胁他们健康发展和生存发展的最大障碍。而农民作为理性的“经济人”，他们参加新农合的目的就是解决看病难、看病贵和大病重病花费大的问题。
（2）广大农牧民对新农合的感知与满意度。
①广大农牧民对新农合的感知。新农合开始运行已经七年多, 通过调研我们发现广大农牧民对新农合的认知程度是比较高的，对新农合实际上是社会保障的一部分的认知率达到79.5%；参与新农合全凭个人自愿的认知率达到95.8%；新农合的资金由中央政府、地方政府及个人共同承担的认知率达到81.2%；新农合的补偿报销比例的认知率达到79.6%。我认为主要有以下几方面的原因：（一）许多地方政府想出了适宜本地实际的办法,大力宣传新农合。临夏州利用阿訇在伊斯兰信教群众中威望，请他们向广大农牧民宣传新农合；而甘南州和肃南自治县利用宗教节日，请喇嘛向信教群众宣传新农合政策，特别在夏河县让喇嘛在会议上宣讲新农合的作用，并让新农合受益群众到现场领取补偿费用，起到非常良好的示范作用；庆阳市和武威市则利用农民赶集的日子，散发传单或编印的宣传材料；陇南市和定西市通过村医进行入户宣传,都取得显著的效果，因为村医在当地都很有威望。(二) 通过自己的亲戚和邻居方面获取新农合的相关信息，增加对新农合的认识。定西市岷县十里铺镇大沟寨村一位张大爷由于孙子住院共花费8万元，新农合报销、民政部门大病医疗救助共计3.5万，再加上兰空一位副司令员和岷县民政局副局长各捐赠3000元，共计4.1万元，他激动地对调查人员说：“是新农合救了我孙子的命呀！”。周围村庄的许多农民都知道这件事，因此在2009年收缴新农合基金时，全乡仅用了不到半个月时间就完成任务。
②广大农牧民对新农合的满意度。目前, 欠发达地区广大农牧民对新农合的满意度总体上比较高，非常满意占到25.6%,满意占到67%,共计92.5%。我们在入户调查和对农户访谈时，能够明显感到新农合给农牧民带来实实在在的好处，许多农民讲这是继家庭联产承包责任制后广大农牧民得实惠最多的一项政策。但是不可否认的是由于新农合制度设计和执行过程中出现的困境，根据我们入户调查和对农户访谈的情况，以下问题影响了参合农户的满意度: （1）新农合报销的手续太麻烦占到69.1%；（2）新农合报销条件苛刻，很多病都不能报销占到52.9%；(3) 新农合报销的比例太低占到39.1%；（4）医生不给开好药（目录限制）占到17.4%；（5）看病不自由(要到定点医院，到市里的好医院还要办转诊手续)占到26.4%；(6) 医生的服务态度差占到39.3%(特别是省、市医院)。可见大多数农民是认同新农合制度的，由调查可知,农民对新农合制度的总体评价是好的,参合率也在逐年提高。对新农合制度的不满意,主要原因是医疗服务价格、药品价格上涨、地方病不能列入新农合报销，如甘肃省河西地区农村的地方病患病率令人担忧,高血压及心脑血管疾病的发病率超过了正常水平,特别是高血压的患病率远远高于全国平均水平。
（3）对新农合的忠诚（即继续参加新农合）。
由于参加新农合实行的是自愿原则，因此满意度直接导致下一个年度农户选择是否继续参加新农合，上面我们分析了目前影响欠发达地区新农合满意度的六个主要因素，随着新农合的不断改进，这些问题将逐步完善。通过前面的分析，我们知道在甘肃省被调查的地区对合作医疗的满意度为92.5%,因而有98.9%的被调查农户表示下一个年度将继续参加新农合，说明了广大农牧民对新农合的忠诚度是比较高的。
3 如何提升欠发达地区新农合制度的绩效
3.1 引导医疗卫生资源向农村合理配置
要不断加大对欠发达地区农村医疗卫生服务体系和公共卫生体系的转移支付力度,更多安排资金改善县医院、乡镇卫生院和村卫生室的条件,加强公共卫生机构的投入,为农民提供安全可靠的医疗卫生保健服务。同时,积极引导社会资源投向农村医疗卫生事业,实现农村卫生资源的合理配置。加强对农村卫生人才队伍的建设,要鼓励高等医学院校培养大量定向于乡镇、村的农村医生，鼓励医学院校毕业生和城市医疗机构的离退休的医生到农村服务。
3.2 逐步完善农村三级医疗卫生服务体系
欠发达地区农村三级医疗卫生服务网络承担着农村基本医疗、防疫保健、健康教育等多项基本卫生保健功能，它由县(区)级医疗卫生机构、乡镇卫生院、村卫生室构成,主要服务对象就是广大农牧民。农村三级医疗卫生网是农村医疗保健服务的主要提供者,因而要健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系,发挥农村卫生服务网络的整体功能,从而为推进新农合制度提供优质服务和配套技术保障。
3.3 加强对定点医疗机构的监管
调查发现一些定点医疗机构出于经济利益的考虑，在医疗费用上存在以药养医、辅助检查项目过多、开大处方等诱导需求行为，甚至出现延长住院时间，小病住院，不合理用药等问题。既造成了医药资源的浪费，也降低了实际的补偿水平，最终损害了农牧民的利益。同时由于乡镇卫生院整体技术水平相对不高，政策引导力度不足，加上县级以上医疗卫生机构没有很好执行卫生行政部门的支农要求和新型农村合作医疗逐级转诊制度，许多群众盲目相信大医院等，导致许多地方新农合基金运行风险加大，随时都有透支的危险。
3.4 规范政府财政投入，加强筹资制度建设
高绩效的筹资机制是新农合制度是否具有可持续性的重要因素，筹资问题是新农合制度正常运行的前提与基础，筹资是新农合开展的首要环节，是建立新农合的基础条件之一。因此，要建立规范的筹资机制，以立法的形式明确各级政府的出资责任，使中央政府与地方财政的筹资成为常规性制度，作为新农合的一项稳定资金来源,促进其可持续发展。
参考文献：
［1］罗家洪等.龙陵县参加新型农村合作医疗农民对新农合定点医疗机构服务质量评价［J］.预防医学论坛,2005，(6).
［2］赵军绩等.青岛市新型农村合作医疗制度基金筹资机制和支付方式的实践与评估［J］.中国初级卫生保健,2006,(2).
［3］邵海亚,窦吉有,孟国祥.铜山县新型农村合作医疗补偿效果评价［J］.南京医科大学学报(社科版),2006，(1).
［4］The World Health Report 2000-Health Systems: Improving Performance ［Z］.http://www.who. Int/health-systems-performance/whf 2000.Htm, 2004-02-03.
［5］CarrinG. and Davie S·P.A Frame Work for Best Practices Analysis in the Rural Cooperative Medical System of the P.R.China ［J］. Chinese Health Economies Journal, 2001, (4).
作者简介：包国宪(1956一)，男，博导，教授，研究方向：政府绩效管理和战略管理；高选(1969一)，男，兰州大学博士研究生,讲师,研究方向:绩效管理和社会政策。