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[摘要]任何政策的有效执行,都会受到很多因素的影响,新加坡职业技术教育政策的贯彻实施也不例外。新加坡职业技术教育政策本身是否科学合理、政策执行的各种主要制度、政策执行资源及执行文化和社会心理等都将影响其最终的执行效果。
[关键词]新加坡职业技术教育政策科学性与稳定性执行制度执行资源
[作者简介]曹惠容(1972- ),女,四川乐山人,乐山师范学院教育科学学院,讲师,博士,研究方向为新加坡教育。(四川乐山614004)
[中图分类号]G719.3/.7[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)30-0024-03
政策的制定,并不等于问题的解决。从政策的规划和合法化到教育政策目标的实现,还存在一个十分复杂的动态过程,也就是政策的执行。①任何政策的有效执行,都受多种因素的影响。新加坡的职业技术教育政策也不利外,比如要受政策本身的特性、政策执行的制度、政策执行资源投入以及政策执行文化和社会心理因素等方面的影响。
一、职业技术教育政策本身科学合理且相对稳定
任何教育政策执行的有效性取决于政策本身是否科学合理、政策本身的稳定性和延续性以及政策能否根据市场的需要培养人才。影响新加坡职业技术教育政策有效执行的因素在政策层面也表现为这几方面。
1.新加坡职业技术教育政策本身的科学合理性。首先,新加坡职业技术教育政策目标的有用性,即该政策针对新加坡经济发展的不同阶段而提出的政策问题,较为真实地反映了市场的需求。新加坡在学习德国等先进职业技术教学的基础上,结合本国经济发展的不同阶段,有所侧重地发展职业技术教育。如在建国初期,为了发展劳动密集型经济,该政府提出大力发展初等职业技术教育的政策。20世纪70年代中期到80年代初期,新加坡着重发展资本密集型的经济,因此政府又注重发展中等职业技术教育;而在1985年以后,新加坡政府逐渐建立起了包括高等职业技术教育层次在内的完整的职业技术教育体系。
其次,新加坡职业技术教育政策具有可操作性。政策可行性强,执行者才能把握住政策精神实质,从而正确地实施制定者的意图,有利于政策的顺利执行。政策的可操作性包括政策目标、政策执行方法手段以及政策内容的合理性。新加坡的职业技术教育政策目标的多样性体现在已经建立起多层次如初级的为成人教育特别班,中级的有工艺中学、职业训练所和工业训练中心和高级的有技术学院和工艺学院,它们分别培养不同层次的职业技术人才;多渠道和多形式如政府负责的成人教育促进局负责政府和企业或行业协会合办的职业技术培训。而且,为了适应经济转型的需要,还采取海外培训以及外资企业培养本国人才等形式。新加坡经济发展局派遣才干卓越的人员到国外学习先进技术,以及新加坡经济发展局、职业和工业训练局等与在新加坡投资办厂的跨国公司签订人才培训合同,联合制订培训方案。不仅如此,新加坡的职业技术教育政策执行的手段与方法也符合实际需要,如采取“教学工厂”模式,把教学和工厂紧密结合起来,要求学生将基本专业理论课程与基础技能训练紧密联系,让学生进入“工业项目组”进行实际生产车间的操作训练,通过实际生产能够学会职业岗位所必需的基本技能。当然,新加坡职业技术教育政策的内容也体现了实用性。新加坡各职业培训机构和培训中心,主动与企业和行业一起研究培训计划,确定训练内容和课程。新加坡各职业培训中心的讲师大都是来自生产第一线的专家或行家,在培养学生时着重讲一些实实在在的操作要领。同时还将发达国家最新的职业技术信息告诉给学生。②
2.新加坡职业技术教育政策的稳定性和延续性。政策的连续性和稳定性紧密相连,政策一经制定,就应该保持稳定。稳定的政策首先能减少政策执行成本。其次,政策的稳定性也会影响政策的公平公正。稳定的政策会使政策执行的标准大致一样,有利于政策的公平公正性,同时也会使民众对政策产生安全感,增强政府的公信力以及民众对政策的支持力。③新加坡重视发展职业技术教育,即使经过长达44年的时间都没有随着国家领导人的更迭而发生根本性变化,由此可以看出新加坡职业技术教育政策的延续性很强。当然,一项科学合理的政策的稳定性还表现在时间历史链中的承接性,也就是说政策本身确保稳定并被持续有效地执行及其对后继政策能够发生积极影响,即该政策是下阶段政策的基础和依据,而后者是前者进一步的完善与延续。④新加坡职业技术教育政策从建国初期的培养劳动密集型的初级技术人才发展到目前的培养适应知识经济时代的高级技术人才的过程,也是充分体现了该国职业技术教育政策在继承原有政策基础上不断提升和完善的过程。
3.新加坡职业技术教育政策体现了适应市场需求的特点。市场对人才的需求具有多变性。一是由于市场经济是按价值规律与供求变化来进行调节的,这种调节在一定程度上是自发的、盲目的,而市场信息又瞬息万变,使市场行为往往具有短期性和波动性;二是科学技术的迅猛发展, 导致产业结构、技术结构、职业结构发生变化,这必然对人才的需求产生影响。⑤因此,在市场经济条件下,面对市场办学是各级职业技术学校的唯一选择,而根据市场需求培养拥有专业技能的人才,是职业技术学校的生存与发展之本,也是其发展的客观要求。再加上在市场经济条件下, 职业技术教育的规模、质量、效益最终要受到市场的检验,因此,政策的制定必须与市场需求相适应。
新加坡的职业教育政策在人才培养方面充分体现了适应市场需求的特点,这样有利于政策执行过程中较好地避免行政权威的过多干涉而缺乏创新性或灵活性。如在20世纪70年代末,新加坡劳工部预测在1981～1990年国内生产总值的年平均增长率若要达到10%,劳动生产率的年平均增长率必须提高到7%～8%。按这个比例计算,新加坡每年缺少工程师400名,其他大学生1050名,技术人员910名,熟练工人1980名。为了满足这个时期市场对资本密集型和技术密集型人才的需求,新加坡政府重视培养中高级技术人员和熟练工人。⑥20世纪90年代,新加坡再次将经济作为发展重点,即全力扶植第三产业,促进经济的均衡发展,力图成为国际金融中心、信息中心等,并简称以高科技、高工艺、高增值集约型产业为基础的现代化国家。为了配合新的经济发展战略的有效推行,新加坡职业技术教育又有了新的发展。该政府提出重点发展高等职业技术教育,并于20世纪90年代初制定了高职教育改革计划,建立了几所新的高等职业技术学院,以便培养更多的高层次职业技术人才。21世纪初,随着信息资讯业的迅速发展和广泛应用,新加坡资讯通信发展管理局预测:到2010年新加坡需要大量相关的人员。于是新加坡政府采取引进与就地培养并重的方法,让更多人员接受专业培训以满足新工作的需要。这个时期新加坡政府也开始重视外向型职业教育,以国际眼光培训职业技术人才,使其有参与国际竞争的各种能力。⑦
二、职业技术教育政策执行的制度健全
公共政策能否得到有效执行,离不开一个国家的制度。一个社会的宏观制度,从广义上来说,可以包括它的政治制度、经济制度、文化制度、法律制度等,其中联系最为紧密的是政治制度和法律制度。⑧只有以适当的制度为基础,才能整合各种社会资源,才更加有助于公共政策向着既定的目标发展。⑨新加坡职业技术教育的成功不仅有赖于政策本身的特性,还有赖于健全的威权主义的政治制度和强有力的法律制度以及高效的管理制度。
1.政治制度。公共政策执行的效果和一个国家的政治制度环境关系密切。有学者指出,统治阶级的意志、执政党的最高宗旨以及政府在某一时期的任务和目标等直接影响公共政策的实施。新加坡实行中央集权的政治管理制度,而且很多政策都由政府统一制定并严格执行。如在发展职业技术教育方面,该国政府多次出台相应的政策,并再三强调职业技术教育的重要性。在20世纪70年代新加坡政府规定凡进人中学的全部男生或50%的女生,均须学习规定的工艺科目。1980年,新加坡政府制定了全国职工技术训练计划,要求新加坡国立大学每年培训200名从事“研究与发展”的工程师;同时要求南洋理工学院每年培训1000名具有实用价值的工程师、新加坡工艺学院、新加坡技术训练学院每年各培训5000名技术人员,以及经济发展局配合工业与职业训练局每年培训100名技师。⑩2000年8月,吴作栋总理国庆节群众大会上指出新加坡政府将特别重视中学以上的教育,未来新加坡中学后的初级学院、工艺教育学院、理工学院和大学都要根据实际需要逐步扩展。不仅如此,该政府还为职业技术教育提供大量的经费保障,如新加坡理学院办学经费的75%由政府资助,职业技术学校90%以上的支出由政府负担,由于经费充裕,所以学校基础设施好、设备先进。总之,新加坡职业计划教育政策的统一推行、经费的保障等在很大程度上都是依靠政府的政治权威才得以完成的。
2.法律制度。法律是公共政治管理的最高准则,法治是现代公共管理的基本要求,没有健全的法制,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有现代意义上的公共管理。 公共政策的执行需要完善的法律制度保障,这样各级政府官员、执法人员才能按照法定权限和程序行使权力、依法办事、履行职责。否则,公共政策根本无法得到有效执行。为了使职业技术教育政策得到有效贯彻和实施,新加坡政府也通过立法规定强化职业技术教育,使“先培训,后就业,未经培训不得就业”成为一种制度。同时,法律还规定求职者必须接受职业技术培训,使职前培训制度化;凡资本在百万新元以上或雇员在50人以上的企业,必须对在岗职工进行专业技术的岗位培训;外资或合资企业如果招聘新籍员工,必须派到投资者母国或技术更新的外国进行技术培训;所有企业必须交纳职工工资总额的4%作为全国技能发展基金;建立专门人才评估制度,评估企业中每一个人的表现以促进个人素质的提高等。 1992年2月,新加坡颁布了“工艺教育学院法案”后成立了工艺教育学院,在对原来3所旧学院重新整修后,又新建了7所学院。
3.管理制度。政策执行过程是一个系统工程,需要科学的管理作为载体。若没有严格而科学的管理,政策执行也难以达到政策目标的要求。在政策执行的过程中,建立严格的人、财、物管理制度是必需的,也是必要的。新加坡政府于1980年正式将职业技术教育正式纳入正规教育范围,建立起职业技术教育与普通教育并轨统一的教育制度以适应该国发展高技术、高工艺和高增加值所需劳动力的要求。不仅如此,新加坡还成立了专门的职业技术教育机构来指导和管理其经费以及各种培训活动,目前已形成多层次、多类别,职前与职后并重的管理职业教育与培训网络机构。如成人教育促进局、国家生产力局、工业训练局、工艺与职业训练局、基本教育委员会和工友基本教育训练机构等。此外,新加坡还有经济发展局、公务员培训学院、教育学院、劳工研究学院等管理和培训机构。据统计,目前新加坡各类职业训练学校共有80所,其中职业学校26所,培训中心39所,训练机构15所。每年培训人数达250万,约占国家总人口的83%,占总劳动人口的99%。
三、职业技术教育政策执行的资源丰富
在管理学中,政策执行资源是指政府在推行政务、实施政策中所需要所利用的各种要素的总和,包括政策资源、人力资源、财力资源等。 尤其是财力资源的支撑,财力投入将直接影响政策执行的过程和效果。在政策执行的过程中,只有充足的财力保障,政策执行者在政策执行的各个环节上才能进行要素的最佳组合。反之,财力不足,物质基础薄弱,必然给政策执行造成执行不力、效果低劣的不良后果。有的学者认为“经费是政策执行的动力”。
新加坡政府不仅为职业技术教育提供90%的经费,而且还根据实际发展情况逐年增加其经费,如在20世纪70年代末80年代初,由政府投入职业技术教育的经费比起70年代初期增加了2.01倍。同样,在20世纪80年代初期,新加坡高等职业技术学校由于入学人数的不断增加而增加经费投入。2000年8月,吴作栋总理提出要扩展各级各类教育的同时,也提出由政府提供14100万新元兴建三所新的初级学院以及工艺教育学院和成人科技大学各一所,作为贯彻终身学习政策、提升理工学院毕业生以及在职人士专业知识的高等学府。 新加坡政府每年为工艺教育学院的建设以及日常运行投入的费用就达1亿新元以上,为就读于工艺教育学院的学生每年每生投入8500新元。
新加坡职业技术教育经费不仅来自政府的财政拨款,而且政府还积极拓宽经费来源渠道,如发动下属机构设立各种基金为职工参加各种培训提供经费支持。1979年1O月,新加坡经济发展局设立了技能发展基金以用于提高职工技能的培训,其资金来源是雇主所交的技能发展税。凡聘请月薪在750新元或以下工人的机构必须交工人薪酬的4%的税金,这项税金于1985年4月调低至2%,又于1986年4月削减为1%。到1985年已积累4亿新元。该基金由新加坡经济发展局管理,经济发展局根据技能发展基金有关规定、条例为符合条件的企业、工厂提供津贴,扶持并鼓励雇主开展厂内职工培训。
四、良好的职业技术教育政策执行文化与社会氛围
政策执行力文化,是指政策执行主体在特定的社会文化背景下所形成的有助于提升政策执行力的态度、情感、价值观等的总和。 在政策执行过程中,政策执行主体以及政策对象的价值观念,始终起着关键性作用。政策执行主体积极执行政策,社会成员认真认可政策,有利于形成特定的价值观念与价值取向。执行人员的态度如饱满的工作热情、坚强的意志品质、强烈的责任感与使命感直接影响政策的执行效率。而领导人对政策执行的态度和采取的方式影响着执行文化的发育,执行文化的形成有赖于领导者的言行。 新加坡职业技术教育政策的有效执行与其领导人高度重视且态度坚定,并将重视职业技术教育发展的观念根植于人们心中密不可分。如在李光耀总理执政期间就十分重视职业技术教育和培训工作,把职业技术教育培训和技能发展摆在显著位置,当做一项重要任务来抓。后来的吴作栋总理也非常重视员工的职业技术教育和培训,他认为新加坡国民要想享受世界级的生活水平,就必须有世界级的工人队伍,如果新加坡的工人是第三流的,那么新加坡的经济将沦为第三世界的经济,国民平均所得也将是很低的。
不仅如此,社会群体对某项政策的认可与支持程度也关系到政策能否被有效执行。当一项政策目标与政策对象的价值观念相符时,政策对象对政策执行持合作态度。社会群体常常根据该项政策是否符合自身的利益进行权衡后,才决定认同与支持。而且,只有当一项政策的正面效果为社会大众所接受和肯定,并认为支持某项政策可以获得最大利益并经过较长时间后,社会群众才能自觉支持该政策的执行。新加坡职业技术政策实施四十多年来,在政府的积极倡导下,新加坡的家长发现让自己的孩子进入各种职业技术学校,不仅没有任何低人一等的感觉,反而还将会为自己的家庭带来较大的经济效益。因此,越来越多的学生根据自身的兴趣选择不同的职业技术学校并顺利毕业,如2000年和2005年职业院校的毕业生合计比例均超过在校学生人数的50%。
新加坡的职业技术教育之所以取得了良好的效果,不仅在于其政策本身所具有的良好特性如合理性、科学性、稳定性与延续性等特性;而且还在于执行政策的外在保障机制如各种保障制度、政策执行资源的大力支持以及良好的政策执行的文化与社会氛围。我国正处于各级职业技术教育大发展时期,探讨影响新加坡职业技术教育政策有效执行的多种因素,对于调整与完善我国职业技术教育政策本身特性、建立强有力的各种保障制度、提供丰富的政策执行资源以及营造良好的政策执行氛围以不断提高其执行力,都具有重要的现实意义和借鉴意义。
[注释]
①王世忠.关于教育政策执行的含义、特征及其功能的探讨[J].湖北教育学院学报,2001(1):64.
②⑩ 赵敏.从新加坡职业技术教育看我国高等职业技术教育的发展[J].南京理工大学学报(社会科学版),2000(3):71,71,71,69.
③吕学新,杨芳.公共政策执行的影响因素分析[J].理论界,2007(12):44.
④雷振辉.我国公共政策的延续性探究[DB/OL].http://dlib.cnki.net/kns50/detail.aspx?QueryID=14&CurRec=1,2007-06-10.
⑤刘澍.论教育与市场经济[J].发展与思考,2003(3):37.
⑥高薇.新加坡教育改革与经济发展的关系[J].云南教育学院学报,1999(3):84.
⑦王学风.新加坡高等职业技术教育的发展及启示[EB/OL].http://www.cettic.cn/zxzx/content/2007-05/21/content_55277.htm,2007-05-21.
⑧周国雄.提升公共政策执行力的制度分析[J].中共福建省委党校学报,2007(8):40.
⑨张志刚,曲妍妮.我国公共政策执行偏差的制度因素分析[J].辽宁教育行政学院学报,2008(5):9.
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[关键词]新加坡职业技术教育政策科学性与稳定性执行制度执行资源
[作者简介]曹惠容(1972- ),女,四川乐山人,乐山师范学院教育科学学院,讲师,博士,研究方向为新加坡教育。(四川乐山614004)
[中图分类号]G719.3/.7[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)30-0024-03
政策的制定,并不等于问题的解决。从政策的规划和合法化到教育政策目标的实现,还存在一个十分复杂的动态过程,也就是政策的执行。①任何政策的有效执行,都受多种因素的影响。新加坡的职业技术教育政策也不利外,比如要受政策本身的特性、政策执行的制度、政策执行资源投入以及政策执行文化和社会心理因素等方面的影响。
一、职业技术教育政策本身科学合理且相对稳定
任何教育政策执行的有效性取决于政策本身是否科学合理、政策本身的稳定性和延续性以及政策能否根据市场的需要培养人才。影响新加坡职业技术教育政策有效执行的因素在政策层面也表现为这几方面。
1.新加坡职业技术教育政策本身的科学合理性。首先,新加坡职业技术教育政策目标的有用性,即该政策针对新加坡经济发展的不同阶段而提出的政策问题,较为真实地反映了市场的需求。新加坡在学习德国等先进职业技术教学的基础上,结合本国经济发展的不同阶段,有所侧重地发展职业技术教育。如在建国初期,为了发展劳动密集型经济,该政府提出大力发展初等职业技术教育的政策。20世纪70年代中期到80年代初期,新加坡着重发展资本密集型的经济,因此政府又注重发展中等职业技术教育;而在1985年以后,新加坡政府逐渐建立起了包括高等职业技术教育层次在内的完整的职业技术教育体系。
其次,新加坡职业技术教育政策具有可操作性。政策可行性强,执行者才能把握住政策精神实质,从而正确地实施制定者的意图,有利于政策的顺利执行。政策的可操作性包括政策目标、政策执行方法手段以及政策内容的合理性。新加坡的职业技术教育政策目标的多样性体现在已经建立起多层次如初级的为成人教育特别班,中级的有工艺中学、职业训练所和工业训练中心和高级的有技术学院和工艺学院,它们分别培养不同层次的职业技术人才;多渠道和多形式如政府负责的成人教育促进局负责政府和企业或行业协会合办的职业技术培训。而且,为了适应经济转型的需要,还采取海外培训以及外资企业培养本国人才等形式。新加坡经济发展局派遣才干卓越的人员到国外学习先进技术,以及新加坡经济发展局、职业和工业训练局等与在新加坡投资办厂的跨国公司签订人才培训合同,联合制订培训方案。不仅如此,新加坡的职业技术教育政策执行的手段与方法也符合实际需要,如采取“教学工厂”模式,把教学和工厂紧密结合起来,要求学生将基本专业理论课程与基础技能训练紧密联系,让学生进入“工业项目组”进行实际生产车间的操作训练,通过实际生产能够学会职业岗位所必需的基本技能。当然,新加坡职业技术教育政策的内容也体现了实用性。新加坡各职业培训机构和培训中心,主动与企业和行业一起研究培训计划,确定训练内容和课程。新加坡各职业培训中心的讲师大都是来自生产第一线的专家或行家,在培养学生时着重讲一些实实在在的操作要领。同时还将发达国家最新的职业技术信息告诉给学生。②
2.新加坡职业技术教育政策的稳定性和延续性。政策的连续性和稳定性紧密相连,政策一经制定,就应该保持稳定。稳定的政策首先能减少政策执行成本。其次,政策的稳定性也会影响政策的公平公正。稳定的政策会使政策执行的标准大致一样,有利于政策的公平公正性,同时也会使民众对政策产生安全感,增强政府的公信力以及民众对政策的支持力。③新加坡重视发展职业技术教育,即使经过长达44年的时间都没有随着国家领导人的更迭而发生根本性变化,由此可以看出新加坡职业技术教育政策的延续性很强。当然,一项科学合理的政策的稳定性还表现在时间历史链中的承接性,也就是说政策本身确保稳定并被持续有效地执行及其对后继政策能够发生积极影响,即该政策是下阶段政策的基础和依据,而后者是前者进一步的完善与延续。④新加坡职业技术教育政策从建国初期的培养劳动密集型的初级技术人才发展到目前的培养适应知识经济时代的高级技术人才的过程,也是充分体现了该国职业技术教育政策在继承原有政策基础上不断提升和完善的过程。
3.新加坡职业技术教育政策体现了适应市场需求的特点。市场对人才的需求具有多变性。一是由于市场经济是按价值规律与供求变化来进行调节的,这种调节在一定程度上是自发的、盲目的,而市场信息又瞬息万变,使市场行为往往具有短期性和波动性;二是科学技术的迅猛发展, 导致产业结构、技术结构、职业结构发生变化,这必然对人才的需求产生影响。⑤因此,在市场经济条件下,面对市场办学是各级职业技术学校的唯一选择,而根据市场需求培养拥有专业技能的人才,是职业技术学校的生存与发展之本,也是其发展的客观要求。再加上在市场经济条件下, 职业技术教育的规模、质量、效益最终要受到市场的检验,因此,政策的制定必须与市场需求相适应。
新加坡的职业教育政策在人才培养方面充分体现了适应市场需求的特点,这样有利于政策执行过程中较好地避免行政权威的过多干涉而缺乏创新性或灵活性。如在20世纪70年代末,新加坡劳工部预测在1981～1990年国内生产总值的年平均增长率若要达到10%,劳动生产率的年平均增长率必须提高到7%～8%。按这个比例计算,新加坡每年缺少工程师400名,其他大学生1050名,技术人员910名,熟练工人1980名。为了满足这个时期市场对资本密集型和技术密集型人才的需求,新加坡政府重视培养中高级技术人员和熟练工人。⑥20世纪90年代,新加坡再次将经济作为发展重点,即全力扶植第三产业,促进经济的均衡发展,力图成为国际金融中心、信息中心等,并简称以高科技、高工艺、高增值集约型产业为基础的现代化国家。为了配合新的经济发展战略的有效推行,新加坡职业技术教育又有了新的发展。该政府提出重点发展高等职业技术教育,并于20世纪90年代初制定了高职教育改革计划,建立了几所新的高等职业技术学院,以便培养更多的高层次职业技术人才。21世纪初,随着信息资讯业的迅速发展和广泛应用,新加坡资讯通信发展管理局预测:到2010年新加坡需要大量相关的人员。于是新加坡政府采取引进与就地培养并重的方法,让更多人员接受专业培训以满足新工作的需要。这个时期新加坡政府也开始重视外向型职业教育,以国际眼光培训职业技术人才,使其有参与国际竞争的各种能力。⑦
二、职业技术教育政策执行的制度健全
公共政策能否得到有效执行,离不开一个国家的制度。一个社会的宏观制度,从广义上来说,可以包括它的政治制度、经济制度、文化制度、法律制度等,其中联系最为紧密的是政治制度和法律制度。⑧只有以适当的制度为基础,才能整合各种社会资源,才更加有助于公共政策向着既定的目标发展。⑨新加坡职业技术教育的成功不仅有赖于政策本身的特性,还有赖于健全的威权主义的政治制度和强有力的法律制度以及高效的管理制度。
1.政治制度。公共政策执行的效果和一个国家的政治制度环境关系密切。有学者指出,统治阶级的意志、执政党的最高宗旨以及政府在某一时期的任务和目标等直接影响公共政策的实施。新加坡实行中央集权的政治管理制度,而且很多政策都由政府统一制定并严格执行。如在发展职业技术教育方面,该国政府多次出台相应的政策,并再三强调职业技术教育的重要性。在20世纪70年代新加坡政府规定凡进人中学的全部男生或50%的女生,均须学习规定的工艺科目。1980年,新加坡政府制定了全国职工技术训练计划,要求新加坡国立大学每年培训200名从事“研究与发展”的工程师;同时要求南洋理工学院每年培训1000名具有实用价值的工程师、新加坡工艺学院、新加坡技术训练学院每年各培训5000名技术人员,以及经济发展局配合工业与职业训练局每年培训100名技师。⑩2000年8月,吴作栋总理国庆节群众大会上指出新加坡政府将特别重视中学以上的教育,未来新加坡中学后的初级学院、工艺教育学院、理工学院和大学都要根据实际需要逐步扩展。不仅如此,该政府还为职业技术教育提供大量的经费保障,如新加坡理学院办学经费的75%由政府资助,职业技术学校90%以上的支出由政府负担,由于经费充裕,所以学校基础设施好、设备先进。总之,新加坡职业计划教育政策的统一推行、经费的保障等在很大程度上都是依靠政府的政治权威才得以完成的。
2.法律制度。法律是公共政治管理的最高准则,法治是现代公共管理的基本要求,没有健全的法制,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有现代意义上的公共管理。 公共政策的执行需要完善的法律制度保障,这样各级政府官员、执法人员才能按照法定权限和程序行使权力、依法办事、履行职责。否则,公共政策根本无法得到有效执行。为了使职业技术教育政策得到有效贯彻和实施,新加坡政府也通过立法规定强化职业技术教育,使“先培训,后就业,未经培训不得就业”成为一种制度。同时,法律还规定求职者必须接受职业技术培训,使职前培训制度化;凡资本在百万新元以上或雇员在50人以上的企业,必须对在岗职工进行专业技术的岗位培训;外资或合资企业如果招聘新籍员工,必须派到投资者母国或技术更新的外国进行技术培训;所有企业必须交纳职工工资总额的4%作为全国技能发展基金;建立专门人才评估制度,评估企业中每一个人的表现以促进个人素质的提高等。 1992年2月,新加坡颁布了“工艺教育学院法案”后成立了工艺教育学院,在对原来3所旧学院重新整修后,又新建了7所学院。
3.管理制度。政策执行过程是一个系统工程,需要科学的管理作为载体。若没有严格而科学的管理,政策执行也难以达到政策目标的要求。在政策执行的过程中,建立严格的人、财、物管理制度是必需的,也是必要的。新加坡政府于1980年正式将职业技术教育正式纳入正规教育范围,建立起职业技术教育与普通教育并轨统一的教育制度以适应该国发展高技术、高工艺和高增加值所需劳动力的要求。不仅如此,新加坡还成立了专门的职业技术教育机构来指导和管理其经费以及各种培训活动,目前已形成多层次、多类别,职前与职后并重的管理职业教育与培训网络机构。如成人教育促进局、国家生产力局、工业训练局、工艺与职业训练局、基本教育委员会和工友基本教育训练机构等。此外,新加坡还有经济发展局、公务员培训学院、教育学院、劳工研究学院等管理和培训机构。据统计,目前新加坡各类职业训练学校共有80所,其中职业学校26所,培训中心39所,训练机构15所。每年培训人数达250万,约占国家总人口的83%,占总劳动人口的99%。
三、职业技术教育政策执行的资源丰富
在管理学中,政策执行资源是指政府在推行政务、实施政策中所需要所利用的各种要素的总和,包括政策资源、人力资源、财力资源等。 尤其是财力资源的支撑,财力投入将直接影响政策执行的过程和效果。在政策执行的过程中,只有充足的财力保障,政策执行者在政策执行的各个环节上才能进行要素的最佳组合。反之,财力不足,物质基础薄弱,必然给政策执行造成执行不力、效果低劣的不良后果。有的学者认为“经费是政策执行的动力”。
新加坡政府不仅为职业技术教育提供90%的经费,而且还根据实际发展情况逐年增加其经费,如在20世纪70年代末80年代初,由政府投入职业技术教育的经费比起70年代初期增加了2.01倍。同样,在20世纪80年代初期,新加坡高等职业技术学校由于入学人数的不断增加而增加经费投入。2000年8月,吴作栋总理提出要扩展各级各类教育的同时,也提出由政府提供14100万新元兴建三所新的初级学院以及工艺教育学院和成人科技大学各一所,作为贯彻终身学习政策、提升理工学院毕业生以及在职人士专业知识的高等学府。 新加坡政府每年为工艺教育学院的建设以及日常运行投入的费用就达1亿新元以上,为就读于工艺教育学院的学生每年每生投入8500新元。
新加坡职业技术教育经费不仅来自政府的财政拨款,而且政府还积极拓宽经费来源渠道,如发动下属机构设立各种基金为职工参加各种培训提供经费支持。1979年1O月,新加坡经济发展局设立了技能发展基金以用于提高职工技能的培训,其资金来源是雇主所交的技能发展税。凡聘请月薪在750新元或以下工人的机构必须交工人薪酬的4%的税金,这项税金于1985年4月调低至2%,又于1986年4月削减为1%。到1985年已积累4亿新元。该基金由新加坡经济发展局管理,经济发展局根据技能发展基金有关规定、条例为符合条件的企业、工厂提供津贴,扶持并鼓励雇主开展厂内职工培训。
四、良好的职业技术教育政策执行文化与社会氛围
政策执行力文化,是指政策执行主体在特定的社会文化背景下所形成的有助于提升政策执行力的态度、情感、价值观等的总和。 在政策执行过程中,政策执行主体以及政策对象的价值观念,始终起着关键性作用。政策执行主体积极执行政策,社会成员认真认可政策,有利于形成特定的价值观念与价值取向。执行人员的态度如饱满的工作热情、坚强的意志品质、强烈的责任感与使命感直接影响政策的执行效率。而领导人对政策执行的态度和采取的方式影响着执行文化的发育,执行文化的形成有赖于领导者的言行。 新加坡职业技术教育政策的有效执行与其领导人高度重视且态度坚定,并将重视职业技术教育发展的观念根植于人们心中密不可分。如在李光耀总理执政期间就十分重视职业技术教育和培训工作,把职业技术教育培训和技能发展摆在显著位置,当做一项重要任务来抓。后来的吴作栋总理也非常重视员工的职业技术教育和培训,他认为新加坡国民要想享受世界级的生活水平,就必须有世界级的工人队伍,如果新加坡的工人是第三流的,那么新加坡的经济将沦为第三世界的经济,国民平均所得也将是很低的。
不仅如此,社会群体对某项政策的认可与支持程度也关系到政策能否被有效执行。当一项政策目标与政策对象的价值观念相符时,政策对象对政策执行持合作态度。社会群体常常根据该项政策是否符合自身的利益进行权衡后,才决定认同与支持。而且,只有当一项政策的正面效果为社会大众所接受和肯定,并认为支持某项政策可以获得最大利益并经过较长时间后,社会群众才能自觉支持该政策的执行。新加坡职业技术政策实施四十多年来,在政府的积极倡导下,新加坡的家长发现让自己的孩子进入各种职业技术学校,不仅没有任何低人一等的感觉,反而还将会为自己的家庭带来较大的经济效益。因此,越来越多的学生根据自身的兴趣选择不同的职业技术学校并顺利毕业,如2000年和2005年职业院校的毕业生合计比例均超过在校学生人数的50%。
新加坡的职业技术教育之所以取得了良好的效果,不仅在于其政策本身所具有的良好特性如合理性、科学性、稳定性与延续性等特性;而且还在于执行政策的外在保障机制如各种保障制度、政策执行资源的大力支持以及良好的政策执行的文化与社会氛围。我国正处于各级职业技术教育大发展时期,探讨影响新加坡职业技术教育政策有效执行的多种因素,对于调整与完善我国职业技术教育政策本身特性、建立强有力的各种保障制度、提供丰富的政策执行资源以及营造良好的政策执行氛围以不断提高其执行力,都具有重要的现实意义和借鉴意义。
[注释]
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