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[摘要]随着信息技术的高度发展，电子监察必将成为纪检监察工作的重要监察手段。本文分析行政审批电子监察系统的发展趋势和高校建设电子监察系统的重要意义，从实践角度探讨了高校电子监察系统可能的建设思路和主要功能，并针对高校建设电子监察系统过程中可能遇到的问题提出了对策。
[关键词]电子监察；信息技术；廉政风险；绩效考核
Discussion on Practical Problems and Countermeasures of Building E- supervision System in Universities
ZHANG Detao
（Guangdong Ocean University， Guangdong Zhanjiang 524088）
Abstract： With the highly development of information technology， e- supervision System will become important means of discipline inspection and supervision work. In this paper， by analyzing the development trend of e-supervision system of administrative approval， the great significance of e-supervision system construction in universities was pointed out .Its possible construction ideas and main functions in the view of practice were also discussed. Finally， the countermeasures according to possible problems in the process of the e-supervision system construction were put forward.
Key word： e-supervision System； information technology； anti-corruption risk； performance evaluation
2004年，中紀委、监察部等四个部门联合发布的《关于开展行政审批电子监察工作的通知》，对行政审批电子监察工作做了详细的要求，要求“发展电子政务项目的综合效益，促进行政监察工作信息化的深入进行，建立以业务部门行政审批业务系统为基础、以行政审批电子监察系统为核心的行政审批电子监察体系，优化审批流程，加强动态监管，切实提高行政审批部门的工作效率和服务水平”。[1]各级政府开始逐渐开发和建设自己的网站，网络化办公、电子政务平台已成为我国各级政府建设廉洁、高效、为民的“阳光政府”的重要载体，并且不断升级改造，进一步打造行政审批电子监察系统，起到规范行政审批行为、提高行政效率、推进政务公开、强化行政监察职能和促进政府运行机制创新的作用。[2]随着信息技术的普及，高校也逐步建立了诸如网络智能办公系统、财务综合信息系统、招标与投标系统、科研经费管理系统、人事招聘系统、综合教务平台等各种信息化平台，极大地提高了高校的行政办公效率和政务公开力度。但是，这些系统都是根据各部门工作需求建立，缺乏统筹和数据互联，缺乏统一的监察平台将各种电子平台的资源沟通和共享，使得纪检监察部门无法做到事前防范、事中监控，难以防范权力运行过程中的廉政风险问题，也就难以防止腐败问题的发生，不能很好履行教育、监督、保护、惩处的职能。目前，广东部分高校已根据学校纪检监察工作实际，在网络智能办公系统（OA系统）的基础初上建立效能监察系统。
一、高校建设电子监察系统的必要性
高校纪委受同级党委和教育纪工委的双重领导，但实际上还是以同级党委行政领导为主；高校纪检监察部门在人事任免、办公经费、岗位编制、福利待遇等方面都由学校党委行政决定，从而处于被监察对象的领导之下，高校纪检监部门缺乏独立行使监督权力的自主性，难以实现对同级党委、行政的有效监督[3]，也使监督的效果和反腐败的力度打折扣。加之中国是一个人情世故很重，法制意识淡薄的社会，在校园这样一个很小的环境，监督主体和客体互相熟悉，监督主体的职务晋升、考核和经济待遇又受制于监督客体，监督主体考虑自身权益，往往不敢坚持原则，使监督工作缺乏制度刚性。再加上部分业务工作的专业性，监督主体难以深度介入具体的业务工作，就容易出现监督工作和业务工作“两张皮”的现象。近年来各种腐败问题不断挑战高校这这块曾经的学术净土，严峻的形势倒逼高校纪检监察部门必须创新工作理念和监督手段。
中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》指出要推进电子政务建设，让权力在阳光下运行，防控廉政风险，增强工作实效。按照权力运行到哪里，监督就延伸到哪里的的要求，开展电子政务，就必须建设电子监察系统。
电子监察系统采取信息技术，突破现有监督体制和监督模式的局限性，将监督对象的职权目录、业务流程、廉政风险和各项制度规范转化为计算机程序化进行固定化和规范化，最大限度地压缩了违规用权和腐败犯罪的空间。通过权力分解、流程再造，实现权力的制衡，解决权力过度集中的问题，从机制上预防腐败的发生；电子监察检查系统具有实时监控、预警纠错的功能，可以及时防范潜在的廉政风险转化为违法违规行为；通过固定化的程式开展工作，也可避免了主观操作错误和人为干扰影响；通过高校电子监察系统建立在线交流信息平台，对不涉密信息进行公开，使得广大师生充分享有知情权和自主权，解决了监督信息不对称问题[4]，也扩大了监督主体的范围。电子监察系统所具有的刚性约束、实时监督、公开透明、操作留痕等优势，促进了管理监督一体化，可以最大化地规范权力运行、最及时地防控廉政风险，是监督方式的重大创新。 二、高校电子监察系统可能的建设思路和功能
（一）建設思路
高校行政事务主要以办文办会为主，种类和数量比政府机关少，所以在建设电子监察系统时不能照搬地方政府的行政审批电子监察系统的模式，而应该结合高校实际，建设方便实用又经济节约，具有高校特色的系统。
本校在建设电子监察系统之前，经过广泛调研，了解到市场上成熟的网络职能办公系统（OA系统）可提供灵活的流程设计和表单设计，可根据工作事项设计流程图，满足不同工作事项需要。流程设计可以按照监察工作要求来设计表单和流程条件，不满足条件的工作申请无法流转到下级办理，这就自动起到了监督作用。再由软件公司设计电子监察模块嵌入OA系统，可对在OA上运行的各种工作流程进行监察，这样就建立起来督办督查功能的电子监察系统。这种系统成本低、简单实用，比较符合高校实际。
督察督办功能的电子监察系统的接口是开放的，为接入财务综合信息系统、招标与投标系统、科研经费管理系统、人事招聘系统、综合教务平台、招生考试管理系统等等各种专项系统打好基础，从而不断拓展电子监察的功能和范围，不断强化行政权力制约和监督，提高学校行政效能，提升行政监察的力度和深度。
（二）系统功能
通过电子监察系统，实现对全校的行政效能、行政事项审批、办事过程、党务政务公开等行为的动态监督，实现实时监控、时效监察、预警纠错、绩效评估和校内互动。
（一）实时监控。一是自动采集每项重要工作、事项审批、事项办理过程的详细信息，即时、同步、全面监控实施全过程。
（二）预警纠错。系统对事项审批、办事过程的超时效行为和违规行为分别给予“黄牌”、“红牌”警告，通过网络邮箱、手机短信自动通知相关部门和责任人员及时处理或纠正，不断提高学校的行政效能。甚至可以结合廉政风险防控工作，在事项流程的的关键节点提醒廉政风险，设置条件防范廉政风险。
（三）绩效考核。系统可对进行部门之间和本部门不同岗位的工作量、办结效率进行统计，结合群众投诉等情况进行绩效考核。根据考核结果，对相关责任部门和个人进行奖惩。每月或季度发布电子监察效能报告。
（四）校内互动。对网上各类投诉进行受理、督办和回复；开展网上调查，组织群众对部门的服务质量进行评估等；在系统适当位置公开行政事务情况，提高群众知情权和参与监督的积极性。
三、高校建设电子监察系统可能遇到的问题
1、认识不足，重视不够。电子监察系统主要功能是提高行政效能，提高机关的服务质量和效率，为学校发展提供一个良好的行政服务系统。但是，部分部门和人员认为电子监察系统监督和约束了自己的权力，不愿将部门工作事项纳入电子监察系统运行。部分领导对建设电子监察系统重视不够，没有认识到电子监察系统是信息时代开展行政监察、提高行政效能、建设服务型、廉洁型机关的必然趋势。
2、建设理念不统一。电子监察系统对于高校仍然是一个新事物，没有现成的建设标准和组成构建，基本是各学校自行推动。因此，对于电子监察系统的主要功能、建设思路、工作重点、如何运行等方面都需要摸索，认识都不一致。
3、存在双轨运行问题。一些部门不愿将工作事项放在在电子监察系统办理，逃避监督。有的部门选择性在系统上运行部分事项，不愿接受监督的仍按传统方式办理，有的甚至所有事项都不放在系统运行。这里有主客观两方面的原因，客观原因是多年来都按照传统纸质模式工作，短时间不能适应新的工作模式，比如有个别工作人员学习新系统操作困难的问题，有系统功能跟不上需要的问题，也有担心电子监察系统的安全问题。主观方面的原因是个别部门不愿接受电子监察系统的监督，怕权力阳光运行后受到制约，失去权力带来的成就感和“好处”。
4、缺乏科学的绩效考核制度和责任追求制度。电子监察系统要健康运行，必须要有配套的绩效考评制度和责任追究制度，要能够激励各单位、部门将工作事项纳入系统办理，并能使工作人员高质量高效率完成任务，又能对消极怠慢、违规违纪操作行为追究责任。目前，在这方面还没有比较科学和完善的制度和办法。
四、对建设高校建设电子监察系统的几点建议
电子监察系统依赖于业务系统的数据，如果建立了电子监察系统，而各项业务事项不纳入系统运行，那么电子监察将成为无源之水，无从监督。要使电子监察系统真正发挥实时监督、过程监督，从源头治理违规违纪和腐败问题，至少要做到以下几点：
1、加强宣传，统一认识。要加强宣传和教育，使各单位部门转变思想观念，认识到建设学校电子监察系统是创新管理方式、推进办公信息化、推进城防体系建设的重大举措，认识到系统对推进依法行政，改善行政管理和服务水平，转变工作作风，提高工作质量和效率，防范廉政风险等都有十分重要的作用。
2、广泛调研，统筹规划。电子监察系统是个新事物，没有成功案例可鉴。一是建议到相关高校广泛调研，吸取先进经验，弄清楚自己高校的电子监察系统重点要实现哪些功能、要优先建设哪些功能、那些作为后期拓展功能等问题，广泛征求各单位、部门的意见，使建设方案更合理、更容易被接受。二是建设方案要尽量结合学校实际，要考虑经费预算，尽可能利用现有信息化系统和资源，建设开放接口，方便使各项业务系统接入电子监察系统运行，防治重复建设问题。
3、循序渐进，拓展监察范围。学校层面首先要推进办公自动化，要坚持在不涉密前提下，在技术允许下，应该纳入电子监察系统的工作，全部要在电子监察系统运行和开展，通过网外传统纸质审批模式开展无效（系统故障原因例外），杜绝逃避监督的“双轨运行”问题。逐步从最广泛应用的事项拓展到基建、招投标、招生、人事、财务、教务和科研领域，提高电子监察覆盖范围，正真发挥全过程、全范围监督的作用。
4、明确职责，加强职责。纪委监察处要在廉政风险防控工作的基础上，提出纳入监察系统的重要部门和工作，对纳入系统运行的工作流程和表单设计进行指导和把关，防止事项流程出现规避监督的廉政风险。
5、完善考核和责任追究制度制度。在实践中，对于监察对象存在的效率、态度等问题，一般是责令整改，并反馈结果。是否正真整改要看对方是否重视，这样监察效果就打折扣。所以必须出台管理、考核、责任追究为一体的制度体系，对应该进行系统运行而未纳入的部门、对超时限完成甚至不完成工作的人员、对收到投诉和违规违纪人员进行严格的责任追究，确保各部门主要工作事项在系统中完成，将所有业务数据提供给电子监察系统接受监察，从根本上解决“双轨运行”、“虚假运行”的问题。[5]同时，充分利用电子监察结果，使之与学校的党风廉政建设责任制考核、干部作风建设考评和领导干部年终考核结合起来，使电子监察系统真正发挥提高行政效能、促进廉洁从政从教和改进机关干部作风的作用。
参考文献
[1]李堂兵.论转型期我国电子政务建设的实质[D].四川大学，2010.
[2]朱慧涛.基于“民众本位”的电子政务绩效评估研究[D].安徽大学，2007.
[3]夏剑平.加强纪委对同级党委的监督[J].理论前沿，2009，23.
[4]任建明.我国电子监督创新实践的研究[J].《安徽师范大学学报》（人文社会科学版），2011，6 .
[5]王超.湖州行政审批电子监察系统设计与实现[D].成都：电子科技大学，2012.
作者简介
张德涛（1985-），男，陕西安康人，广东海洋大学纪委办监察处职员，硕士研究生。研究方向：反腐倡廉理论与实践研究。
课题来源
广东省教育系统2014年反腐倡廉调研课题。
[关键词]电子监察；信息技术；廉政风险；绩效考核
Discussion on Practical Problems and Countermeasures of Building E- supervision System in Universities
ZHANG Detao
（Guangdong Ocean University， Guangdong Zhanjiang 524088）
Abstract： With the highly development of information technology， e- supervision System will become important means of discipline inspection and supervision work. In this paper， by analyzing the development trend of e-supervision system of administrative approval， the great significance of e-supervision system construction in universities was pointed out .Its possible construction ideas and main functions in the view of practice were also discussed. Finally， the countermeasures according to possible problems in the process of the e-supervision system construction were put forward.
Key word： e-supervision System； information technology； anti-corruption risk； performance evaluation
2004年，中紀委、监察部等四个部门联合发布的《关于开展行政审批电子监察工作的通知》，对行政审批电子监察工作做了详细的要求，要求“发展电子政务项目的综合效益，促进行政监察工作信息化的深入进行，建立以业务部门行政审批业务系统为基础、以行政审批电子监察系统为核心的行政审批电子监察体系，优化审批流程，加强动态监管，切实提高行政审批部门的工作效率和服务水平”。[1]各级政府开始逐渐开发和建设自己的网站，网络化办公、电子政务平台已成为我国各级政府建设廉洁、高效、为民的“阳光政府”的重要载体，并且不断升级改造，进一步打造行政审批电子监察系统，起到规范行政审批行为、提高行政效率、推进政务公开、强化行政监察职能和促进政府运行机制创新的作用。[2]随着信息技术的普及，高校也逐步建立了诸如网络智能办公系统、财务综合信息系统、招标与投标系统、科研经费管理系统、人事招聘系统、综合教务平台等各种信息化平台，极大地提高了高校的行政办公效率和政务公开力度。但是，这些系统都是根据各部门工作需求建立，缺乏统筹和数据互联，缺乏统一的监察平台将各种电子平台的资源沟通和共享，使得纪检监察部门无法做到事前防范、事中监控，难以防范权力运行过程中的廉政风险问题，也就难以防止腐败问题的发生，不能很好履行教育、监督、保护、惩处的职能。目前，广东部分高校已根据学校纪检监察工作实际，在网络智能办公系统（OA系统）的基础初上建立效能监察系统。
一、高校建设电子监察系统的必要性
高校纪委受同级党委和教育纪工委的双重领导，但实际上还是以同级党委行政领导为主；高校纪检监察部门在人事任免、办公经费、岗位编制、福利待遇等方面都由学校党委行政决定，从而处于被监察对象的领导之下，高校纪检监部门缺乏独立行使监督权力的自主性，难以实现对同级党委、行政的有效监督[3]，也使监督的效果和反腐败的力度打折扣。加之中国是一个人情世故很重，法制意识淡薄的社会，在校园这样一个很小的环境，监督主体和客体互相熟悉，监督主体的职务晋升、考核和经济待遇又受制于监督客体，监督主体考虑自身权益，往往不敢坚持原则，使监督工作缺乏制度刚性。再加上部分业务工作的专业性，监督主体难以深度介入具体的业务工作，就容易出现监督工作和业务工作“两张皮”的现象。近年来各种腐败问题不断挑战高校这这块曾经的学术净土，严峻的形势倒逼高校纪检监察部门必须创新工作理念和监督手段。
中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》指出要推进电子政务建设，让权力在阳光下运行，防控廉政风险，增强工作实效。按照权力运行到哪里，监督就延伸到哪里的的要求，开展电子政务，就必须建设电子监察系统。
电子监察系统采取信息技术，突破现有监督体制和监督模式的局限性，将监督对象的职权目录、业务流程、廉政风险和各项制度规范转化为计算机程序化进行固定化和规范化，最大限度地压缩了违规用权和腐败犯罪的空间。通过权力分解、流程再造，实现权力的制衡，解决权力过度集中的问题，从机制上预防腐败的发生；电子监察检查系统具有实时监控、预警纠错的功能，可以及时防范潜在的廉政风险转化为违法违规行为；通过固定化的程式开展工作，也可避免了主观操作错误和人为干扰影响；通过高校电子监察系统建立在线交流信息平台，对不涉密信息进行公开，使得广大师生充分享有知情权和自主权，解决了监督信息不对称问题[4]，也扩大了监督主体的范围。电子监察系统所具有的刚性约束、实时监督、公开透明、操作留痕等优势，促进了管理监督一体化，可以最大化地规范权力运行、最及时地防控廉政风险，是监督方式的重大创新。 二、高校电子监察系统可能的建设思路和功能
（一）建設思路
高校行政事务主要以办文办会为主，种类和数量比政府机关少，所以在建设电子监察系统时不能照搬地方政府的行政审批电子监察系统的模式，而应该结合高校实际，建设方便实用又经济节约，具有高校特色的系统。
本校在建设电子监察系统之前，经过广泛调研，了解到市场上成熟的网络职能办公系统（OA系统）可提供灵活的流程设计和表单设计，可根据工作事项设计流程图，满足不同工作事项需要。流程设计可以按照监察工作要求来设计表单和流程条件，不满足条件的工作申请无法流转到下级办理，这就自动起到了监督作用。再由软件公司设计电子监察模块嵌入OA系统，可对在OA上运行的各种工作流程进行监察，这样就建立起来督办督查功能的电子监察系统。这种系统成本低、简单实用，比较符合高校实际。
督察督办功能的电子监察系统的接口是开放的，为接入财务综合信息系统、招标与投标系统、科研经费管理系统、人事招聘系统、综合教务平台、招生考试管理系统等等各种专项系统打好基础，从而不断拓展电子监察的功能和范围，不断强化行政权力制约和监督，提高学校行政效能，提升行政监察的力度和深度。
（二）系统功能
通过电子监察系统，实现对全校的行政效能、行政事项审批、办事过程、党务政务公开等行为的动态监督，实现实时监控、时效监察、预警纠错、绩效评估和校内互动。
（一）实时监控。一是自动采集每项重要工作、事项审批、事项办理过程的详细信息，即时、同步、全面监控实施全过程。
（二）预警纠错。系统对事项审批、办事过程的超时效行为和违规行为分别给予“黄牌”、“红牌”警告，通过网络邮箱、手机短信自动通知相关部门和责任人员及时处理或纠正，不断提高学校的行政效能。甚至可以结合廉政风险防控工作，在事项流程的的关键节点提醒廉政风险，设置条件防范廉政风险。
（三）绩效考核。系统可对进行部门之间和本部门不同岗位的工作量、办结效率进行统计，结合群众投诉等情况进行绩效考核。根据考核结果，对相关责任部门和个人进行奖惩。每月或季度发布电子监察效能报告。
（四）校内互动。对网上各类投诉进行受理、督办和回复；开展网上调查，组织群众对部门的服务质量进行评估等；在系统适当位置公开行政事务情况，提高群众知情权和参与监督的积极性。
三、高校建设电子监察系统可能遇到的问题
1、认识不足，重视不够。电子监察系统主要功能是提高行政效能，提高机关的服务质量和效率，为学校发展提供一个良好的行政服务系统。但是，部分部门和人员认为电子监察系统监督和约束了自己的权力，不愿将部门工作事项纳入电子监察系统运行。部分领导对建设电子监察系统重视不够，没有认识到电子监察系统是信息时代开展行政监察、提高行政效能、建设服务型、廉洁型机关的必然趋势。
2、建设理念不统一。电子监察系统对于高校仍然是一个新事物，没有现成的建设标准和组成构建，基本是各学校自行推动。因此，对于电子监察系统的主要功能、建设思路、工作重点、如何运行等方面都需要摸索，认识都不一致。
3、存在双轨运行问题。一些部门不愿将工作事项放在在电子监察系统办理，逃避监督。有的部门选择性在系统上运行部分事项，不愿接受监督的仍按传统方式办理，有的甚至所有事项都不放在系统运行。这里有主客观两方面的原因，客观原因是多年来都按照传统纸质模式工作，短时间不能适应新的工作模式，比如有个别工作人员学习新系统操作困难的问题，有系统功能跟不上需要的问题，也有担心电子监察系统的安全问题。主观方面的原因是个别部门不愿接受电子监察系统的监督，怕权力阳光运行后受到制约，失去权力带来的成就感和“好处”。
4、缺乏科学的绩效考核制度和责任追求制度。电子监察系统要健康运行，必须要有配套的绩效考评制度和责任追究制度，要能够激励各单位、部门将工作事项纳入系统办理，并能使工作人员高质量高效率完成任务，又能对消极怠慢、违规违纪操作行为追究责任。目前，在这方面还没有比较科学和完善的制度和办法。
四、对建设高校建设电子监察系统的几点建议
电子监察系统依赖于业务系统的数据，如果建立了电子监察系统，而各项业务事项不纳入系统运行，那么电子监察将成为无源之水，无从监督。要使电子监察系统真正发挥实时监督、过程监督，从源头治理违规违纪和腐败问题，至少要做到以下几点：
1、加强宣传，统一认识。要加强宣传和教育，使各单位部门转变思想观念，认识到建设学校电子监察系统是创新管理方式、推进办公信息化、推进城防体系建设的重大举措，认识到系统对推进依法行政，改善行政管理和服务水平，转变工作作风，提高工作质量和效率，防范廉政风险等都有十分重要的作用。
2、广泛调研，统筹规划。电子监察系统是个新事物，没有成功案例可鉴。一是建议到相关高校广泛调研，吸取先进经验，弄清楚自己高校的电子监察系统重点要实现哪些功能、要优先建设哪些功能、那些作为后期拓展功能等问题，广泛征求各单位、部门的意见，使建设方案更合理、更容易被接受。二是建设方案要尽量结合学校实际，要考虑经费预算，尽可能利用现有信息化系统和资源，建设开放接口，方便使各项业务系统接入电子监察系统运行，防治重复建设问题。
3、循序渐进，拓展监察范围。学校层面首先要推进办公自动化，要坚持在不涉密前提下，在技术允许下，应该纳入电子监察系统的工作，全部要在电子监察系统运行和开展，通过网外传统纸质审批模式开展无效（系统故障原因例外），杜绝逃避监督的“双轨运行”问题。逐步从最广泛应用的事项拓展到基建、招投标、招生、人事、财务、教务和科研领域，提高电子监察覆盖范围，正真发挥全过程、全范围监督的作用。
4、明确职责，加强职责。纪委监察处要在廉政风险防控工作的基础上，提出纳入监察系统的重要部门和工作，对纳入系统运行的工作流程和表单设计进行指导和把关，防止事项流程出现规避监督的廉政风险。
5、完善考核和责任追究制度制度。在实践中，对于监察对象存在的效率、态度等问题，一般是责令整改，并反馈结果。是否正真整改要看对方是否重视，这样监察效果就打折扣。所以必须出台管理、考核、责任追究为一体的制度体系，对应该进行系统运行而未纳入的部门、对超时限完成甚至不完成工作的人员、对收到投诉和违规违纪人员进行严格的责任追究，确保各部门主要工作事项在系统中完成，将所有业务数据提供给电子监察系统接受监察，从根本上解决“双轨运行”、“虚假运行”的问题。[5]同时，充分利用电子监察结果，使之与学校的党风廉政建设责任制考核、干部作风建设考评和领导干部年终考核结合起来，使电子监察系统真正发挥提高行政效能、促进廉洁从政从教和改进机关干部作风的作用。
参考文献
[1]李堂兵.论转型期我国电子政务建设的实质[D].四川大学，2010.
[2]朱慧涛.基于“民众本位”的电子政务绩效评估研究[D].安徽大学，2007.
[3]夏剑平.加强纪委对同级党委的监督[J].理论前沿，2009，23.
[4]任建明.我国电子监督创新实践的研究[J].《安徽师范大学学报》（人文社会科学版），2011，6 .
[5]王超.湖州行政审批电子监察系统设计与实现[D].成都：电子科技大学，2012.
作者简介
张德涛（1985-），男，陕西安康人，广东海洋大学纪委办监察处职员，硕士研究生。研究方向：反腐倡廉理论与实践研究。
课题来源
广东省教育系统2014年反腐倡廉调研课题。