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摘 要：英国体育发展模式在新工党“第三条道路”的影响下发生了明显的转变。在理念上，体育发展成为一项重要的社会投资，用于培养积极公民，政府发展体育的策略转变为支持社会自治和强调与民间组织合作。实践方面，政府与民间组织合作以政府机构改革和支持民间组织发展为前提，其主要内容包括政策平等协商、组织协调配合、政府契约购买和鼓励志愿者服务。当代英国体育发展模式的转变是一场兼顾公平与效率的制度改革，其经验对中国体育改革具有积极启示意义。
关 键 词：体育社会学；体育发展；发展模式；民间组织；英国
中图分类号：G80-05 文献标志码：A 文章编号：1006-7116（2013）03-0055-06
1996年，英国从亚特兰大奥运会回家时只带回了1枚金牌和一颗受伤的民族心。16年后，通过从国家彩票获得充裕的资金和如机器般精密的运作机构，英国奥运代表队已经焕然一新[1]。这种论述将英国体育重新崛起归结为资金和技术，但问题也可能是：仅仅依靠资金和技术，英国体育真的能够重新崛起吗？
更为深入地分析应该从英国体育发展的制度层面加以解释。1997年新工党上台执政，以“第三条道路”在英国全面推行经济和社会体制改革，英国体育发展模式由此发生了明显的转变。英国政府将民间组织确定为实现英国体育现代化的重要合作伙伴，并与民间组织展开了全面的合作实践。通过政府与民间组织合作，英国体育发展不仅摆脱了公平与效率两难的困境，还找到了一条从精英体育到大众体育重新引领世界的新路。
1 当代英国体育发展模式转变的原因
英国作为现代体育运动的起源地，其体育发展模式首先是由民间组织建立起来的。在19世纪，通过志愿体育俱乐部和成立全国性管理机构（以下简称NGB），形成了有组织的体育活动[2]。从1880—1930年，英国正式成立了67个NGB[3]。这些NGB起初树立起规则、精神和纪律，监督组织之间的竞争；随后开始培训国家队，关注教练员的培养；再后来行动于赞助和特定的主题。
从20世纪30年代开始，为了应对由“经济大萧条”而引起的社会危机，政府开始干预体育发展。当时英国最大的体育民间组织CCPR，1937年被纳入政府管理。战争期间，政府通过CCPR将200万英镑用于体育设施建设来提高国民健康水平。战后，随着英国成为福利国家，英国体育政策明确服务于全民体育。政府迅速修建运动和休闲公共场所，并优先为儿童、老人、妇女等弱势群体提供运动和休闲的机会[4]，然而政府干预体育发展的后果是公共财政支出远远超出了经济发展速度，政府标准化的服务引起了中产阶级普遍的不满。以至于后来有人评论：“这种为所有人提供运动和休闲机会政策的目标被证明是远远不会因为政府的干预而实现的。”[5]
1979年撒切尔夫人上台后，保守党政府开始寻求公共部门活动私有化，将国家福利从政府中分离出来。国家福利的市场供给加速了私人组织提供公共服务的增长，也导致了社会公平的丧失。20世纪80年代早期发生在英格兰内陆城市的暴乱深刻地影响了当时英国的体育政策，为了应对社会动荡，政府将体育政策的重点转移到了缓解娱乐的不利因素和培育社区发展[6]。在这种背景下，社区体育计划由职业俱乐部建立起来，但职业俱乐部随后不断增加的商业行为混淆了这项计划的社区责任，最后职业俱乐部丧失了社区责任而只对股东负责[7]。
政府干预体育发展，在一定程度实现了体育机会的平等，但付出了降低效率的代价；通过市场来对体育机会再分配，虽然提高了效率，却牺牲了社会公平。因此，20世纪90年代保守党执政后期，兼顾公平和效率改革成为了广泛的社会共识。1997年，以布莱尔为首的新工党上台执政，以“第三条道路”作为施政纲领，在英国全面推行经济和社会体制改革。“第三条道路”强调建立强大的公民社会，认为公共服务供给不应该局限于国家或私人，还应当依靠社区、民间组织和家庭等多元主体的积极参与。在这种新的政治理性下，政府选择与民间组织合作成为实现英国体育发展现代化的一种战略，英国体育发展模式由此开始了一系列的转变。
2 当代英国体育发展模式理念的转变
2.1 从社会福利到社会投资
在福利国家中，体育发展作为一种社会福利主要用来增进国家与公民之间的联系，应对公民可能出现的疾病风险。“第三条道路”的主要倡导者吉登斯[8]认为：“社会福利支出不能仅限于扶困济贫的消极作用，而应当成为一种积极的社会投资，用于开发国家的人力资源。”在新工党社会投资政策指引下，体育发展作为一项重要的社会投资被用在了健康、教育、抑制犯罪、社会包容、社会凝聚和公民权利等领域。政府认为这些领域利益的获得可以简单明了地用体育参与率来阐述，提出每年要增加1%的体育参与率，到2020年实现全国70%的人口每周参加5×30 min适度的身体运动[9]。着眼于开发国家未来人力资源，培养儿童和青少年成为体育发展政策的优先目标，英国体育发展的理论模型也由传统体育发展连续体转变为积极框架[10]。相比传统连续体模型遵循体育能力从低到高的发展顺序，积极框架模型强调学习的作用，即以学校体育为基础，通过提供从社区体育到精英体育不同层次持续不断的培训机会，来使公民获得相应的体育能力，从而使公民更为积极地参与到各个层次的体育活动中去。
体育发展成为社会投资的优势在于：第一，国家对体育发展的投入不再是单纯“输血”，还要积极“造血”。中央政府在体育运动上每1英镑的财政投入，将产生5英镑的税收[11]。第二，通过体育发展来增加国家的社会资本。在贫困地区的青少年足球项目中，每投入1英镑将会使当地社区通过减少青少年团伙暴力而产生7英镑的价值[12]。第三，通过体育发展减少国家在其它社会领域的投入。英国每年在控制国民肥胖问题上的直接花费为49亿英镑，如果肥胖不被有效控制，这一数字将会在2050年翻番[13]。总之，社会投资将体育发展的社会与经济成分有机结合起来，推动了国家社会和经济的协调发展。 2.2 从政府掌控到社会自治
政府管理体育的方式是随着政府与体育公共服务的关系不断变化。公共服务国有化时期，由于政府奉行凯恩斯主义所主张的国家干预政策，导致了政府对体育公共服务领域的直接管理；公共服务市场化时期，政府通过强制性竞标等手段将体育公共服务推向市场，保持着对体育公共服务市场的权威管制。新工党执政后，虽然延续了保守党市场化改革的部分政策，但与保守党不同的是政府并不寻求管理社会本身，而是通过支持个人与公共机构的自我管理来与政府的目标保持一致[14]。
尽管中央政府在体育发展中依然保持着主导地位，控制着议事日程和寻求相应影响其它组织的行为[15]，但政府更主张通过支持社会自治来实现公共体育管理。政府实行社会自治的基本原则是权利与责任的对等。如果民间组织被证明既能实现政府的目标，又能很好地从最基础到最高水平去发展他们的运动项目，将获得更多的政府合同；如果民间组织不能满足这些要求，与政府签订的合同将被重新审查[16]。在管理方法上，政府通过运用审计、标杆学习、公共服务协议、目标设定、绩效评价和测量等一系列新的公共管理技术，来确保民间组织实现自我管理以及对它们的自我管理进行反思性监控。
2.3 从相互限制到伙伴合作
单一的体育公共服务供给方式，使得公共服务各供给主体之间处于相互限制的状态，不能形成合力。公共服务国有化时期，政府直接成为体育公共服务的提供者，民间组织的生存空间受到了极大的限制，以至于“在那一时期，民众都感觉不到文体休闲民间组织的存在”[17]；公共服务市场化时期，公开市场招标使得政府和民间组织成为竞争对手，然而与私人组织相比，这两者都没有效率上的优势。在1988年中央政府将强制性竞标实施到地方运动与娱乐设施维护后的3个月，约77%的合同被私人企业获得[18]。
与保守党只强调市场竞争和服务质量不同的是，新工党倾向于通过政府、私人部门、民间组织和公民建立伙伴关系和战略同盟联合提供公共服务。除了继续发挥政府和私人部门的作用，新工党将注意力扩展到了社会这一层面上，把民间组织看作是政府与个人之间的桥梁和纽带以及“关系紧密的家庭和受明智政府支持的公共机构”[19]。与政府采取亲民间组织政治立场一致的是，英国体育决策部门也意识到，“从地方俱乐部到NGB的民间组织，提供着大量非高水平表演的体育参与机会，也是一个所有水平体育运动关键性的提供平台”[9]，将民间组织确定为实现英国体育发展现代化的一个关键部门，并与民间组织展开了全面的合作实践。
3 当代英国体育发展模式转变的实践
3.1 政府机构改革
政府机构改革的目的是通过对政府职能部门的调整，塑造一个“有限”和“有效”的政府。20世纪90年代末期，英国政府对体育职能部门进行了一场以决策与执行分开为核心的机构改革，其具体措施是在文化、传媒和体育部（DCMS）中设立由高级公务员组成的政策司来负责体育相关政策的咨询和制定，将英国体育理事会（UK Sport）和英格兰体育理事会（Sport England）等非政府公共管理机构（NDPB）确定为体育政策的执行机构。DCMS对执行机构实施合同管理、计划管理和政务公开；执行机构实行首席执行官负责制，在机构编制、人事管理和财务等方面具有极大自主权。
实施决策与执行分开对于政府转变职能与民间组织合作起到了重要的前提作用：第一，政府职能范围发生退缩。政府只负责于决策、调控和监督，具体管理和服务事务被推向了政府以外的社会部门，从而为民间组织进入体育公共服务领域提供了活动空间。第二，政府管理方式发生改变。通过将管理和服务外部化，政府管理由行政管理方式转变为市场管理方式。第三，政府行政效率得到提高。决策机构只集中精力于政策制定，不负责具体事务；执行机构只集中精力于执行政策，不负责决策事务。这样既充分发挥了两者功能优势，又有效避免了双方职责不清。
3.2 支持民间组织发展
政府与民间组织合作不仅需要政府自身改革，还需要政府支持民间组织发展。1998年，英国政府与民间组织签订了《政府与志愿组织和社区组织关系框架协议》[19]。该文件明确指出，政府依法支持民间组织享有独立性，并在鼓励志愿者精神、支持和资助民间组织活动等方面发挥积极的作用。双方签署这份文件的意义在于，不仅正式确立了政府与民间组织之间的伙伴关系，明确了双方合作的基本原则，还为政府支持民间组织发展提供了类似法律的依据。
为了建立一个强大的、积极活动的民间组织部门，政府通过多项措施来支持民间组织发展。其一，法律支持。政府通过制定和修改《社区公司条例》、《慈善用途法》等多项法律扩大了民间组织的自主权，创立了社区公司和慈善公司两种全新的民间组织形式，明确了发展业余体育属于慈善事业。其二，政策支持。政府在内阁中设立第三部门办公室来全面负责协调所有对民间组织的政策，并通过积极的政策引导，将社区体育项目从职业俱乐部中分离出来，转化为独立的民间组织。在2006年，社区足球项目被注册为慈善组织已经成为一种趋势[20]。其三，资金支持。增加对民间组织投资从始至终是新工党执政期间一个主要特征，政府资金占到了慈善组织全部收入的34.5%，成为民间组织的一项主要收入来源[21]。
3.3 政策平等协商（决策合作）
政策协商的目的是通过平等对话来促进符合公共利益的政策有效产生，从而使公共政策的合法性与合理性得到满足。为了形成政策协商，英国政府公开承诺：在拟定任何与民间组织有关的政策、法律时，要向民间组织提出公开协商咨询的时间表；协商咨询时要充分考虑有关各方面意见[22]。虽然该承诺并没有形成正式的法律文件，但已经成为了具体指导各级政府和政府各部门制定涉及体育公共政策时的工作指南。
体育政策的决策权还紧紧地抓在中央政府手中，政府设立了一个由DCMS和4大行政区体育部长组成的“体育内阁”负责体育发展的宏观政策，但民间组织作为一种强大的社会力量已经广泛地参与到体育发展各个层次的政策协商中。CCPR（现更名为运动和娱乐联盟）作为英国运动与休闲业的行业协会在其中起到了一个关键的桥梁作用。该组织代表着全英320个体育民间组织和15 000家体育俱乐部，在与政府涉及体育的政策制定过程中，负责向政府表达民间组织最新的政策立场和意见，维护民间组织的合法权益和向民间组织进行政策解释，还通过在议会和政党会议的积极活动中，影响涉及体育发展的立法。通过政策平等协商，政府与民间组织形成了一个有效的信息沟通和利益协调机制，加深了双方合作的互信和互利。 3.4 组织协调配合（管理合作）
由于政府与民间组织在内部结构、运行方式和资金来源等方面有着各自的优势和局限，双方在公共服务管理中各司其职和相互配合，可以实现功能优势互补。以英国社区体育系统[23]为例，DCMS和Sport England的主要职责是对全国社区体育发展进行指导和评估，投入政府财政和彩票资金；地方体育伙伴（CSP）作为整个社区体育组织系统实现每年增加1%体育参与率和社会利益的中枢机构，主要职责是对地方社区体育发展进行战略决策、部门协调、计划制定、绩效测量、市场营销和信息交流；由NGB、地方政府和学校体育伙伴等在地方社区的分支机构所构成的社区体育网络，主要职责是对地方社区体育倡议进行分类、识别和投资，增加体育参与的能力建设；由俱乐部、教练和志愿者所组成的基层主要职责是将当地社区的体育机会提供给当地居民。
政府与民间组织在社区体育管理中的协调配合，不仅保障了社区体育组织系统的有效运行，还实现了社区体育资源的优化配置。在资金提供上，绝大多数社区体育倡议得到了资助，这些资金地方政府承担了其中的多数，其余部分直接来源于中央政府和间接来源于民间组织[10]。在场地提供上，地方政府和教育机构为社区体育俱乐部提供了一半的运动场地，其中的73%是以租赁的方式提供给社区体育俱乐部[24]。在技能提供上，社区体育俱乐部不仅为其成员提供服务，还通过CSP与社区内的中学、小学联系起来，为青少年参与更多的体育项目提供机会。
3.5 体育公共服务政府契约购买（服务合作）
毫无疑问，提供公共服务是政府的一项基本职能，但这并不意味着政府要直接提供公共服务，政府可以通过其他部门来间接提供公共服务。2010年英国中央政府在运动和娱乐方面的花费为21亿英镑[25]；地方政府每年花费在运动和休闲领域的资金约为19亿英镑[26]。这些政府财政和彩票资金有相当部分是通过政府与民间组织签定公共服务购买契约，由民间组织来代替政府提供公共服务的。
政府契约购买表明英国体育公共服务供给模式发生了转变，政府成为资金提供者、执行机构成为绩效评估者和民间组织成为公共服务提供者。以DCMS、执行机构（UK Sport和Sport England）和NGB之间的服务合作为例，DCMS向执行机构投入资金并授权分配资金，执行机构根据DCMS的发展战略制定项目计划，NGB在项目计划申请成功后与执行机构签订项目合同。为了保证资金使用的有效性，执行机构会对NGB从资金发放到获得回报持续不断地进行评估，以此决定未来资金投入；为了保证资金分配的公平性，执行机构设立了公开基金项目，目的是使小型NGB更容易获得资助；为了保证资金使用的透明性，执行机构要求NGB定期公布财务审计报告，并接受政府和公众的审查。政府契约购买民间组织服务的优点在于，既通过市场机制避免了由政府直接提供导致的低效，又通过民间组织的志愿精神维护了社会公平，从而实现效率和公平的兼顾。
3.6 鼓励志愿者服务（倡导合作）
一直以来，志愿者服务作为最有价值的社会资源对英国体育发展起到了重要的保障和推动作用。从最重大的体育赛事到最基层的社区体育活动，各种体育事件都离不开志愿者的积极参与；从董事会成员，到教练员、管理者、资金募集者、监督者、运动伙伴和记分员等，各种体育组织都依赖于志愿者来开展活动。在英国，平均每个社区体育俱乐部有20个志愿者成员，只有1个是接受薪酬的成员[24]。
正因为如此，无论是政府还是民间组织都充分认识到鼓励志愿者服务的重要性，通过积极倡导来弘扬志愿者精神、增加志愿者人数、增强志愿者服务技能。政府各个有关部门每年都通过与民间组织合作，推出各式各样的志愿者计划和行动，并予以公共财政支持。例如，为实现2005年伦敦申办奥运会时所提出的“激励新一代热爱运动”口号，英国政府与英国奥委会（民间组织）联合发起了一项针对青少年体育志愿者的倡导行动，计划招募、培训和提供发展机会给40 000名青少年体育志愿者，其目的是培养这些志愿者来组织和领导英国未来的大众体育。通过政府与民间组织的联合倡导，体育志愿者占所有志愿者人数的22%，超过了任何其他领域[27]。同时志愿者服务也产生了巨大的经济效益，据估计，英格兰体育志愿者行动的经济价值每年已经达到20亿英镑[25]。
4 对中国体育改革的启示
4.1 发展目标——提升体育参与的机会
中英两国体育发展模式的不同，其根本在于发展目标的不同。英国体育发展通过有计划地提高全民体育参与率，来实现提升健康与教育、减少犯罪、社会凝聚力、经济复兴、公众情绪、社区发展和青少年培养[9]，以此来推动国家经济和社会的协调发展。中国体育发展以举国体制为依托，通过竞技运动的跨越式发展，来实现政府利益。虽然不能否认这对于整个国家的民族意识整合和国家形象建构起到了积极作用，但同时也不能否认其背后是以牺牲民众的体育参与机会为代价。
体育发展，从根本上来说是关于参与和提升参与的机会与利益[28]。没有参与机会就没有参与利益，利益提升是靠机会提升来实现的。因此，一个国家的体育发展目标首先应该考虑的是给予民众充分的体育参与机会。改革开放30年来，中国体育发展所处的基本环境已经发生了根本性的变化，中国已经成为和平崛起的新兴大国，民众的生活水平也已基本达到小康。继续坚持以金牌作为衡量标准来发展体育，既不符合执政党提出的科学发展观理念，也不能满足民众日益增长的健康和娱乐需求。总而言之，在当前构建和谐社会的背景下，要实现中国体育的科学发展，就必须将以往唯奥运争光的 “金牌观”转变到提升全民体育参与机会的“幸福观”上来。
4.2 发展方式——转变政府职能
英国政府认为：“体育是一个强大的、经常使用的工具，它可以帮助政府实现一些雄心勃勃的目标”[8]，但这并没有成为英国政府干预体育发展的依据。相反的是，英国政府一方面通过决策与执行分开的机构改革，将行政管理职能转移给公共管理机构；另一方面通过政府契约购买公共服务，将服务职能转移给民间组织。政府通过职能转移，强化决策和监督，建立了一个“有限”和“有效”的政府。 市场经济体制改革，决定了中国的政府体育部门不能再回到计划经济年代所扮演的全能型角色。当前中国体育改革面临的关键问题，主要在于社会化改革没有跟上市场化改革的脚步，导致了政府在市场经济体制中“越位、错位和缺位”。因此，下一步体制改革的重点应是通过转变政府职能，改变政府目前“政事不分，管办结合”现状。结合英国经验，我们认为政府转变职能可以从以下3个方面入手：一是将运动管理中心这样“既是政府，又是社团”的机构独立化，使其成为具有独立人事权和财务权的政策执行机构；二是将中华体育总会、运动单项协会这样名义上的民间组织实体化，并将公共服务逐步转交这些民间组织；三是政府通过将政策目标包含于与执行机构、民间组织签订的合同内容中，运用经济和法律手段来进行导向管理，从而建立市场型的管理机制。
4.3 发展模式——政府与民间组织合作
英国政府选择与民间组织合作推动体育发展，不仅在于用来弥补由于“政府失灵”和“市场失灵”所造成公共服务供给沟壑，还在于民间组织通过公民个人或群体的技能、兴趣、信仰和价值观念为公众和社区发展所提供服务，而这种服务对于构建现代公民社会具有极其重要的作用。
尽管英国政府与民间组织之间的“伙伴关系”不一定符合中国社会现实，但政府与民间组织合作还是为中国体育发展提供了一条新的道路选择。目前而言，要实现十七大报告中所提出的“政府行政管理与社会组织自我管理有效衔接和良性互动”，还取决于政府作出更多的努力。首先，政府要承认民间组织。在目前“归口登记、双重负责和分级管理”控制型民间组织管理模式下，体育民间组织很难获得政府相关部门登记审批，但我们也看到在2011年底广州已经开放民间组织申请登记，相信随着社会体制改革的深入，民间组织注册难题将成为历史。其次，政府要支持民间组织。政府不仅要在法律、政策和资金等方面为民间组织提供支持，还要将“政府组织的民间组织”（GONGO）自主化，使其真正发挥社会主体作用。再次，政府要依靠民间组织。政府与民间组织的合作不能只限于公共服务提供，还要上升到更高层次的社会治理和政策协商上来。最后，政府要监管民间组织。目前政府对民间组织虽然在形式上严格控制，但现实中却放松监管。为了保障政府与民间组织能长期、稳定和健康地合作，有必要进一步完善民间组织监管体系。
当代英国体育发展模式的转变，其本质是一场兼顾公平与效率的制度改革。通过这场以政府与民间组织合作为主题的制度改革，英国体育发展找到了一条摆脱困境、重新崛起的新路。我们更应该看到的是，英国体育发展的成功与其坚守提升全民体育参与机会的价值观念是分不开的。由于中英两国基本政治制度不同、经济和社会发展阶段不同、体育发展的传统和现状不同，决定了中国在借鉴英国体育发展模式时应有所选择。当前，阻碍中国体育改革的不只是制度创新的瓶颈，还有思想的局限。因此，未来中国体育改革与发展，不仅需要形成广泛的社会共识，还需要决策者们更多的勇气和行动。
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从20世纪30年代开始，为了应对由“经济大萧条”而引起的社会危机，政府开始干预体育发展。当时英国最大的体育民间组织CCPR，1937年被纳入政府管理。战争期间，政府通过CCPR将200万英镑用于体育设施建设来提高国民健康水平。战后，随着英国成为福利国家，英国体育政策明确服务于全民体育。政府迅速修建运动和休闲公共场所，并优先为儿童、老人、妇女等弱势群体提供运动和休闲的机会[4]，然而政府干预体育发展的后果是公共财政支出远远超出了经济发展速度，政府标准化的服务引起了中产阶级普遍的不满。以至于后来有人评论：“这种为所有人提供运动和休闲机会政策的目标被证明是远远不会因为政府的干预而实现的。”[5]
1979年撒切尔夫人上台后，保守党政府开始寻求公共部门活动私有化，将国家福利从政府中分离出来。国家福利的市场供给加速了私人组织提供公共服务的增长，也导致了社会公平的丧失。20世纪80年代早期发生在英格兰内陆城市的暴乱深刻地影响了当时英国的体育政策，为了应对社会动荡，政府将体育政策的重点转移到了缓解娱乐的不利因素和培育社区发展[6]。在这种背景下，社区体育计划由职业俱乐部建立起来，但职业俱乐部随后不断增加的商业行为混淆了这项计划的社区责任，最后职业俱乐部丧失了社区责任而只对股东负责[7]。
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2 当代英国体育发展模式理念的转变
2.1 从社会福利到社会投资
在福利国家中，体育发展作为一种社会福利主要用来增进国家与公民之间的联系，应对公民可能出现的疾病风险。“第三条道路”的主要倡导者吉登斯[8]认为：“社会福利支出不能仅限于扶困济贫的消极作用，而应当成为一种积极的社会投资，用于开发国家的人力资源。”在新工党社会投资政策指引下，体育发展作为一项重要的社会投资被用在了健康、教育、抑制犯罪、社会包容、社会凝聚和公民权利等领域。政府认为这些领域利益的获得可以简单明了地用体育参与率来阐述，提出每年要增加1%的体育参与率，到2020年实现全国70%的人口每周参加5×30 min适度的身体运动[9]。着眼于开发国家未来人力资源，培养儿童和青少年成为体育发展政策的优先目标，英国体育发展的理论模型也由传统体育发展连续体转变为积极框架[10]。相比传统连续体模型遵循体育能力从低到高的发展顺序，积极框架模型强调学习的作用，即以学校体育为基础，通过提供从社区体育到精英体育不同层次持续不断的培训机会，来使公民获得相应的体育能力，从而使公民更为积极地参与到各个层次的体育活动中去。
体育发展成为社会投资的优势在于：第一，国家对体育发展的投入不再是单纯“输血”，还要积极“造血”。中央政府在体育运动上每1英镑的财政投入，将产生5英镑的税收[11]。第二，通过体育发展来增加国家的社会资本。在贫困地区的青少年足球项目中，每投入1英镑将会使当地社区通过减少青少年团伙暴力而产生7英镑的价值[12]。第三，通过体育发展减少国家在其它社会领域的投入。英国每年在控制国民肥胖问题上的直接花费为49亿英镑，如果肥胖不被有效控制，这一数字将会在2050年翻番[13]。总之，社会投资将体育发展的社会与经济成分有机结合起来，推动了国家社会和经济的协调发展。 2.2 从政府掌控到社会自治
政府管理体育的方式是随着政府与体育公共服务的关系不断变化。公共服务国有化时期，由于政府奉行凯恩斯主义所主张的国家干预政策，导致了政府对体育公共服务领域的直接管理；公共服务市场化时期，政府通过强制性竞标等手段将体育公共服务推向市场，保持着对体育公共服务市场的权威管制。新工党执政后，虽然延续了保守党市场化改革的部分政策，但与保守党不同的是政府并不寻求管理社会本身，而是通过支持个人与公共机构的自我管理来与政府的目标保持一致[14]。
尽管中央政府在体育发展中依然保持着主导地位，控制着议事日程和寻求相应影响其它组织的行为[15]，但政府更主张通过支持社会自治来实现公共体育管理。政府实行社会自治的基本原则是权利与责任的对等。如果民间组织被证明既能实现政府的目标，又能很好地从最基础到最高水平去发展他们的运动项目，将获得更多的政府合同；如果民间组织不能满足这些要求，与政府签订的合同将被重新审查[16]。在管理方法上，政府通过运用审计、标杆学习、公共服务协议、目标设定、绩效评价和测量等一系列新的公共管理技术，来确保民间组织实现自我管理以及对它们的自我管理进行反思性监控。
2.3 从相互限制到伙伴合作
单一的体育公共服务供给方式，使得公共服务各供给主体之间处于相互限制的状态，不能形成合力。公共服务国有化时期，政府直接成为体育公共服务的提供者，民间组织的生存空间受到了极大的限制，以至于“在那一时期，民众都感觉不到文体休闲民间组织的存在”[17]；公共服务市场化时期，公开市场招标使得政府和民间组织成为竞争对手，然而与私人组织相比，这两者都没有效率上的优势。在1988年中央政府将强制性竞标实施到地方运动与娱乐设施维护后的3个月，约77%的合同被私人企业获得[18]。
与保守党只强调市场竞争和服务质量不同的是，新工党倾向于通过政府、私人部门、民间组织和公民建立伙伴关系和战略同盟联合提供公共服务。除了继续发挥政府和私人部门的作用，新工党将注意力扩展到了社会这一层面上，把民间组织看作是政府与个人之间的桥梁和纽带以及“关系紧密的家庭和受明智政府支持的公共机构”[19]。与政府采取亲民间组织政治立场一致的是，英国体育决策部门也意识到，“从地方俱乐部到NGB的民间组织，提供着大量非高水平表演的体育参与机会，也是一个所有水平体育运动关键性的提供平台”[9]，将民间组织确定为实现英国体育发展现代化的一个关键部门，并与民间组织展开了全面的合作实践。
3 当代英国体育发展模式转变的实践
3.1 政府机构改革
政府机构改革的目的是通过对政府职能部门的调整，塑造一个“有限”和“有效”的政府。20世纪90年代末期，英国政府对体育职能部门进行了一场以决策与执行分开为核心的机构改革，其具体措施是在文化、传媒和体育部（DCMS）中设立由高级公务员组成的政策司来负责体育相关政策的咨询和制定，将英国体育理事会（UK Sport）和英格兰体育理事会（Sport England）等非政府公共管理机构（NDPB）确定为体育政策的执行机构。DCMS对执行机构实施合同管理、计划管理和政务公开；执行机构实行首席执行官负责制，在机构编制、人事管理和财务等方面具有极大自主权。
实施决策与执行分开对于政府转变职能与民间组织合作起到了重要的前提作用：第一，政府职能范围发生退缩。政府只负责于决策、调控和监督，具体管理和服务事务被推向了政府以外的社会部门，从而为民间组织进入体育公共服务领域提供了活动空间。第二，政府管理方式发生改变。通过将管理和服务外部化，政府管理由行政管理方式转变为市场管理方式。第三，政府行政效率得到提高。决策机构只集中精力于政策制定，不负责具体事务；执行机构只集中精力于执行政策，不负责决策事务。这样既充分发挥了两者功能优势，又有效避免了双方职责不清。
3.2 支持民间组织发展
政府与民间组织合作不仅需要政府自身改革，还需要政府支持民间组织发展。1998年，英国政府与民间组织签订了《政府与志愿组织和社区组织关系框架协议》[19]。该文件明确指出，政府依法支持民间组织享有独立性，并在鼓励志愿者精神、支持和资助民间组织活动等方面发挥积极的作用。双方签署这份文件的意义在于，不仅正式确立了政府与民间组织之间的伙伴关系，明确了双方合作的基本原则，还为政府支持民间组织发展提供了类似法律的依据。
为了建立一个强大的、积极活动的民间组织部门，政府通过多项措施来支持民间组织发展。其一，法律支持。政府通过制定和修改《社区公司条例》、《慈善用途法》等多项法律扩大了民间组织的自主权，创立了社区公司和慈善公司两种全新的民间组织形式，明确了发展业余体育属于慈善事业。其二，政策支持。政府在内阁中设立第三部门办公室来全面负责协调所有对民间组织的政策，并通过积极的政策引导，将社区体育项目从职业俱乐部中分离出来，转化为独立的民间组织。在2006年，社区足球项目被注册为慈善组织已经成为一种趋势[20]。其三，资金支持。增加对民间组织投资从始至终是新工党执政期间一个主要特征，政府资金占到了慈善组织全部收入的34.5%，成为民间组织的一项主要收入来源[21]。
3.3 政策平等协商（决策合作）
政策协商的目的是通过平等对话来促进符合公共利益的政策有效产生，从而使公共政策的合法性与合理性得到满足。为了形成政策协商，英国政府公开承诺：在拟定任何与民间组织有关的政策、法律时，要向民间组织提出公开协商咨询的时间表；协商咨询时要充分考虑有关各方面意见[22]。虽然该承诺并没有形成正式的法律文件，但已经成为了具体指导各级政府和政府各部门制定涉及体育公共政策时的工作指南。
体育政策的决策权还紧紧地抓在中央政府手中，政府设立了一个由DCMS和4大行政区体育部长组成的“体育内阁”负责体育发展的宏观政策，但民间组织作为一种强大的社会力量已经广泛地参与到体育发展各个层次的政策协商中。CCPR（现更名为运动和娱乐联盟）作为英国运动与休闲业的行业协会在其中起到了一个关键的桥梁作用。该组织代表着全英320个体育民间组织和15 000家体育俱乐部，在与政府涉及体育的政策制定过程中，负责向政府表达民间组织最新的政策立场和意见，维护民间组织的合法权益和向民间组织进行政策解释，还通过在议会和政党会议的积极活动中，影响涉及体育发展的立法。通过政策平等协商，政府与民间组织形成了一个有效的信息沟通和利益协调机制，加深了双方合作的互信和互利。 3.4 组织协调配合（管理合作）
由于政府与民间组织在内部结构、运行方式和资金来源等方面有着各自的优势和局限，双方在公共服务管理中各司其职和相互配合，可以实现功能优势互补。以英国社区体育系统[23]为例，DCMS和Sport England的主要职责是对全国社区体育发展进行指导和评估，投入政府财政和彩票资金；地方体育伙伴（CSP）作为整个社区体育组织系统实现每年增加1%体育参与率和社会利益的中枢机构，主要职责是对地方社区体育发展进行战略决策、部门协调、计划制定、绩效测量、市场营销和信息交流；由NGB、地方政府和学校体育伙伴等在地方社区的分支机构所构成的社区体育网络，主要职责是对地方社区体育倡议进行分类、识别和投资，增加体育参与的能力建设；由俱乐部、教练和志愿者所组成的基层主要职责是将当地社区的体育机会提供给当地居民。
政府与民间组织在社区体育管理中的协调配合，不仅保障了社区体育组织系统的有效运行，还实现了社区体育资源的优化配置。在资金提供上，绝大多数社区体育倡议得到了资助，这些资金地方政府承担了其中的多数，其余部分直接来源于中央政府和间接来源于民间组织[10]。在场地提供上，地方政府和教育机构为社区体育俱乐部提供了一半的运动场地，其中的73%是以租赁的方式提供给社区体育俱乐部[24]。在技能提供上，社区体育俱乐部不仅为其成员提供服务，还通过CSP与社区内的中学、小学联系起来，为青少年参与更多的体育项目提供机会。
3.5 体育公共服务政府契约购买（服务合作）
毫无疑问，提供公共服务是政府的一项基本职能，但这并不意味着政府要直接提供公共服务，政府可以通过其他部门来间接提供公共服务。2010年英国中央政府在运动和娱乐方面的花费为21亿英镑[25]；地方政府每年花费在运动和休闲领域的资金约为19亿英镑[26]。这些政府财政和彩票资金有相当部分是通过政府与民间组织签定公共服务购买契约，由民间组织来代替政府提供公共服务的。
政府契约购买表明英国体育公共服务供给模式发生了转变，政府成为资金提供者、执行机构成为绩效评估者和民间组织成为公共服务提供者。以DCMS、执行机构（UK Sport和Sport England）和NGB之间的服务合作为例，DCMS向执行机构投入资金并授权分配资金，执行机构根据DCMS的发展战略制定项目计划，NGB在项目计划申请成功后与执行机构签订项目合同。为了保证资金使用的有效性，执行机构会对NGB从资金发放到获得回报持续不断地进行评估，以此决定未来资金投入；为了保证资金分配的公平性，执行机构设立了公开基金项目，目的是使小型NGB更容易获得资助；为了保证资金使用的透明性，执行机构要求NGB定期公布财务审计报告，并接受政府和公众的审查。政府契约购买民间组织服务的优点在于，既通过市场机制避免了由政府直接提供导致的低效，又通过民间组织的志愿精神维护了社会公平，从而实现效率和公平的兼顾。
3.6 鼓励志愿者服务（倡导合作）
一直以来，志愿者服务作为最有价值的社会资源对英国体育发展起到了重要的保障和推动作用。从最重大的体育赛事到最基层的社区体育活动，各种体育事件都离不开志愿者的积极参与；从董事会成员，到教练员、管理者、资金募集者、监督者、运动伙伴和记分员等，各种体育组织都依赖于志愿者来开展活动。在英国，平均每个社区体育俱乐部有20个志愿者成员，只有1个是接受薪酬的成员[24]。
正因为如此，无论是政府还是民间组织都充分认识到鼓励志愿者服务的重要性，通过积极倡导来弘扬志愿者精神、增加志愿者人数、增强志愿者服务技能。政府各个有关部门每年都通过与民间组织合作，推出各式各样的志愿者计划和行动，并予以公共财政支持。例如，为实现2005年伦敦申办奥运会时所提出的“激励新一代热爱运动”口号，英国政府与英国奥委会（民间组织）联合发起了一项针对青少年体育志愿者的倡导行动，计划招募、培训和提供发展机会给40 000名青少年体育志愿者，其目的是培养这些志愿者来组织和领导英国未来的大众体育。通过政府与民间组织的联合倡导，体育志愿者占所有志愿者人数的22%，超过了任何其他领域[27]。同时志愿者服务也产生了巨大的经济效益，据估计，英格兰体育志愿者行动的经济价值每年已经达到20亿英镑[25]。
4 对中国体育改革的启示
4.1 发展目标——提升体育参与的机会
中英两国体育发展模式的不同，其根本在于发展目标的不同。英国体育发展通过有计划地提高全民体育参与率，来实现提升健康与教育、减少犯罪、社会凝聚力、经济复兴、公众情绪、社区发展和青少年培养[9]，以此来推动国家经济和社会的协调发展。中国体育发展以举国体制为依托，通过竞技运动的跨越式发展，来实现政府利益。虽然不能否认这对于整个国家的民族意识整合和国家形象建构起到了积极作用，但同时也不能否认其背后是以牺牲民众的体育参与机会为代价。
体育发展，从根本上来说是关于参与和提升参与的机会与利益[28]。没有参与机会就没有参与利益，利益提升是靠机会提升来实现的。因此，一个国家的体育发展目标首先应该考虑的是给予民众充分的体育参与机会。改革开放30年来，中国体育发展所处的基本环境已经发生了根本性的变化，中国已经成为和平崛起的新兴大国，民众的生活水平也已基本达到小康。继续坚持以金牌作为衡量标准来发展体育，既不符合执政党提出的科学发展观理念，也不能满足民众日益增长的健康和娱乐需求。总而言之，在当前构建和谐社会的背景下，要实现中国体育的科学发展，就必须将以往唯奥运争光的 “金牌观”转变到提升全民体育参与机会的“幸福观”上来。
4.2 发展方式——转变政府职能
英国政府认为：“体育是一个强大的、经常使用的工具，它可以帮助政府实现一些雄心勃勃的目标”[8]，但这并没有成为英国政府干预体育发展的依据。相反的是，英国政府一方面通过决策与执行分开的机构改革，将行政管理职能转移给公共管理机构；另一方面通过政府契约购买公共服务，将服务职能转移给民间组织。政府通过职能转移，强化决策和监督，建立了一个“有限”和“有效”的政府。 市场经济体制改革，决定了中国的政府体育部门不能再回到计划经济年代所扮演的全能型角色。当前中国体育改革面临的关键问题，主要在于社会化改革没有跟上市场化改革的脚步，导致了政府在市场经济体制中“越位、错位和缺位”。因此，下一步体制改革的重点应是通过转变政府职能，改变政府目前“政事不分，管办结合”现状。结合英国经验，我们认为政府转变职能可以从以下3个方面入手：一是将运动管理中心这样“既是政府，又是社团”的机构独立化，使其成为具有独立人事权和财务权的政策执行机构；二是将中华体育总会、运动单项协会这样名义上的民间组织实体化，并将公共服务逐步转交这些民间组织；三是政府通过将政策目标包含于与执行机构、民间组织签订的合同内容中，运用经济和法律手段来进行导向管理，从而建立市场型的管理机制。
4.3 发展模式——政府与民间组织合作
英国政府选择与民间组织合作推动体育发展，不仅在于用来弥补由于“政府失灵”和“市场失灵”所造成公共服务供给沟壑，还在于民间组织通过公民个人或群体的技能、兴趣、信仰和价值观念为公众和社区发展所提供服务，而这种服务对于构建现代公民社会具有极其重要的作用。
尽管英国政府与民间组织之间的“伙伴关系”不一定符合中国社会现实，但政府与民间组织合作还是为中国体育发展提供了一条新的道路选择。目前而言，要实现十七大报告中所提出的“政府行政管理与社会组织自我管理有效衔接和良性互动”，还取决于政府作出更多的努力。首先，政府要承认民间组织。在目前“归口登记、双重负责和分级管理”控制型民间组织管理模式下，体育民间组织很难获得政府相关部门登记审批，但我们也看到在2011年底广州已经开放民间组织申请登记，相信随着社会体制改革的深入，民间组织注册难题将成为历史。其次，政府要支持民间组织。政府不仅要在法律、政策和资金等方面为民间组织提供支持，还要将“政府组织的民间组织”（GONGO）自主化，使其真正发挥社会主体作用。再次，政府要依靠民间组织。政府与民间组织的合作不能只限于公共服务提供，还要上升到更高层次的社会治理和政策协商上来。最后，政府要监管民间组织。目前政府对民间组织虽然在形式上严格控制，但现实中却放松监管。为了保障政府与民间组织能长期、稳定和健康地合作，有必要进一步完善民间组织监管体系。
当代英国体育发展模式的转变，其本质是一场兼顾公平与效率的制度改革。通过这场以政府与民间组织合作为主题的制度改革，英国体育发展找到了一条摆脱困境、重新崛起的新路。我们更应该看到的是，英国体育发展的成功与其坚守提升全民体育参与机会的价值观念是分不开的。由于中英两国基本政治制度不同、经济和社会发展阶段不同、体育发展的传统和现状不同，决定了中国在借鉴英国体育发展模式时应有所选择。当前，阻碍中国体育改革的不只是制度创新的瓶颈，还有思想的局限。因此，未来中国体育改革与发展，不仅需要形成广泛的社会共识，还需要决策者们更多的勇气和行动。
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