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摘要就政府管理模式而言,我国正经历着由“权力型”向“责任型”转变的时期,因此完善政府决策责任追究机制,显得十分必要。目前在政府决策失误责任追究过程中,主要存在有决策责任主体、范围,追究体制、力度,监督机制等方面的问题。本文就此针对性地提出了相应的解决措施,以完善我国政府决策失误责任追究机制。
关键词政府 决策失误 责任追究
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-205-02
政府不是从来就有的,它是社会发展到一定历史阶段的产物。作为人类社会管理的重要组织形式,政府存在的基础和前提条件是必须保护人民的生存、自由和财产等自然权利。政府责任是政府合法性和政府权威的源泉,是政治稳定和政治发展的基石。
决策是政府管理的中心环节,是解决政治、经济、社会问题的前提和基础。政府决策的正确与否,直接决定着政府管理的绩效与社会发展进程。但在政府现实管理活动中,权力寻租、责任虚拟的问题一直困扰着政府,决策权力与决策责任失衡,影响着科学决策体系的形成。因此,建立科学的政府决策失误责任追究机制,就成为解决问题的关键。
一、我国建立政府决策失误责任追究制度的现状分析
改革开放特别是党的十五大以来,我国政府责任追究开始不断加强,并取得了一定成果。“十五大”报告指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。”这为政府部门推进责任追究指明了基本方向。此外,我国还出台了一些相关方面的规章制度,如国务院《关于特大安全事故责任追究的规定》、公安部《关于人民警察执法过错责任追究的规定》等。同时,在查究失职、渎职者的责任方面也取得了一些进展。查处了一大批社会影响恶劣的大案要案,对不合格和违反法规党纪的政府官员进行了严肃处理,在匡正社会风气、树立政府形象、强化责任行政方面取得了积极效果。
目前对政府决策失误责任的追究,无论是在形式还是内容上,都正在逐步深入细化。但是,单凭目前这些法律、规章制度还远远不够。因为,政府责任从行为内容上看主要体现为决策责任和执行责任,以上这些法规大都是执行过程中的责任追究,表现在对执行变形和执行不力上,而对政府决策失误责任的追究只停留在表面上,针对性不强。只是在一些行政责任追究中涉及到政府公务人员在工作中应然层面的问题,对其出现决策失误应如何处理并未明确规定,更不用说根据造成损失程度的大小来追究责任了。
二、我国政府决策失误责任追究机制运作中存在的主要问题
目前政府决策责任的问题已越来越为人们所重视,以决策责任为主要内容的政府管理体制改革全面展开,并取得了明显的成效。但是,从中国政府现有的决策责任机制的体系建立来看,还存在着一些亟待解决的问题。
(一)决策责任主体不够明确
决策责任主体的确定是决策责任机制建立的前提,决策责任主体的界定与政府及公务员的权利能力、行为能力、责任能力密切相关,权利能力是权利主体享有权利和承担义务的资格;行为能力是权利主体通过自己的行为取得权利和承担义务的资格,责任能力是决策主体因实施违法违规行为而承担责任的资格。也就是说,决策责任的主体应该是同时具备权利能力、行为能力和责任能力的主体,三者缺一不可,任何一种能力的缺失都不能构成决策责任的主体,同时也会造成决策责任的错位与异化。
(二)决策责任范围不够清晰
决策责任范围是决策责任追究与实现的依据,它是指决策责任主体对决策行为应承担的责任有效时间、责任内容等。在中国政府管理体制中,对政府和官员决策的权力与内容一般都有比较明确的规定,在管理与决策的实践中也具有良好的操作性。但是,在与决策权力相对应的决策责任的规定方面却存在严重的制度性供给不足,一般只停留在“是与否”的问题上,仅仅表述为“一把手负责制”、“要承担责任”、“要严厉追究责任”等等,而承担责任的主要内容、方式、时间等等往往没能作出明晰的规定。所以在实际的操作过程中决策责任的追究难以找到依据。
(三)决策失误责任追究体系不健全
随着中国政府管理体制改革的不断深化,特别是在改革过程中对解决行政伦理失范、权力寻租、贪污腐败等问题的探索与改革中,逐步建立起了诸多行之有效的行政决策责任制度,这些制度在运行过程中发挥了极其重要的作用。但是由于现有的决策责任制度缺乏系统性和刚性,从而使政府决策责任的实现缺乏体制保障。
(四)责任追究和惩罚不力
政府决策责任的追究是在决策责任的认定和归结基础上进行责任判断、评价和执行的过程。多年来,中国在行政管理体制改革的过程中,建立起了包括官员问责制、管理绩效考评制、工作考评末位淘汰制等一系列管理与决策责任追究与惩罚制度,但由于决策责任后果规定不明确、对决策责任的认定缺乏标准、过分强调客观因素和部门决策责任追究乏力等原因,对决策责任的追究和惩罚力度不够,使决策责任的实现缺乏刚性。
(五)缺乏对政府决策的有效监督
没有监督的权力必然导致专制与腐败,政府部门的决策尤其如此。政府决策一般涉及重大社会事务,其所造成的社会影响及涉及的范围、程度是其他社会团体决策所不能比拟的。政府决策的权力必须加以监督,才能充分保证政府决策的科学性与民主性。建立政府决策失误追究的监督机制需要全方位、多层次的监督。没有监督就会暗箱操作,滋生不正之风,必然导致因决策失误而逃避责任,或者大事化小、小事化了,最终导致政府决策失误责任追究流于形式。
三、完善我国政府决策失误责任追究机制的有效对策
(一)遵循“谁决策、谁负责”的原则,建立行政决策连带责任制度
由于行政决策行为即使是以行政机关的名义作出的,也不能排除行政公职人员尤其是行政首长在行政决策中的作用,因此法律规则在设计有关责任时,应当将行政主体的责任与决策参与者(主要是行政首长和决策参与人员)的责任结合在一起。国家可以在《政府决策法》中对具有相关决策权的责任主体的领导职务序列予以列明,确立决策失误责任追究制的归责原则。归责原则是指在追究责任时所应遵循的基本价值取向。在当前,我国对于决策失误者的责任追究暂时适用过错原则,它是指决策者因故意或过失导致决策失误时必须承担责任。以过错原则为归责原则,所基于的理念是决策者进行决策时必须遵守一定的规则,如不遵守这些规则造成失误的必须承担责任如果作为人民代理人的决策者遵循规则,尽心尽力去办事了,则不应追究其责任。
(二)牢固树立正确的责任观念,建立自律、监督的责任社会
思想观念的形成是一个缓慢渐进的过程,但意识一旦形成,就会在一定时期内起作用,或阻碍或推动事物的发展。因此,要特别注意责任意识的培养。任何责任都不是一种纯粹的外部性设置,只有通过具体的人的信念才能发挥作用并得到履行。如果责任不能转化为个人信念,人就会自然而然的尽一切可能来回避责任。
1.增强决策主体的责任意识
思想先于行动,并指导行动。责任观念是约束和监督政府及其公务人员为其决策担负责任的一种道德约束机制。从根本上讲,行政权力来源于人民授权,行政权力的最终目的也在于为人民谋福祉。一切从人民的利益出发,一切为了人民,一切对人民负责,这是责任意识的最高发展阶段。正如库珀所言:“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规,还是法令,最终所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。”
2.提高决策客体的维权意识
历史上,中国民众始终长期处于被压迫的底层,他们中的大多数人依然习惯用几千年来民族文化环境所积淀而成的道德尺度来认识事物,没有意识到或者重视自己的基本权利。在这种心态的支配下,当自己权利受到行政主体侵犯后,也不会有通过法律途径维权的意识。这为政府决策失误提供了可乘之机,也给政府决策失误的责任追究带来了很大的不便,因为有很多责任的确定是需要行政相对人提供证据的,所以要教育相对人在自认权益受到损害时要敢于用法律手段维权,这样势必影响政对府决策失误责任追究。
因此,政府决策失误责任的真正追究,需要责任主体责任意识的养成和责任客体公民意识的觉醒。要求政府及其公务人员从传统政治中的官民观念转变为现代政治中的政府与公民平等制约观念,从政府本位转变为社会本位、公民本位,摒弃官本位。
(三)改革政府决策体制,完善政府组织内部决策责任约束机制
政府决策体制是决策责任机制存在与运行的母体,规范、高效、透明的科学决策体制是政府决策责任机制形成的内部约束机制,因而要建立良好的决策责任机制就必须从改革和优化政府决策体制入手。一是优化公共决策咨询系统。建立多层次、多领域的决策咨询机构,提高咨询人员的文化层次和知识结构的合理化程度,提高决策咨询机构的问题分析能力、政策设计能力、政策创新能力、公益表达能力和人才聚集能力,充分保障决策咨询机构的自主权与独立性,真正建立起多层次、多行业、多方面的公共决策智囊团和思想库,形成一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系;二是优化公共决策中枢系统。提高决策者的整体素质,通过多种方式使决策者的理论素养、知识结构、决策心理素质得到不断的提高,满足决策的要求。调整和规范决策程序,实现公共决策的程序化、民主化和制度化,建立起多方位、多层次的科学决策权力体系。制订和完善决策问题提出制度、咨询论证制度、听证制度、民主协商制度、集体决策制度、决策执行与督察制度、信息的收集加工转化制度、决策监督与评价制度、决策程序制度、决策责任制度等,从改革制度入手促进决策的科学化;三是优化公共决策信息系统。建立完善的直通公共事务各个层面的高效、快捷的信息网络系统;充分利用现代信息网络技术解决信息完整性、度量标准和度量方法的问题,促进决策信息保真、信息对称、过程透明,从而实现对科学决策的有限性改进。
(四)实行终生追究制,避免行为者急功近利的心理和侥幸心理
因为有些决策的问题需要过一段时间才能暴露出来,这时负有直接责任的原来责任人可能已经离开了原来的岗位,责任追究就往往难以执行。只有实行终生追究,对于决策行为者任期内发生的问题,不论在什么时候暴露出来,也不论其职务和岗位发生了什么变化,都要追究责任人的责任。一个政府只有其在能够保障社会利益,促进实现社会意志所提出的目的,即真正履行其责任时才是合乎理性、道理的,才是合法的。众所周知,政府决策失误给国家、社会、人民造成的损害是无法估算的,所以政府必须为自己的行为结果负责。建立健全的责任追究制,让公共权力的行使者为其行使行为所产生的消极性后果承担责任、付出代价,做到责任真正的落实。
(五)健全决策责任立法制度,保障政府决策科学化、民主化
要保证政府决策科学化、民主化,使决策更加合理,减少和避免重大决策失误,必须要用健全的法律手段约束决策行为,其中最重要的一点就是建立健全决策者的法律责任制,明确规定决策者的法律义务和责任,使之对其决策行为负责。若不遵守决策规则或法律而导致失误,必须负违宪的、行政的、甚至刑事的责任,使决策做到权责统一。建立和夯实决策责任的刚性保障机制主要可以从两方面入手,一方面,要实现政府决策主体的法制化。通过立法手段加强和完善信访工作,疏通公众权利的表达渠道,同时加强对政府信息公开的立法,通过法律尊重和保护公众的知情权,建立健全公众参与决策的权利保障制度,用法律的形式保障公众的民主权利;规范决策主体权力,建立权力下放、分层决策的新决策权力制度。另一方面,实现民主决策、科学决策的制度化、法律化。促进科学民主决策原则、决策体制、决策行为的制度化,为政府决策责任形成刚性的保障机制。
注释:
许文惠,张成福,孙柏瑛.行政决策学.中国人民大学出版社.1997年版.第109页.
参考文献:
[1]刘熙瑞.公共管理中的决策与执行.北京:中共中央党校出版社.2003年版.
[2]王成栋.政府责任论.北京:中国政法大学出版社.1999年版.
[3]宁晓玲. 政府决策失误责任追究初探.行政论坛.2004(11).
[4]胡建淼.领导人行政责任问题研究.杭州:浙江大学出版社.2005年版.
[5]张成福.责任政府论.中国人民大学学报.2000(2).
[6]张创新,韩志明.行政责任概念的比较分析.行政与法.2004(9).
[7][美]特里·L·库珀. 张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径.中国人民大学出版社.2001年版.
关键词政府 决策失误 责任追究
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-205-02
政府不是从来就有的,它是社会发展到一定历史阶段的产物。作为人类社会管理的重要组织形式,政府存在的基础和前提条件是必须保护人民的生存、自由和财产等自然权利。政府责任是政府合法性和政府权威的源泉,是政治稳定和政治发展的基石。
决策是政府管理的中心环节,是解决政治、经济、社会问题的前提和基础。政府决策的正确与否,直接决定着政府管理的绩效与社会发展进程。但在政府现实管理活动中,权力寻租、责任虚拟的问题一直困扰着政府,决策权力与决策责任失衡,影响着科学决策体系的形成。因此,建立科学的政府决策失误责任追究机制,就成为解决问题的关键。
一、我国建立政府决策失误责任追究制度的现状分析
改革开放特别是党的十五大以来,我国政府责任追究开始不断加强,并取得了一定成果。“十五大”报告指出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。”这为政府部门推进责任追究指明了基本方向。此外,我国还出台了一些相关方面的规章制度,如国务院《关于特大安全事故责任追究的规定》、公安部《关于人民警察执法过错责任追究的规定》等。同时,在查究失职、渎职者的责任方面也取得了一些进展。查处了一大批社会影响恶劣的大案要案,对不合格和违反法规党纪的政府官员进行了严肃处理,在匡正社会风气、树立政府形象、强化责任行政方面取得了积极效果。
目前对政府决策失误责任的追究,无论是在形式还是内容上,都正在逐步深入细化。但是,单凭目前这些法律、规章制度还远远不够。因为,政府责任从行为内容上看主要体现为决策责任和执行责任,以上这些法规大都是执行过程中的责任追究,表现在对执行变形和执行不力上,而对政府决策失误责任的追究只停留在表面上,针对性不强。只是在一些行政责任追究中涉及到政府公务人员在工作中应然层面的问题,对其出现决策失误应如何处理并未明确规定,更不用说根据造成损失程度的大小来追究责任了。
二、我国政府决策失误责任追究机制运作中存在的主要问题
目前政府决策责任的问题已越来越为人们所重视,以决策责任为主要内容的政府管理体制改革全面展开,并取得了明显的成效。但是,从中国政府现有的决策责任机制的体系建立来看,还存在着一些亟待解决的问题。
(一)决策责任主体不够明确
决策责任主体的确定是决策责任机制建立的前提,决策责任主体的界定与政府及公务员的权利能力、行为能力、责任能力密切相关,权利能力是权利主体享有权利和承担义务的资格;行为能力是权利主体通过自己的行为取得权利和承担义务的资格,责任能力是决策主体因实施违法违规行为而承担责任的资格。也就是说,决策责任的主体应该是同时具备权利能力、行为能力和责任能力的主体,三者缺一不可,任何一种能力的缺失都不能构成决策责任的主体,同时也会造成决策责任的错位与异化。
(二)决策责任范围不够清晰
决策责任范围是决策责任追究与实现的依据,它是指决策责任主体对决策行为应承担的责任有效时间、责任内容等。在中国政府管理体制中,对政府和官员决策的权力与内容一般都有比较明确的规定,在管理与决策的实践中也具有良好的操作性。但是,在与决策权力相对应的决策责任的规定方面却存在严重的制度性供给不足,一般只停留在“是与否”的问题上,仅仅表述为“一把手负责制”、“要承担责任”、“要严厉追究责任”等等,而承担责任的主要内容、方式、时间等等往往没能作出明晰的规定。所以在实际的操作过程中决策责任的追究难以找到依据。
(三)决策失误责任追究体系不健全
随着中国政府管理体制改革的不断深化,特别是在改革过程中对解决行政伦理失范、权力寻租、贪污腐败等问题的探索与改革中,逐步建立起了诸多行之有效的行政决策责任制度,这些制度在运行过程中发挥了极其重要的作用。但是由于现有的决策责任制度缺乏系统性和刚性,从而使政府决策责任的实现缺乏体制保障。
(四)责任追究和惩罚不力
政府决策责任的追究是在决策责任的认定和归结基础上进行责任判断、评价和执行的过程。多年来,中国在行政管理体制改革的过程中,建立起了包括官员问责制、管理绩效考评制、工作考评末位淘汰制等一系列管理与决策责任追究与惩罚制度,但由于决策责任后果规定不明确、对决策责任的认定缺乏标准、过分强调客观因素和部门决策责任追究乏力等原因,对决策责任的追究和惩罚力度不够,使决策责任的实现缺乏刚性。
(五)缺乏对政府决策的有效监督
没有监督的权力必然导致专制与腐败,政府部门的决策尤其如此。政府决策一般涉及重大社会事务,其所造成的社会影响及涉及的范围、程度是其他社会团体决策所不能比拟的。政府决策的权力必须加以监督,才能充分保证政府决策的科学性与民主性。建立政府决策失误追究的监督机制需要全方位、多层次的监督。没有监督就会暗箱操作,滋生不正之风,必然导致因决策失误而逃避责任,或者大事化小、小事化了,最终导致政府决策失误责任追究流于形式。
三、完善我国政府决策失误责任追究机制的有效对策
(一)遵循“谁决策、谁负责”的原则,建立行政决策连带责任制度
由于行政决策行为即使是以行政机关的名义作出的,也不能排除行政公职人员尤其是行政首长在行政决策中的作用,因此法律规则在设计有关责任时,应当将行政主体的责任与决策参与者(主要是行政首长和决策参与人员)的责任结合在一起。国家可以在《政府决策法》中对具有相关决策权的责任主体的领导职务序列予以列明,确立决策失误责任追究制的归责原则。归责原则是指在追究责任时所应遵循的基本价值取向。在当前,我国对于决策失误者的责任追究暂时适用过错原则,它是指决策者因故意或过失导致决策失误时必须承担责任。以过错原则为归责原则,所基于的理念是决策者进行决策时必须遵守一定的规则,如不遵守这些规则造成失误的必须承担责任如果作为人民代理人的决策者遵循规则,尽心尽力去办事了,则不应追究其责任。
(二)牢固树立正确的责任观念,建立自律、监督的责任社会
思想观念的形成是一个缓慢渐进的过程,但意识一旦形成,就会在一定时期内起作用,或阻碍或推动事物的发展。因此,要特别注意责任意识的培养。任何责任都不是一种纯粹的外部性设置,只有通过具体的人的信念才能发挥作用并得到履行。如果责任不能转化为个人信念,人就会自然而然的尽一切可能来回避责任。
1.增强决策主体的责任意识
思想先于行动,并指导行动。责任观念是约束和监督政府及其公务人员为其决策担负责任的一种道德约束机制。从根本上讲,行政权力来源于人民授权,行政权力的最终目的也在于为人民谋福祉。一切从人民的利益出发,一切为了人民,一切对人民负责,这是责任意识的最高发展阶段。正如库珀所言:“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规,还是法令,最终所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。”
2.提高决策客体的维权意识
历史上,中国民众始终长期处于被压迫的底层,他们中的大多数人依然习惯用几千年来民族文化环境所积淀而成的道德尺度来认识事物,没有意识到或者重视自己的基本权利。在这种心态的支配下,当自己权利受到行政主体侵犯后,也不会有通过法律途径维权的意识。这为政府决策失误提供了可乘之机,也给政府决策失误的责任追究带来了很大的不便,因为有很多责任的确定是需要行政相对人提供证据的,所以要教育相对人在自认权益受到损害时要敢于用法律手段维权,这样势必影响政对府决策失误责任追究。
因此,政府决策失误责任的真正追究,需要责任主体责任意识的养成和责任客体公民意识的觉醒。要求政府及其公务人员从传统政治中的官民观念转变为现代政治中的政府与公民平等制约观念,从政府本位转变为社会本位、公民本位,摒弃官本位。
(三)改革政府决策体制,完善政府组织内部决策责任约束机制
政府决策体制是决策责任机制存在与运行的母体,规范、高效、透明的科学决策体制是政府决策责任机制形成的内部约束机制,因而要建立良好的决策责任机制就必须从改革和优化政府决策体制入手。一是优化公共决策咨询系统。建立多层次、多领域的决策咨询机构,提高咨询人员的文化层次和知识结构的合理化程度,提高决策咨询机构的问题分析能力、政策设计能力、政策创新能力、公益表达能力和人才聚集能力,充分保障决策咨询机构的自主权与独立性,真正建立起多层次、多行业、多方面的公共决策智囊团和思想库,形成一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系;二是优化公共决策中枢系统。提高决策者的整体素质,通过多种方式使决策者的理论素养、知识结构、决策心理素质得到不断的提高,满足决策的要求。调整和规范决策程序,实现公共决策的程序化、民主化和制度化,建立起多方位、多层次的科学决策权力体系。制订和完善决策问题提出制度、咨询论证制度、听证制度、民主协商制度、集体决策制度、决策执行与督察制度、信息的收集加工转化制度、决策监督与评价制度、决策程序制度、决策责任制度等,从改革制度入手促进决策的科学化;三是优化公共决策信息系统。建立完善的直通公共事务各个层面的高效、快捷的信息网络系统;充分利用现代信息网络技术解决信息完整性、度量标准和度量方法的问题,促进决策信息保真、信息对称、过程透明,从而实现对科学决策的有限性改进。
(四)实行终生追究制,避免行为者急功近利的心理和侥幸心理
因为有些决策的问题需要过一段时间才能暴露出来,这时负有直接责任的原来责任人可能已经离开了原来的岗位,责任追究就往往难以执行。只有实行终生追究,对于决策行为者任期内发生的问题,不论在什么时候暴露出来,也不论其职务和岗位发生了什么变化,都要追究责任人的责任。一个政府只有其在能够保障社会利益,促进实现社会意志所提出的目的,即真正履行其责任时才是合乎理性、道理的,才是合法的。众所周知,政府决策失误给国家、社会、人民造成的损害是无法估算的,所以政府必须为自己的行为结果负责。建立健全的责任追究制,让公共权力的行使者为其行使行为所产生的消极性后果承担责任、付出代价,做到责任真正的落实。
(五)健全决策责任立法制度,保障政府决策科学化、民主化
要保证政府决策科学化、民主化,使决策更加合理,减少和避免重大决策失误,必须要用健全的法律手段约束决策行为,其中最重要的一点就是建立健全决策者的法律责任制,明确规定决策者的法律义务和责任,使之对其决策行为负责。若不遵守决策规则或法律而导致失误,必须负违宪的、行政的、甚至刑事的责任,使决策做到权责统一。建立和夯实决策责任的刚性保障机制主要可以从两方面入手,一方面,要实现政府决策主体的法制化。通过立法手段加强和完善信访工作,疏通公众权利的表达渠道,同时加强对政府信息公开的立法,通过法律尊重和保护公众的知情权,建立健全公众参与决策的权利保障制度,用法律的形式保障公众的民主权利;规范决策主体权力,建立权力下放、分层决策的新决策权力制度。另一方面,实现民主决策、科学决策的制度化、法律化。促进科学民主决策原则、决策体制、决策行为的制度化,为政府决策责任形成刚性的保障机制。
注释:
许文惠,张成福,孙柏瑛.行政决策学.中国人民大学出版社.1997年版.第109页.
参考文献:
[1]刘熙瑞.公共管理中的决策与执行.北京:中共中央党校出版社.2003年版.
[2]王成栋.政府责任论.北京:中国政法大学出版社.1999年版.
[3]宁晓玲. 政府决策失误责任追究初探.行政论坛.2004(11).
[4]胡建淼.领导人行政责任问题研究.杭州:浙江大学出版社.2005年版.
[5]张成福.责任政府论.中国人民大学学报.2000(2).
[6]张创新,韩志明.行政责任概念的比较分析.行政与法.2004(9).
[7][美]特里·L·库珀. 张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径.中国人民大学出版社.2001年版.