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[摘 要] 本文在简要介绍东营市市本级部门预算改革实践的基础上，提出了与财政绩效评价相结合，进一步深化部门预算改革的相关对策和建议，为逐步完善地方部门预算管理体制，更好地发挥公共财政职能作用做一有益探索。
[关键词] 财政；绩效评价；部门预算
[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）13- 0022- 02
随着部门预算改革的发展深化，地方部门预算管理制度存在的深层次矛盾和问题日益凸显。部门预算改革应在预算执行管理、提高财政绩效等方面不断推进，与市场经济条件下的政府职能转变相适应。本文在简要介绍东营市市本级部门预算改革实践的基础上，提出了与财政绩效评价相结合，进一步深化部门预算改革的相关对策和建议，为逐步完善地方部门预算管理体制，更好地发挥公共财政职能作用做一有益探索。
1 东营市部门预算改革的简要情况
东营市是黄河三角洲的中心城市，胜利油田所在地，人口200万。2012年全市公共财政收入达158.7亿元。2001年，选取市教育局等三部门，首次开展部门预算编制试点，2003年将试点部门扩大到40个，2004年部门预算管理制度在市级所有市直部门实施。从东营市本级部门预算改革的实践情况看，部门预算管理在调整优化财政支出结构、促进提高预算编制和管理水平等方面，取得显著成效。在预算编制体系上，把部门作为预算编制的基本单位，预算从基层编起，层层汇总生成，同时将部门所有收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。在预算的管理上，强化了部门预算的审查监督，推动了预算分配过程的公开和制衡机制建设，初步实现了责任明确、收支清晰、分配透明的改革目标。但当前的部门预算改革还属于浅层面改革，并未触及传统预算体制的实质，更多的是预算编制和平衡形式的改变，与建立真正科学、规范、高效的部门预算管理体制的目标任务相比，还存在较大的差距。
（1）预算分配权出多门。除财政部门外，市本级多个政府部门拥有如科技经费、环保专项、外经贸发展资金等预算分配权。分配权力的分散，违背了部门之间财权与事权相分离的原则，使财政部门无法从整体上把握与管理一个部门的预算情况，公共收支的管理职能被肢解和弱化，影响部门预算编制的时效性和约束力。
（2）零基预算编制流于形式。部门对既得利益的诉求，部门工作计划的滞后，使得部门提交的预算支出总额远大于可用财力，最终只好沿用“基数 增长”的编制方法，这种财政支出的“自我扩张”机制，大大损耗了部门预算改革的成效。
（3）绩效考评机制亟需建立完善。对项目可行性和支出规模的财政评审制度，一定程度上保证了预算编制的科学严谨。但对于“财政资金的使用效益如何”，在执行过程中缺少绩效评价和跟踪问效，部门预算与绩效评价未建立互动机制，导致各预算部门把工作重心全放在争取资金上，忽视如何用好资金，预算执行的结果往往偏离预算原来所应体现的政府政策意图，最终造成财政支出效率不高。
2 预算绩效评价与部门预算结合的现实意义
财政预算是财政收支年度计划，是政府履行公共服务职能的物质基础，需要回答“用了多少钱、办了多少事、有什么效果”的问题，才能达到更有效地为公众服务的目的。在此背景下，通过研究部门预算与预算支出绩效评价的相互结合不仅是规范财政资金监督与管理，增加公共支出透明度，提高公众对政府信任度的有效举措，也是进一步推进部门预算改革的重要内容。因此，建立对部门预算编制质量和绩效的评价机制，是财政管理改革的必然趋势和重要内容，不是“要不要做”，而是“怎么做”的问题。
3 绩效评价与部门预算结合的路径设想
在部门预算中建立有效的绩效评价机制，需要从整体着眼，从现实出发，设计一个以总量、定额、绩效标准为核心，全面整合部门预算和预算支出绩效评价的配套机制，使整个预算分配过程都受到绩效评价机制的制约，全面提升预算支出管理水平。
（1）决策评价结果，科学框定支出总量。现行部门预算编制程序，是先确定各预算要素及相应定额，逐项汇总成预算总量。这种测算方法很少从部门战略需要与绩效优先的理性角度考虑预算总量，使财政缺少相关依据，无法有效应对前文述及的各部门“自我扩张”行为。因此，从现实情况出发，应根据国家战略发展目标，以部门绩效为导向，对预算支出的决策过程进行绩效评价，并运用评价结果预测支出总量，再由总量规模确定定额标准。
（2）梳理业务流程，逐项分解定额。总量确定后的下一个问题就是如何对总量进行定额分解。在目前，科学的定额体系尚未建立，定额分解仍带有“基数法”的痕迹，无法真实反映部门的权责轻重和绩效大小。为完善定额体系，需绘制完整的业务流程图，对业务要素进行统筹安排，获得各要素的预算需求量，并以此为依据，将预算总量由粗到细、由表及里逐项分解为各项支出定额。这种定额分解方式简单易懂，可操作性强，真正满足绩效优先要求，可以比较客观、公正、透明地分配预算。
（3）制定绩效标准，保障部门预算落实。部门预算编制后的落实得不到保障，内容的有效性得不到验证及改善，是部门预算效果不理想的重要原因之一。为了确保部门预算效果，应在预算编制的同时，明确使用每项支出要达到的业绩目标，在此基础上建立一系列业务绩效标准，包括服务提供的范围、水平和内容等，如专任教师与在校学生人数的适当比率、机构开展日常业务活动所需的商品和劳务使用效率指标等，这样每一项支出都有若干业绩指标来衡量，使支出对应物的质与量的规定性更加明确，成为约束部门预算执行的有力保障。
[关键词] 财政；绩效评价；部门预算
[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）13- 0022- 02
随着部门预算改革的发展深化，地方部门预算管理制度存在的深层次矛盾和问题日益凸显。部门预算改革应在预算执行管理、提高财政绩效等方面不断推进，与市场经济条件下的政府职能转变相适应。本文在简要介绍东营市市本级部门预算改革实践的基础上，提出了与财政绩效评价相结合，进一步深化部门预算改革的相关对策和建议，为逐步完善地方部门预算管理体制，更好地发挥公共财政职能作用做一有益探索。
1 东营市部门预算改革的简要情况
东营市是黄河三角洲的中心城市，胜利油田所在地，人口200万。2012年全市公共财政收入达158.7亿元。2001年，选取市教育局等三部门，首次开展部门预算编制试点，2003年将试点部门扩大到40个，2004年部门预算管理制度在市级所有市直部门实施。从东营市本级部门预算改革的实践情况看，部门预算管理在调整优化财政支出结构、促进提高预算编制和管理水平等方面，取得显著成效。在预算编制体系上，把部门作为预算编制的基本单位，预算从基层编起，层层汇总生成，同时将部门所有收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。在预算的管理上，强化了部门预算的审查监督，推动了预算分配过程的公开和制衡机制建设，初步实现了责任明确、收支清晰、分配透明的改革目标。但当前的部门预算改革还属于浅层面改革，并未触及传统预算体制的实质，更多的是预算编制和平衡形式的改变，与建立真正科学、规范、高效的部门预算管理体制的目标任务相比，还存在较大的差距。
（1）预算分配权出多门。除财政部门外，市本级多个政府部门拥有如科技经费、环保专项、外经贸发展资金等预算分配权。分配权力的分散，违背了部门之间财权与事权相分离的原则，使财政部门无法从整体上把握与管理一个部门的预算情况，公共收支的管理职能被肢解和弱化，影响部门预算编制的时效性和约束力。
（2）零基预算编制流于形式。部门对既得利益的诉求，部门工作计划的滞后，使得部门提交的预算支出总额远大于可用财力，最终只好沿用“基数 增长”的编制方法，这种财政支出的“自我扩张”机制，大大损耗了部门预算改革的成效。
（3）绩效考评机制亟需建立完善。对项目可行性和支出规模的财政评审制度，一定程度上保证了预算编制的科学严谨。但对于“财政资金的使用效益如何”，在执行过程中缺少绩效评价和跟踪问效，部门预算与绩效评价未建立互动机制，导致各预算部门把工作重心全放在争取资金上，忽视如何用好资金，预算执行的结果往往偏离预算原来所应体现的政府政策意图，最终造成财政支出效率不高。
2 预算绩效评价与部门预算结合的现实意义
财政预算是财政收支年度计划，是政府履行公共服务职能的物质基础，需要回答“用了多少钱、办了多少事、有什么效果”的问题，才能达到更有效地为公众服务的目的。在此背景下，通过研究部门预算与预算支出绩效评价的相互结合不仅是规范财政资金监督与管理，增加公共支出透明度，提高公众对政府信任度的有效举措，也是进一步推进部门预算改革的重要内容。因此，建立对部门预算编制质量和绩效的评价机制，是财政管理改革的必然趋势和重要内容，不是“要不要做”，而是“怎么做”的问题。
3 绩效评价与部门预算结合的路径设想
在部门预算中建立有效的绩效评价机制，需要从整体着眼，从现实出发，设计一个以总量、定额、绩效标准为核心，全面整合部门预算和预算支出绩效评价的配套机制，使整个预算分配过程都受到绩效评价机制的制约，全面提升预算支出管理水平。
（1）决策评价结果，科学框定支出总量。现行部门预算编制程序，是先确定各预算要素及相应定额，逐项汇总成预算总量。这种测算方法很少从部门战略需要与绩效优先的理性角度考虑预算总量，使财政缺少相关依据，无法有效应对前文述及的各部门“自我扩张”行为。因此，从现实情况出发，应根据国家战略发展目标，以部门绩效为导向，对预算支出的决策过程进行绩效评价，并运用评价结果预测支出总量，再由总量规模确定定额标准。
（2）梳理业务流程，逐项分解定额。总量确定后的下一个问题就是如何对总量进行定额分解。在目前，科学的定额体系尚未建立，定额分解仍带有“基数法”的痕迹，无法真实反映部门的权责轻重和绩效大小。为完善定额体系，需绘制完整的业务流程图，对业务要素进行统筹安排，获得各要素的预算需求量，并以此为依据，将预算总量由粗到细、由表及里逐项分解为各项支出定额。这种定额分解方式简单易懂，可操作性强，真正满足绩效优先要求，可以比较客观、公正、透明地分配预算。
（3）制定绩效标准，保障部门预算落实。部门预算编制后的落实得不到保障，内容的有效性得不到验证及改善，是部门预算效果不理想的重要原因之一。为了确保部门预算效果，应在预算编制的同时，明确使用每项支出要达到的业绩目标，在此基础上建立一系列业务绩效标准，包括服务提供的范围、水平和内容等，如专任教师与在校学生人数的适当比率、机构开展日常业务活动所需的商品和劳务使用效率指标等，这样每一项支出都有若干业绩指标来衡量，使支出对应物的质与量的规定性更加明确，成为约束部门预算执行的有力保障。