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[提要] 江西省新余市检察机关采取发送检察建议书等措施对有关行政执法机关在打击非法生产、加工、销售“地沟油”现象的行政执法活动进行监督。行政执法检察监督的法理依据是我国国家机关权力配置下的权力制衡理论,检察权对行政权的监督和制约具有执法过程控制等优势。行政机关在行政执法中制定的除法规、规章以外的规范性文件和行政执法机关实施的限制、剥夺人身自由的行政强制措施、行政处罚、行政许可、行政裁决、行政征收、行政补偿等具体行政行为,都应列入检察机关的监督范围。目前行政执法检察监督还存在缺乏执法信息共享机制、“以罚代刑”等问题。可以考虑制定出台《人民检察院行政执法监督法》。检察机关可以采取介入现场执法、调阅案件材料、支持起诉等方式监督行政执法。
[关键词] 行政执法;检察;监督
[作者简介]金亮(1980—),男,新余市渝水区人民检察院民行科干警,江西财经大学2006级经济法专业硕士研究生。(江西新余338000)
一、新余市检察机关监督行政执法的具体实践
2010年3月底,新余市发现非法生产、加工、销售“地沟油”现象。4月初,新余市检察机关根据《新余市人民检察院开展行政执法监督工作意见(试行)》(以下简称《意见》),在法律赋予的职权范围内,对相关行政执法部门在查处、打击“地沟油”违法行为中的行政执法工作进行监督,督促有关行政机关及时、有力执法,促使相关违法人员和违法行为得到法律惩处。
1.走访食品药品监督管理、质量技术监督、卫生、工商行政管理、环保等相关行政职能部门,了解执法情况。
2.提出检察建议。建议采取联合专项执法等形式和措施整合执法资源,并要求这些部门及时反馈执法情况和执法中所掌握的违法、犯罪信息。
3.参加行政部门联合执法协调会。告知各职能部门相关行为构成犯罪以及构成犯罪所达到的事实标准、违法犯罪证据的收集和保存、移送相关证据的程序等事项。
4.介入行政部门联合专项执法行动。派员参加食品药品监督管理等部门组成的对非法生产、加工、销售“地沟油”行为联合专项执法行动。
二、检察机关行政执法监督权的依据
(一)法理依据
我国的根本政治制度是人民代表大会制,国家权力统一由人民代表大会行使,在国家权力机关人民代表大会下设行政机关、审判机关、法律监督机关和军事机关,分别行使行政权、审判权、法律监督权和军事权,这四种分权力彼此独立,互不隶属。这说明法律监督权(或者说检察权)是一种具有独立存在价值的法律监督权,检察机关与国家行政机关的关系表现为职能相互独立、地位并列的不同序列国家机关之间的平行关系。“法律监督最基本的性质和功能是它的制控性,一为制控法的运行过程,防止、控制和纠正偏差和失误;二是制控权力运作过程,防范、控制和矫正权力的扩张和滥用”。法律监督的最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意志,法律监督就是为了制约行政权和审判权而生,法律监督是国家权力需要监督的自然产物,是国家权力分配的一种必然结果。在人民主权之下,法律监督与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督。为制约权力而生的法律监督是法律的守护神,其主要的精力在于促使行政权在规范和制度中运行。
与审判权相比,检察权对行政权的监督和制约有其优势。第一,检察机关的监督为事前和事中监督,与审判权的事后监督相比,更能及时发现和纠正违法犯罪行为,更能促进行政权的正确行使。其二,检察机关的监督更为积极、主动。检察机关的监督不受不告不理原则的“束缚”,可以主动对行政执法活动实施全过程的监督,尤其是在行政执法行为涉嫌犯罪的情况下。其三,检察机关的监督具有经常性。检察权可以主动出击,即便审查后认定的结论是不构成犯罪,但也达到了对行政执法的监督效果。
(二)现行法律依据
我国宪法第129条规定了检察机关是国家的法律监督机关,人民检察院组织法第4条规定了检察机关维护社会主义法制和保护公民的合法财产、人身权利、民主权利和其他权利的职权。2001年国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,2004年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》,2006年高检院等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》等法规和规范性文件对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件问题作了直接的规定。
三、检察机关行政执法监督的范围
“就行政法制监督的范围而言,检察机关通过行使检察权,对行政机关及其公务员的尚未构成犯罪的行政行为进行监督,以维护法律的尊严和法制的统一。”确定检察机关监督行政执法的范围,既要考虑充分保护行政管理相对人的合法权益,又要维护国家利益和社会公共利益,促进行政机关有效行使行政管理职权。检察机关监督行政执法的范围,可以从不同角度进行讨论。
(一)抽象行政行为监督和具体行政行为监督
按照行政法学理,行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为,具有向后发生法律效力并可反复适用的特点。行政主体作出的抽象行政行为,是否与具体行政行为一样,也可以作为检察机关监督行政执法的范围?抽象行政行为包括行政立法行为和制定规范性文件行为。在我国,大部分规范性法律文件与行政法规、规章一样,具有要求不特定的人普遍遵守的法律效力,只是有的规范性法律文件法律效力的位阶低于行政法规、规章,但这并不影响其具有只有规范性法律文件才有的国家强制力,也不影响其作为一种规范性法律文件而存在。在我国,各级行政机关都可以根据行政事务管理的需要而制定各种规范性文件,比如,决定、规则、通知等,由于这些规范性文件的制定主体所具有的法律知识、水平参差不齐,其所制定出来的规范性文件也就难免出现违反上位法或者相互之间冲突的情况。我国检察机关作为法律监督机关,维护社会主义法制的统一是其职责所在,其对规范性文件的合法性进行监督属法律监督题中应有之义,也是于法有据。因此,笔者认为,对于行政机关在行政执法中制定的除法规、规章以外的规范性文件,也应列入检察机关的监督范围。
(二)一般行政执法行为监督和重点行政执法行为监督
关于行政执法检查监督的范围,国内一些检察院的做法为我们积累了一些有益经验。深圳市南山区区委下发的《南山区建立行政执法检察监督机制工作方案》中,明确规定南山区人民检察院有权监督行政执法的范围为:重大责任事故、行政违法行为、重大行政处罚及社会热点问题等四类行政执法行为。河南省各级检察机关经过行政执法行为检察监督的实践探索,形成了三种模式,即紧密结合抗诉业务开展行政执法监督的“淮滨模式”、紧密围绕公共利益开展监督的“南阳模式”以及全面对行政执法行为开展监督的“宜阳模式”。实际上,该三种模式也可以说是关于检察机关对行政执法的监督范围的三种不同做法。“淮滨模式”中,向行政机关提出监督的是“与受理的民事行政申诉案件有关联、既损害了当事人的利益又损害了国家和集体利益、有关当事人不敢、不愿或不能提起行政诉讼”等三类案件;“南阳模式”中,监督的范围限制在涉及国家利益和公共利益之内,具体包括四个方面,即足以造成环境严重污染、自然资源严重浪费和破坏、威胁公众生命和健康安全、政府授益性行政行为损害公共利益等行政行为;“宜阳模式”中,宜阳县检察院运用检察建议、支持起讼、提起公益诉讼、抗诉四种方式对违法行政行为进行全面监督。笔者认为,上述检察机关在监督中确定重点监督范围的做法很值得我们借鉴。
从2001年国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、2006年高检院等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等法规、规章以及规范性文件来看,目前检察机关对行政执法的监督权限主要是限于对“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为”进行监督。从当前立法情况和检察机关承担大量工作的实际状况来看,将监督的范围限于对涉嫌犯罪案件的移送行为,有利于检察机关集中力量监督行政执法领域的犯罪案件的查办,重点打击犯罪行为;但是,笔者认为,虽然目前我国的法规、规章以及规范性文件只就行政机关对涉嫌犯罪案件的移送作出了明确、具体的规定,但是我们不能因此而将行政执法监督的范围仅限定于“行政机关对涉嫌犯罪案件的移送行为”,理由是,第一,宪法是国家的根本大法,其他法律都是宪法的精神和内容的落实,如前所述,监督行政执法行为是我国宪法所赋予检察机关的法律监督权能的内容之一,我们不能因为在其他法律、法规中缺乏具体的法律条文落实宪法对检察机关法律监督权能的规定而放弃检察机关本已享有的权能的行使,相反,应该通过立法和检察监督实践去落实宪法的规定,完善检察机关监督制度;第二,目前我国行政执法机关的执法行为急需行政机关以外的权力机关进行经常性的有力监督。近些年的大规模的拆迁纠纷、土地征收补偿纠纷、工人维权和上访,很多都与行政机关的行为相关。以目前我国的机关设置来看,检察机关不失为监督行政执法行为的最佳机关;第三,一方面,行政执法人员对行政违法行为是否构成犯罪的法律标准把握不准,当某一案件既是行政违法案件又可能是行政犯罪案件时,执法人员倾向于把这种行为作为一般违法行为处理,甚至故意“以罚代刑”而结案。另一方面,由于各种原因,检察机关对行政执法部门在执法中发现的涉嫌犯罪案件难以知晓,从而无法督促行政机关将涉嫌犯罪案件移送至侦查机关。解决此问题,可以通过建立检察机关与行政执法机关、公安机关之间的信息共享机制(比如,建立行政执法案件网络共享系统,或行政执法案件备案制度),将重点行政执法行为至于检察机关的监督之下,为检察机关获取行政执法信息提供便利。当然,考虑到检察机关的人力、物力、财力有限,也为了避免出现“无所不监督的大检察监督”情形,应科学合理的设计监督机制,如确定重点监督案件的范围,在作出的行政许可、行政处罚等决定中告知行政相对人享有向检察机关申诉的权利等等。
四、检察机关监督行政执法存在的问题
当前,检察机关对行政执法的监督工作存在的最大问题是缺乏行政法上的直接依据。从我国宪法和人民检察院组织法对检察机关法律定位和职权规定看,检察机关对行政机关的执法行为具有监督权,但由于在行政法上缺乏直接、具体的法律规定,使得宪法中赋予检察机关的行政执法行为监督权在实践中难以落实和操作,且对行政权进行直接监督在理论上尚存在一些困惑。如前所述,我国也存在一些检察机关对于行政执法行为是否合法实行法律监督的法规和规范性文件,但是,由于这些法律性文件的效力位阶较低,对相关部门的约束力不强,相关的规定并不完善,适用范围较窄,而且,有些规定没有体现出检察机关法律监督的权威性、主动性和被监督部门对检察机关监督的服从性,更没有规定在被监督机关不接受监督的情况下应承担的法律后果等事项。因而相当一部分行政执法机关对之不予理会和遵从,使得这些规定在实践中的实施效果并不理想。
另外,从一些检察机关对行政执法监督的实践来看,目前检察机关在行政执法监督工作中,还存在以下问题:
1.检察机关与行政执法机关、公安机关之间缺乏执法信息共享机制
2.行政执法部门“以罚代刑”倾向明显,对于涉嫌犯罪的刑事案件移送刑事司法机关主动性、积极性不高。
3.行政执法人员对行政违法行为是否构成犯罪的法律标准把握不准。
4.检察机关行政执法监督的“刚性”不够,缺乏保障机制。
五、完善行政执法检察监督的几点建议
1.在《人民检察院组织法》赋予检察机关的职权中,把对行政执法部门的行政执法行为进行监督增列为检察机关的权能,并在行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等行政法中规定:人民检察院对行政机关的行政执法活动进行监督。另外,可以考虑制定出台《人民检察院行政执法监督法》。在以上法律中,对检察机关监督行政执法的范围、方式、程序、行政执法部门的配合义务以及不予配合的法律后果等给与明确,并赋予检察机关对行政执法活动一定的检查权、调查权、介入权。
2.检察机关监督行政执法的方式。明确规定检察机关可以通过以下方式对行政执法活动进行监督。第一,发送检察建议、纠正违法通知、案件材料报送和移送通知、联席会议召开建议等书面文件;第二,对行政执法案件材料、执法人员、涉案人员的调阅、调查、取证;第三,介入现场执法活动,介入权只是执法活动监督权,不得干涉行政执法人员的正常执法活动;第四,将涉嫌犯罪的案件直接移送侦查机关侦查;第五,支持起诉或提起公益诉讼。
3.检察机关监督行政执法的程序
当检察机关决定对某一行政执法案件实施监督时,按照以下程序进行:发送监督告知书→发送检察建议书,要求报送执法情况和案件有关材料→通知行政相对人,询问、证实有关情况,听取申辩意见→召开由检察机关、行政执法机关、行政相对人参加的联席会议→介入现场执法→涉嫌犯罪的,将案件移送侦查机关侦查→要求行政执法机关反馈执法结果→案件执法结果公开通报。同时,在整个监督过程中,检察机关根据执法情况,随时可以向行政执法机关发送检察建议书、纠正违法通知书、对违法违纪人员的处分建议书等文书,对此,行政执法机关必须执行。
4.确定重点监督的范围
关于检察机关对行政执法活动的监督范围,有学者建议,应限定在行政执法机关实施限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚活动的案件中。他们认为:“如此设计既考虑了正需对行政执法活动进行合理控制的现实要求,又合理地兼顾了对行政执法活动进行检察监督的条件和可能。”这两位学者的建议对确定对行政执法活动监督范围提供了很好的思路,但是,笔者认为,他们建议的监督范围似乎小了点,还有一些对社会公共利益、国家利益以及对行政相对人影响较大的其他行政行为没有列入监督范围。比如,重大行政许可、行政裁决、行政征收、行政补偿等行为,这些行政行为对社会利益、国家利益以及行政相对人利益的影响力不会比行政处罚的影响力要小,因此,这些行为也应该列入行政执法活动的重点监督范围。
5.其他
关于建立行政执法部门、公安部门与检察机关信息共享机制和案件移送机制,笔者认为徐燕平的建议比较具有可操作性和合理性。关于行政执法机关获取的证据与刑事证据之间的关系,笔者同意陈宝富的观点,即行政执法机关获取的证据可以直接转化为刑事证据。关于行政执法机关怠于或者拒绝移送刑事案件时,检察机关该如何采取措施的问题,笔者同意周长军、王海平的建议,即赋予检察机关对拒绝的行政执法人员的建议处分权和刑事追究权。另外,笔者认为,为了让行政相对人能及时、有效的行使权利,应要求行政执法部门在作出行政处罚、行政许可、行政裁决等行政行为时,应当告知行政相对人向检察机关申诉的权利,告诉合法权益将会受到该决定影响的行政相对人如果不服该决定,可以在一定的期限内向检察机关提出申诉。
[参考文献]
[1]张文显主编.法理学[M].高等教育出版社、北京大学出版社,2003.
[2]徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究[J].犯罪研究,2005,(2).
[3]马怀德主编.行政法与行政诉讼法[M].中国法制出版社,2007.
[4]河南省检察院民行处.河南省检察机关对行政执法行为开展法律监督的三种模式初探[J].检察实践,2005,(6).
[5]周长军,王海平.论行政执法的检察监督[J].政法论丛,2006.
[6]徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究[J].犯罪研究,2005,(2).
[7]陈宝富.行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督[EB/OL].上海市闵行区检察院网站.
[责任编辑:林婷]
[关键词] 行政执法;检察;监督
[作者简介]金亮(1980—),男,新余市渝水区人民检察院民行科干警,江西财经大学2006级经济法专业硕士研究生。(江西新余338000)
一、新余市检察机关监督行政执法的具体实践
2010年3月底,新余市发现非法生产、加工、销售“地沟油”现象。4月初,新余市检察机关根据《新余市人民检察院开展行政执法监督工作意见(试行)》(以下简称《意见》),在法律赋予的职权范围内,对相关行政执法部门在查处、打击“地沟油”违法行为中的行政执法工作进行监督,督促有关行政机关及时、有力执法,促使相关违法人员和违法行为得到法律惩处。
1.走访食品药品监督管理、质量技术监督、卫生、工商行政管理、环保等相关行政职能部门,了解执法情况。
2.提出检察建议。建议采取联合专项执法等形式和措施整合执法资源,并要求这些部门及时反馈执法情况和执法中所掌握的违法、犯罪信息。
3.参加行政部门联合执法协调会。告知各职能部门相关行为构成犯罪以及构成犯罪所达到的事实标准、违法犯罪证据的收集和保存、移送相关证据的程序等事项。
4.介入行政部门联合专项执法行动。派员参加食品药品监督管理等部门组成的对非法生产、加工、销售“地沟油”行为联合专项执法行动。
二、检察机关行政执法监督权的依据
(一)法理依据
我国的根本政治制度是人民代表大会制,国家权力统一由人民代表大会行使,在国家权力机关人民代表大会下设行政机关、审判机关、法律监督机关和军事机关,分别行使行政权、审判权、法律监督权和军事权,这四种分权力彼此独立,互不隶属。这说明法律监督权(或者说检察权)是一种具有独立存在价值的法律监督权,检察机关与国家行政机关的关系表现为职能相互独立、地位并列的不同序列国家机关之间的平行关系。“法律监督最基本的性质和功能是它的制控性,一为制控法的运行过程,防止、控制和纠正偏差和失误;二是制控权力运作过程,防范、控制和矫正权力的扩张和滥用”。法律监督的最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意志,法律监督就是为了制约行政权和审判权而生,法律监督是国家权力需要监督的自然产物,是国家权力分配的一种必然结果。在人民主权之下,法律监督与行政权、司法权相平行而成为国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督。为制约权力而生的法律监督是法律的守护神,其主要的精力在于促使行政权在规范和制度中运行。
与审判权相比,检察权对行政权的监督和制约有其优势。第一,检察机关的监督为事前和事中监督,与审判权的事后监督相比,更能及时发现和纠正违法犯罪行为,更能促进行政权的正确行使。其二,检察机关的监督更为积极、主动。检察机关的监督不受不告不理原则的“束缚”,可以主动对行政执法活动实施全过程的监督,尤其是在行政执法行为涉嫌犯罪的情况下。其三,检察机关的监督具有经常性。检察权可以主动出击,即便审查后认定的结论是不构成犯罪,但也达到了对行政执法的监督效果。
(二)现行法律依据
我国宪法第129条规定了检察机关是国家的法律监督机关,人民检察院组织法第4条规定了检察机关维护社会主义法制和保护公民的合法财产、人身权利、民主权利和其他权利的职权。2001年国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,2004年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》,2006年高检院等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》等法规和规范性文件对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件问题作了直接的规定。
三、检察机关行政执法监督的范围
“就行政法制监督的范围而言,检察机关通过行使检察权,对行政机关及其公务员的尚未构成犯罪的行政行为进行监督,以维护法律的尊严和法制的统一。”确定检察机关监督行政执法的范围,既要考虑充分保护行政管理相对人的合法权益,又要维护国家利益和社会公共利益,促进行政机关有效行使行政管理职权。检察机关监督行政执法的范围,可以从不同角度进行讨论。
(一)抽象行政行为监督和具体行政行为监督
按照行政法学理,行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为,具有向后发生法律效力并可反复适用的特点。行政主体作出的抽象行政行为,是否与具体行政行为一样,也可以作为检察机关监督行政执法的范围?抽象行政行为包括行政立法行为和制定规范性文件行为。在我国,大部分规范性法律文件与行政法规、规章一样,具有要求不特定的人普遍遵守的法律效力,只是有的规范性法律文件法律效力的位阶低于行政法规、规章,但这并不影响其具有只有规范性法律文件才有的国家强制力,也不影响其作为一种规范性法律文件而存在。在我国,各级行政机关都可以根据行政事务管理的需要而制定各种规范性文件,比如,决定、规则、通知等,由于这些规范性文件的制定主体所具有的法律知识、水平参差不齐,其所制定出来的规范性文件也就难免出现违反上位法或者相互之间冲突的情况。我国检察机关作为法律监督机关,维护社会主义法制的统一是其职责所在,其对规范性文件的合法性进行监督属法律监督题中应有之义,也是于法有据。因此,笔者认为,对于行政机关在行政执法中制定的除法规、规章以外的规范性文件,也应列入检察机关的监督范围。
(二)一般行政执法行为监督和重点行政执法行为监督
关于行政执法检查监督的范围,国内一些检察院的做法为我们积累了一些有益经验。深圳市南山区区委下发的《南山区建立行政执法检察监督机制工作方案》中,明确规定南山区人民检察院有权监督行政执法的范围为:重大责任事故、行政违法行为、重大行政处罚及社会热点问题等四类行政执法行为。河南省各级检察机关经过行政执法行为检察监督的实践探索,形成了三种模式,即紧密结合抗诉业务开展行政执法监督的“淮滨模式”、紧密围绕公共利益开展监督的“南阳模式”以及全面对行政执法行为开展监督的“宜阳模式”。实际上,该三种模式也可以说是关于检察机关对行政执法的监督范围的三种不同做法。“淮滨模式”中,向行政机关提出监督的是“与受理的民事行政申诉案件有关联、既损害了当事人的利益又损害了国家和集体利益、有关当事人不敢、不愿或不能提起行政诉讼”等三类案件;“南阳模式”中,监督的范围限制在涉及国家利益和公共利益之内,具体包括四个方面,即足以造成环境严重污染、自然资源严重浪费和破坏、威胁公众生命和健康安全、政府授益性行政行为损害公共利益等行政行为;“宜阳模式”中,宜阳县检察院运用检察建议、支持起讼、提起公益诉讼、抗诉四种方式对违法行政行为进行全面监督。笔者认为,上述检察机关在监督中确定重点监督范围的做法很值得我们借鉴。
从2001年国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、2006年高检院等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等法规、规章以及规范性文件来看,目前检察机关对行政执法的监督权限主要是限于对“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为”进行监督。从当前立法情况和检察机关承担大量工作的实际状况来看,将监督的范围限于对涉嫌犯罪案件的移送行为,有利于检察机关集中力量监督行政执法领域的犯罪案件的查办,重点打击犯罪行为;但是,笔者认为,虽然目前我国的法规、规章以及规范性文件只就行政机关对涉嫌犯罪案件的移送作出了明确、具体的规定,但是我们不能因此而将行政执法监督的范围仅限定于“行政机关对涉嫌犯罪案件的移送行为”,理由是,第一,宪法是国家的根本大法,其他法律都是宪法的精神和内容的落实,如前所述,监督行政执法行为是我国宪法所赋予检察机关的法律监督权能的内容之一,我们不能因为在其他法律、法规中缺乏具体的法律条文落实宪法对检察机关法律监督权能的规定而放弃检察机关本已享有的权能的行使,相反,应该通过立法和检察监督实践去落实宪法的规定,完善检察机关监督制度;第二,目前我国行政执法机关的执法行为急需行政机关以外的权力机关进行经常性的有力监督。近些年的大规模的拆迁纠纷、土地征收补偿纠纷、工人维权和上访,很多都与行政机关的行为相关。以目前我国的机关设置来看,检察机关不失为监督行政执法行为的最佳机关;第三,一方面,行政执法人员对行政违法行为是否构成犯罪的法律标准把握不准,当某一案件既是行政违法案件又可能是行政犯罪案件时,执法人员倾向于把这种行为作为一般违法行为处理,甚至故意“以罚代刑”而结案。另一方面,由于各种原因,检察机关对行政执法部门在执法中发现的涉嫌犯罪案件难以知晓,从而无法督促行政机关将涉嫌犯罪案件移送至侦查机关。解决此问题,可以通过建立检察机关与行政执法机关、公安机关之间的信息共享机制(比如,建立行政执法案件网络共享系统,或行政执法案件备案制度),将重点行政执法行为至于检察机关的监督之下,为检察机关获取行政执法信息提供便利。当然,考虑到检察机关的人力、物力、财力有限,也为了避免出现“无所不监督的大检察监督”情形,应科学合理的设计监督机制,如确定重点监督案件的范围,在作出的行政许可、行政处罚等决定中告知行政相对人享有向检察机关申诉的权利等等。
四、检察机关监督行政执法存在的问题
当前,检察机关对行政执法的监督工作存在的最大问题是缺乏行政法上的直接依据。从我国宪法和人民检察院组织法对检察机关法律定位和职权规定看,检察机关对行政机关的执法行为具有监督权,但由于在行政法上缺乏直接、具体的法律规定,使得宪法中赋予检察机关的行政执法行为监督权在实践中难以落实和操作,且对行政权进行直接监督在理论上尚存在一些困惑。如前所述,我国也存在一些检察机关对于行政执法行为是否合法实行法律监督的法规和规范性文件,但是,由于这些法律性文件的效力位阶较低,对相关部门的约束力不强,相关的规定并不完善,适用范围较窄,而且,有些规定没有体现出检察机关法律监督的权威性、主动性和被监督部门对检察机关监督的服从性,更没有规定在被监督机关不接受监督的情况下应承担的法律后果等事项。因而相当一部分行政执法机关对之不予理会和遵从,使得这些规定在实践中的实施效果并不理想。
另外,从一些检察机关对行政执法监督的实践来看,目前检察机关在行政执法监督工作中,还存在以下问题:
1.检察机关与行政执法机关、公安机关之间缺乏执法信息共享机制
2.行政执法部门“以罚代刑”倾向明显,对于涉嫌犯罪的刑事案件移送刑事司法机关主动性、积极性不高。
3.行政执法人员对行政违法行为是否构成犯罪的法律标准把握不准。
4.检察机关行政执法监督的“刚性”不够,缺乏保障机制。
五、完善行政执法检察监督的几点建议
1.在《人民检察院组织法》赋予检察机关的职权中,把对行政执法部门的行政执法行为进行监督增列为检察机关的权能,并在行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等行政法中规定:人民检察院对行政机关的行政执法活动进行监督。另外,可以考虑制定出台《人民检察院行政执法监督法》。在以上法律中,对检察机关监督行政执法的范围、方式、程序、行政执法部门的配合义务以及不予配合的法律后果等给与明确,并赋予检察机关对行政执法活动一定的检查权、调查权、介入权。
2.检察机关监督行政执法的方式。明确规定检察机关可以通过以下方式对行政执法活动进行监督。第一,发送检察建议、纠正违法通知、案件材料报送和移送通知、联席会议召开建议等书面文件;第二,对行政执法案件材料、执法人员、涉案人员的调阅、调查、取证;第三,介入现场执法活动,介入权只是执法活动监督权,不得干涉行政执法人员的正常执法活动;第四,将涉嫌犯罪的案件直接移送侦查机关侦查;第五,支持起诉或提起公益诉讼。
3.检察机关监督行政执法的程序
当检察机关决定对某一行政执法案件实施监督时,按照以下程序进行:发送监督告知书→发送检察建议书,要求报送执法情况和案件有关材料→通知行政相对人,询问、证实有关情况,听取申辩意见→召开由检察机关、行政执法机关、行政相对人参加的联席会议→介入现场执法→涉嫌犯罪的,将案件移送侦查机关侦查→要求行政执法机关反馈执法结果→案件执法结果公开通报。同时,在整个监督过程中,检察机关根据执法情况,随时可以向行政执法机关发送检察建议书、纠正违法通知书、对违法违纪人员的处分建议书等文书,对此,行政执法机关必须执行。
4.确定重点监督的范围
关于检察机关对行政执法活动的监督范围,有学者建议,应限定在行政执法机关实施限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚活动的案件中。他们认为:“如此设计既考虑了正需对行政执法活动进行合理控制的现实要求,又合理地兼顾了对行政执法活动进行检察监督的条件和可能。”这两位学者的建议对确定对行政执法活动监督范围提供了很好的思路,但是,笔者认为,他们建议的监督范围似乎小了点,还有一些对社会公共利益、国家利益以及对行政相对人影响较大的其他行政行为没有列入监督范围。比如,重大行政许可、行政裁决、行政征收、行政补偿等行为,这些行政行为对社会利益、国家利益以及行政相对人利益的影响力不会比行政处罚的影响力要小,因此,这些行为也应该列入行政执法活动的重点监督范围。
5.其他
关于建立行政执法部门、公安部门与检察机关信息共享机制和案件移送机制,笔者认为徐燕平的建议比较具有可操作性和合理性。关于行政执法机关获取的证据与刑事证据之间的关系,笔者同意陈宝富的观点,即行政执法机关获取的证据可以直接转化为刑事证据。关于行政执法机关怠于或者拒绝移送刑事案件时,检察机关该如何采取措施的问题,笔者同意周长军、王海平的建议,即赋予检察机关对拒绝的行政执法人员的建议处分权和刑事追究权。另外,笔者认为,为了让行政相对人能及时、有效的行使权利,应要求行政执法部门在作出行政处罚、行政许可、行政裁决等行政行为时,应当告知行政相对人向检察机关申诉的权利,告诉合法权益将会受到该决定影响的行政相对人如果不服该决定,可以在一定的期限内向检察机关提出申诉。
[参考文献]
[1]张文显主编.法理学[M].高等教育出版社、北京大学出版社,2003.
[2]徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究[J].犯罪研究,2005,(2).
[3]马怀德主编.行政法与行政诉讼法[M].中国法制出版社,2007.
[4]河南省检察院民行处.河南省检察机关对行政执法行为开展法律监督的三种模式初探[J].检察实践,2005,(6).
[5]周长军,王海平.论行政执法的检察监督[J].政法论丛,2006.
[6]徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究[J].犯罪研究,2005,(2).
[7]陈宝富.行政执法与刑事司法衔接中的检察法律监督[EB/OL].上海市闵行区检察院网站.
[责任编辑:林婷]