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目前，上海市正在研究出台《上海市人民建议征集工作和奖励表彰办法》，这一制度的推行也已受到广泛的社会关注，质疑乃至反对的声音也开始出现，这对提高制度构建的科学性、可行性起到推动作用。笔者认为，征集人民建议集中群众智慧是政府的义务，“新两个凡是”为征集人民建议提供了政治依据。征集人民建议制度建设的政治依据明确，参与式民主是代议制民主的重要补充，征集人民建议是公民有序政治参与的双向可控方式。我国法治政府建设至今差距不小，落实“新两个凡是”要有制度为基准、为约束、为保障，人民当家做主要有制度不间断运行的保证。因此，本文拟在阐述征集人民建议提高决策水平是政府义务的同时，与当前学术界的不同意见展开讨论，待方家指正。
一、征集人民建议集中群众智慧是政府的义务
我国《宪法》第二条规定 ：“中华人民共和国的一切权力属于人民。” 为了保障国家的“一切权力属于人民”得以落实，《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 这是国家根本大法对一切国家机关和国家机关工作人员作出的义务性规定。通俗地说，国家机关及其工作人员如果不能做到“倾听人民的意见和建议”，就是违反宪法。长期以来，在我国传统中，一直存在“官管民”的旧习，政府忽视行政权服务于公民的固有属性，以群众的“天然代表者”自居，片面强调行政机关对相对人的管制和约束。宪法第二十七条的规定打破了传统“命令——服从”、“权利——义务”的单向管理模式，明确指出一切国家机关都要履行“倾听人民的意见和建议”的义务，承担对等的职责。从应然层面说，宪法已经对政府的义务作出了明确的规定，促进管理型政府尽快向服务型政府转变；但是，若从实然层面考察，国家机关在“倾听人民的意见和建议”方面还很不自觉，人民群众在完全不知情的状态下“被政府代表”的事例时常出现。
此外，我国《宪法》第四十一条还规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”遗憾的是，四十一条规定的前半句似乎被国家机关及其工作人员淡忘，但后半部分恰恰成为了某些政府对付老百姓的“武器”。至于第四十一条有关“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”的执行，也有许多不尽人意之处。
笔者认为，《宪法》第二十七条是从政府义务方面、第四十一条是从公民权利方面作出了明确的规定，为了表述的方便，特将这两个方面的规定简称为政府有“倾听和接受的义务”、人民有“批评和建议的权利”。“征”具有“收、取、召、求、问”的含义，“集”具有“集合、聚集”的含义，“征”与“集”这两个字组合时只是表明主动、公开而为的汇集行为。既然倾听、接受公民的批评意见是政府的义务，政府在履行义务时为什么不可以主动、公开而为呢？有的学者反对政府征集人民建议，真不知道他所持的依据是什么。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家做主，而人民当家做主的实现程度客观上存在应然与实然之分。在充分肯定我国人民当家做主实现的程度确有进步的同时，也应当指出口惠而实不至等方面的差距也是明显的。人民当家做主不仅应当体现在宪法和法律的文本规定上，而且更应当通过一系列的制度设计和程序安排，在实际上得到落实。征集人民建议制度的建立是保障广大人民群众对国家和社会事务所享有的知情权、参与权、表达权和监督权的具体举措，是不需要任何事先授权的。如果一定强调“政府做任何事情都要有授权”，那么，笔者要说，《宪法》第二十七条就是明白无疑的义务规定。规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”（《宪法》第二十七条），不是政府的“可以为”，而是政府的“必须为”。
二、“新两个凡是”为征集人民建议提供了政治依据
党的十八大报告提出 “新两个凡是”振聋发聩：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。当 “新两个凡是”被网民称为“把人民举过头顶”，“无疑是2012年最动听的‘中国好声音’”时，我们既要看到 “新两个凡是”顺民意、得民心、符合民主法制建设的大势，更要清醒地认识到“新两个凡是”的落实任重道远，还会遭遇种种曲折。
（一）征集人民建议制度建设的政治依据明确
十八大报告指出：“发展的目的是为了人民，改革的目的也是为了人民”，就政府而言坚持人民主体地位不能“说说而已”，必須从发挥人民主人翁精神、更好保障人民权益、更好保证人民当家做主等方面予以落实。应当承认，现在某些政府、部分党员干部存在严重脱离群众的现象，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险日益加剧，而政府及其工作人员也有种种怨气。“新两个凡是”进一步关注和强调了民生与民权，这正是对执政党新时期“民本”执政的具体要求和现实反映，也是重建鱼水相依的官民关系，实现官民共治的不二选择。“新两个凡是”的提出，为“以人为本”提供了新诠释，对科学发展提出了的更新要求，是征集人民建议制度建设的政治依据。特别应当强调指出的是，“新两个凡是”同时关注“民生”与“民主”，并不是单纯地讲改善民生，而是以不容置疑的口吻从正面明确“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，而后又从反面规定“凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。前半句充分体现了对人权的尊重，后半句明确体现了对人权的保护，正是从执政党和政府应当如何践行“国家尊重和保障人权”作出了具体要求。征集人民建议是进一步畅通民意表达渠道，实现民众有序参与政治的良策。政府征集人民建议的制度建设的目的在于，使倾听人民群众意见建议成为各级政府决策程序中的“规定动作”，让更多老百姓成为政府决策不可或缺的“智囊团”。征集人民建议能否成为撬动公民有序参与的“杠杆”，关键看人民的正确建议能否得到落实，政府各职能部门能否真正实现理念更新和职能转变。 中国共产党长期执政的成就有目共睹，同时，执政瑕疵的积累也是不小的量。目前，执政党的执政能力面临社会矛盾多发、干群关系紧张、群体利益诉求多元、反腐败形势严峻的挑战。毫无疑问的是，以执政党为主要力量构成的各级政府，能不能重新取得人民的信任、重建良好的官民关系，也是生死攸关的考验。笔者赞同温家宝总理用“人亡政息”吁请全党全国高度重视腐败问题，而腐败问题说到底就是自身走向了人民的对立面。在汉语的使用习惯中“凡是”是绝对化的提法，但笔者要说的是：矫枉必须过正。当前官场盛行“上有政策、下有对策”，“钻空子”规避责任的做法无奇不有。为此，“涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”必须绝对化，必须成为各级政府决策过程中不可逾越的必经程序，违反“新两个凡是”者必须被追究责任。当下，某些政府还在以“集体决策”的名义逃避违规决策的责任。从落实“新两个凡是”的角度看，应当进一步细化作出具体的防范性规定。
我国实行的人民代表大会制度是代议制的一种形式，与西方国家的议会制有本质的不同，它是一种新型的代议制。进一步扩大人民民主，是坚持和完善我国根本政治制度和基本政治制度的必备前提。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在代议制民主不断完善的同时，宪法所规定的“通过各种途径和形式”不应当被忽略。政府从被动地“还历史旧账”逐步向主动地征集民意转变，既可以防止正常的社会秩序受冲击，也可以通过人民的参与和监督防止政府偏离法治轨道。
人民当家做主，必须通过具体的民主形式表现出来；缺乏具体形式的民主，只能是一种抽象、虚幻的民主。有学者认为：“现代民主法治社会，人民是国家的主人，人民随时有权监督政府，根本不需要政府发布征集人民建议的通知。中国现在要做的是将社会管理权回归社会，更多地实现人民的自我管理。”笔者并不简单地反对“实现人民的自我管理”，但同时认为，根据中国的国情，政府的职能应当转变而不能弱化。所谓转变政府职能，是指政府由“替民做主”转变为“保障人民当家做主”。随着社会的发展，人民不断增长的政治、经济、文化、生态需求是不可能通过“自我管理”得到满足的，政府科学决策和正确实施决策的职能作用不能削弱。社会管理政府是第一责任人，不能在“社会管理权回归社会”的名义下搞无政府主义或者民粹主义。政府征集人民建议的初期是可能有“发通知”等类似做法的，随着制度运转的成熟“发通知”自然可以省略。关键的问题不是要不要发征集人民建议的通知，而是政府决策要不要征集人民建议，要不要倾听群众意见。俞可平教授指出：“公民参与是民主政治的基本要素，没有广泛的公民参与，就谈不上官民共治。有序的和有效的公民参与，需要相应的制度保障，需要有足够的合法渠道。随着公民物质生活水平的迅速提高，其公共参与的需求日益增多。与公民政治参与的需求相比，我们的制度建设明显滞后，參与渠道远远不够。我们应当尽快建立和完善官民共治的制度框架，让更多的公民通过合法的方式有序地参与公共生活的管理。”[1]
（二）参与式民主是代议制民主的重要补充
“十八大”报告以不容置疑的坚定语气提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。“新两个凡是”让人耳目一新，在深感激动之后必须深思的问题是谁来落实“新两个凡是”。从整体而言，执政党、参政党、各级人大、政府、政协以及工会、共青团、妇联等社会组织都应当为“新两个凡是”的落实各负其责，鉴于政府几乎所有的活动都与群众利益密切相关，落实“新两个凡是”任务最重的还是各级政府。有学者认为，“征集人民建议作为参与民主的重要形式，把人民参与置于政府的主导之下，政府想让人民参与才能参与，想不让人民参与人民就不能参与，显然违背人民主权和法治政府的理念。”需要说明的是，要求政府征集人民建议的目的是限制政府的权力，征集人民建议的制度建设并不是作出“政府想让人民参与才能参与，想不让人民参与人民就不能参与”的规定，而是具体地落实“新两个凡是”。可以肯定地说，征集人民建议的制度建设正是为了防止“政府想让人民参与才能参与，想不让人民参与人民就不能参与”的怪胎出现。为了防止某种“怪胎”出现，干脆连防范该“怪胎”的制度也要灭杀，这样的逻辑怎么能够成立呢？中国的民主法制建设任重道远，绝不是大呼一声“把一切权力交给人民”就能万事大吉的。根据中国的国情，中国的民主法制建设一定是通过渐进的积累才能达到质的飞跃，突变只是奢望。有学者反对“把人民参与置于政府的主导之下”并不令人奇怪，也许持此种意见的学者是为了防止政府“作秀”。而客观现实是民主法治建设需要是公民的有序政治参与，有序政治参与必定存在主导力量。政府为完成公众的委托总是要决策的，征集人民建议是强制政府倾听群众的意见和建议，为什么不可以“把人民参与置于政府的主导之下”呢？总不见得要搞无政府主义的人民参与吧？以“十八大”报告提出的“四个加快形成”为例，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”都与群众利益密切相关。以上四个方面的工作任务都必须由政府组织完成。笔者需要追问的是：其一，公民有序政治参与是否需要主导的力量？其二，在我国现有的民主制度框架内，如果让政府充当人民有序政治参与的主导力量，是否可以迫使人民政府更好地体现其人民性？其三，如果政府不适宜成为公民有序政治参与的主导力量，那么，该由什么力量充当此任？
笔者倡导开展征集人民建议制度建设研究，并不是主张否定我国现行的代议制民主，而是认为：我国的人民代表大会制度确有亟待完善之处，在完善人民代表大会制度的同时，参与制的民主作为代议制民主的重要补充，也应当得到发展。我国《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”尽管宪法并没有一一列出人民可以通过哪些具体途径和形式管理国家事务等，但是，宪法已经明白无疑地表明“通过各种途径和形式” 管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务都是合法合理的。正如姜明安教授所说：“在全球化和信息化日益发展，为公众直接参与‘公务’带来、创造和提供了越来越多、越来越大的必要性、必然性和可能性以后，现代民主国家实行的就不再是纯粹的代表制民主或仅以公众参与作为补充的代表制民主，参与制民主的比重将越来越大，地位将越来越重要。”[1]已有的实践已经证明，征集人民建议是参与式民主中有序性、稳定性、有效性比较显著的运作方式。通过政府职能部门征集人民建议，无论对征集人、建议人、办理建议人而言都是低成本的。一般而言，政府总是希望民意顺畅表达的，但是，政府官员也会或多或少存在“民主是个麻烦东西”的陈旧观念，往往以自己的好恶、亲疏来决定提供民主的程度。征集人民建议的制度建设将从根本限制政府权力的扩张，迫使各级政府把倾听群众意见作为决策的“规定动作”，从源头上对政府的行为起到规范作用。 我国的人民代表大会和政治协商制度已经在推进民主制度建设方面发挥了重要功能。一方面这些有益制度自身需要与时俱进地发展完善，另一方面又需要符合现代科技发展的新制度发挥作用。马克思说“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理論只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。但人的根本就是人本身。”[2]“人的根本就是人本身”告诉我们，人大代表、政协委员也是有血有肉、活生生的人，一方面其应当尽最大可能尽职尽责地代表民意，但是，由于种种原因，在我国确实存在“人民群众难以找到人大代表”的情形。如果承认智慧在民间，公众参与是现代民主的重要形式，就应当开辟和畅通渠道，使得人民群众的建议意见能够进入决策层。特别是互联网技术的普及，已经使得博客、微博、电子邮件、公共论坛成为民意直接表达的便捷工具，许多事情已经不可能历经层层转送，等到一定时间再进入人民代表大会讨论了。政府作为公共服务职能最为齐全、公共服务力量最为集中的机构，如果坐等网络舆情热点的发酵，最后等来的也许就是社会秩序的混乱。当今社会，已经是人人都成为可以发稿的“记者”，互联网是“封锁”不了的，“一手遮天”式的执政必定失败。人民群众有怨气、有意见、有建议并不可怕，可怕的是民意表达的渠道不畅或者不把人民批评、意见、建议“当回事”。假设某个政府的某项决策损害了人民群众的根本利益，当下可以选择的民主路径有四：一是向执政党的领导机关反映情况，要求执政党予以干预；二是启动人民代表大会的调查、质询、罢免、撤销等相关程序；三是利用网络的传播功能发布信息，或者请传统媒体发布文字、视频，直接向公众作出披露；四是通过让人民群众的意见建议顺畅表达，督促政府和相关部门及时改进并作出制度性的安排。无疑，这四条路径都是可以根据实际情况选用的，但是，大量、常用的还是监督政府改进工作。
面对互联网技术的普及，政府主动征集人民群众的意见建议已经成为政府取得民众信任的最佳途径。言论自由是民主制度的关键，言论自由不仅具有发现真理、捍卫真理的功能，而且能够迫使政府官员容忍和接受批评，以确保政府官员对人民负责，是人民得以影响政府决策的途径。参与式民主的运行成本低廉，互动形式多样，具有便民、直接、有序、快捷的特点，“公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权，防止滥权和腐败，对于维护行政相对人的合法权益，防止侵权和歧视，对于推进公民自治，培育公民社会有着特殊重要的意义。”[3]政府何乐而不为？学者又何必反对征集人民建议呢？为保护言论自由，必须区分两种不同类型的表达，一是事实表达，即任何人说存在某种事实就必须对该事实的存在负责，不能允许捏造、虚构事实；二是观点表达，任何人都可以持有自己的观点，且不能因为持有某种观点而受到不公正待遇。即便是错误的观点，只要其没有破坏性、腐蚀性的行动，也应当允许其持有。政府受人民的委托提供公共服务，其所有决策（除国防、外交等少数部分之外）都与群众利益直接相关。为此，政府不仅要注意把分散、随机表达的群众意见集中起来，而且应当主动地专题征集人民群众对具体决策的建议。
（三）征集人民建议是公民有序政治参与的双向可控方式
政治参与，是指普通公民通过各种合法途径影响政府公共决策与公共管理的行为。在当代，公民政治参与的形式有投票、选举、表达意见、提出建议、协商、对话、辩论等多种方式，在网络空间写博客、发微博、发邮件、上传或者转发音视频、参加论坛讨论都属于表达权的行使。在社会主义条件下，一方面人民享有的民主总是不断扩大的，另一方面公民的政治参与必须有序。深化政治体制改革的一项重要任务就是要探索社会主义民主的实现形式，扩大公民有序政治参与。可以说，我国在扩大公民有序政治参与方面是既有经验，也有教训的。2012年6月29日，四川什邡市政府宣布钼铜项目开工建设，这一决定引起当地市民的不满。6月30日到7月2日，部分学生和市民就钼铜项目接连上访并示威，最终导致了警民冲突的发生。冲突发生后，什邡官方就钼铜项目三次表态，并最终决定今后在什邡不再建设钼铜项目。[1]从表面上看，什邡政府最终取消钼铜建设项目是顺应民意的，但是，根本的问题在于该项目上马的决策并没有事先听取群众的意见。当未经民主程序的决策被群众知晓，群众以“上街”的方式聚集展现力量之时，什邡政府官员又曾三次表态，先是说“停止施工”见事态未能平息，又表态“停止项目建设”，而后又进一步退让表示“今后不再建设钼铜项目”。这三次表态，最终切合了市民要求只是表面现象。笔者认为，无论如何也不能把诸如此类的表态视为法治政府建设的成果。隐藏在“不闹就上”背后的，是政府无视人民当家做主的地位，决策根本不听取群众的意见， “一闹就撤” 留下的后遗症是政府决策的存废取决于群众“闹”与“不闹”以及“闹”的程度。
从什邡事件可以发现有两种截然不同的公众参与方式：一种是政府在决策前，主动倾听群众的意见，让群众用平心静气的方式把心里话说出来；另一种是群众以游行示威甚至破坏性的行为表达不满，迫使政府收回成命。显而易见，政府倾听意见、征集建议是低成本、低对抗、高效益、少有后遗症的最佳参与选择，其主要的缺点是延缓决策的过程。根据我国的国情，延缓决策过程的这一缺点也许正是督促政府贯彻科学发展观的辅助性条件。我国早就应当少一点不切实际的“大干快上”了，政府认真倾听不同意见，客观上就能引导群众意见以温和的方式表达意见。虽然群众选择游行示威等激烈的方式表达意愿，也是政治参与的方式之一，但不言而喻的是，公众用激烈方式表达意愿的成本之大、风险之大。可以肯定地说，无论人民群众还是政府部门都希望能够以温和的方式表达意愿，而人民表达意愿方式的选择往往取决于政府的行为。在民意表达、政府态度、民意表达方式三者之间，具有以下对应关系：政府倾听民声——人民温和表达；政府欺瞒群众——人民激烈表达；政府无视民怨——人民暴力表达。如果政府瞒着群众“拍脑袋”决策，群众就失去了以温和方式表达意愿的机会。一旦群众上街游行示威，政府惧怕民间的怨恨情绪膨胀爆炸，匆忙撤销已经确定的决策尽管可以取得事态的暂时平息，但留下的后遗症也是长久难以消除的。如果政府在民怨沸腾之时依然拒不纠正自身的错误，甚至以“维护社会稳定”为由实施暴力镇压，无疑就是把自己送上绝路。“不闹就上，一闹就撤”的做法所造成的心理暗示是，只要把事情闹大，政府就会退缩。这个教训是深刻的。 近年来，限制公权力的理论已经在我国广泛传播，但是，限制公权力运行的制度建设却比较薄弱，特别是政府“替民做主”的做法尚未得到有效遏制。征集人民建议是从源头上限制公权力运作的具体制度设计，只要制度设计的体系严密，征集人民建议将成为政府决策的“规定动作”且不可逾越。特别是，征集人民建议是公民有序政治參与的双向可控方式，可以从根本上推动政府摆脱“不闹就上，一闹就撤”的决策怪圈，以倾听民意、凝聚民心、汇集民智的实际行动减少官民冲突，实现官民共治。
三、落实“新两个凡是”要有制度保障
未来，我国社会发展的总体趋势是进一步凝聚建设中国特色社会主义的共识，改革完善党的领导方式和执政方式，以务实的方式推进法治政府建设，重建社会信任。具体地说，征集人民建议的制度建设是推进法治政府建设的有力抓手，是为落实“新两个凡是”提供保障。
（一）我国法治政府建设至今差距不小
国务院于2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了用十年时间打造法治政府的目标任务。也就是说，到2014年我国应当实现法治政府建设的目标。按照2010年10月10日国务院《关于加强法治政府建设的意见》加强法治政府建设的总体要求是：当前和今后一个时期，要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《纲要》实施力度，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。该文件在“坚持依法科学民主决策”中要求：规范行政决策程序；完善行政决策风险评估机制；加强重大决策跟踪反馈和责任追究。而从近年来我国屡屡出现的什邡、启东等地的群体性事件看，政府决策却陷入了“不闹就上，一闹就撤”的怪圈，暗示了只要闹到“影响维稳”的程度，政府既定的决策也会退缩，造成了政府公信力的急剧下降。
也许人们要问，政府官员为什么宁可在群情激愤时败退，却不愿意事先听取民意呢？这正是法治政府建设首先要解决的如何当“公仆”问题。换句话说，当下政府官员自称“公仆”已经习以为常，却始终未能解决好如何当“公仆”的问题。这个问题不解决，法治政府的建设就永远只是承诺。这是因为：“公民参与是民主政治的基本要素，没有广泛的公民参与，就谈不上官民共治。有序的和有效的公民参与，需要相应的制度保障，需要有足够的合法渠道。随着公民物质生活水平的迅速提高，其公共参与的需求日益增多。与公民政治参与的需求相比，我们的制度建设明显滞后，参与渠道远远不够。我们应当尽快建立和完善官民共治的制度框架，让更多的公民通过合法的方式有序地参与公共生活的管理。”[1]
（二）落实“新两个凡是”要有制度为基准、为约束、为保障
人大代表大会制度是我国的根本政治制度，人民群众的确可以通过人大代表表达和行使自己的意志。但是，人大代表目前在代表群众意志的及时性、全面性、便捷性等方面还有许多不尽人意之处。近年来，我国围绕公民有序政治参与制度的建立，已经进行了不少实践，网络问政、电视问政、政府信息预公开等都各有千秋。群众担忧的是“问政于民”沦为作秀的工具，变成“想问就问”、“问问而已”的装饰材料。笔者同意俞可平教授的观点：“这些年来，包括政治学界在内的中国知识界越来越重视并倡导国家与社会的协同治理或官民共治。这绝不是知识分子的标新立异，也不是他们不懂中国国情，更不是敌对势力‘西化’‘分化’的结果，不是西方的‘陷阱’，不是所谓的‘杂音’和‘噪音’。恰恰相反，这是中国知识分子为推动社会政治进步所承担的历史责任。”[2]
政府并不因为具有“人民”这个定语就能够充分体现人民性，政府为人民谋利益的人民性必须依靠法治来保障。“问政于民”不应当是对外的宣示，而应当是政府恪守的机制，征集人民建议就是问政于民的具体化、规范化、制度化。根据十八大报告提出的“新两个凡是”精神，征集人民建议的应当从信访机构的职能工作扩展为政府各部门的决策必经程序，形成“公布决策意向——征集人民建议——公开讨论——汇总各方意见”的决策前法定工作模式。可以预期，这一工作模式形成后，如果政府跳过其中的任何一个环节“代表人民”决策，群众就可以提出权利救济的诉求。当然，其中的艰辛曲折一定不会少，但是，“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”的宪法要求就有了制度基准、制度约束、制度保障。
（三）人民当家做主要有制度不间断运行的保证
确保人民真正当家做主，是社会主义政治体制改革，推进我国政治文明建设的一个重大课题。由于政府是管理领域最宽广、关乎民生最紧密的公权力行使者，法治政府的建设就是为了确保人民当家做主。“创新驱动、转型发展”并不是仅仅对经济领域的要求，政治建设、社会建设领域的“创新驱动、转型发展”主要体现为从“替民做主”、“为民做主”转向人民群众当家做主，并形成机制常态运转。为此，人民代表大会制度要进一步完善，参与制民主要有突破性的进展。征集人民建议只要公开而为就能加强对权力运行的制约与监督，确保权力规范运行，平衡好各方面的利益。政府可以不按多数人的意见抉择，但必须给人民有力的解释。否则，会失去人们信任，可能失去执政机会。加强和改善党的领导，首先要改革和完善党委和政府的决策机制，用制度约束“说了就算”的人。
科学技术的发展本身就是民主的产物，科学技术的普及必然要求更为民主的生活方式。有了互联网，就必然要允许人们在互联网上讲话。互联网技术的普及应用已经改变了传统信息传播、人际动员的方式，形成了人人都可以向全世界的任何地点发布信息、对全世界的任何问题发表意见的局面。人民政府更应当从善如流，主动地把分散的群众呼声、群众智慧集中起来，改进自身的工作。互联网既便于人们的意见表达，又能够在瞬间聚汇分散的力量。当局部的问题、部分人的不满、某一个小的纠纷引起网民关注之后，瞬间就可能发酵成为无数人评论的热点，甚至引发群体性的事件。有学者提出，当前在我国应当努力为人民“四权”的实现提供保障，而不应该建立征集人民建议制度。应当说，这里存在误解。现实的国情是，人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现要有制度加以保障，而保障“四权”的制度必须是具体的、可操作的。当前“四权”保障的瓶颈是想不想、敢不敢、能不能为“四权”的实现提供明晰、具体、不可逾越的制度体系。否则的话，“四权”的虚置最终将导致人亡政息。民主不是政府对民众的恩赐，而是政府的安身立命之本。征集人民建议既是对公权力的源头限制，也是防止专断和民粹主义的双向制度保证。
（汤啸天：上海政法学院编审，上海市法学会副秘书长）
一、征集人民建议集中群众智慧是政府的义务
我国《宪法》第二条规定 ：“中华人民共和国的一切权力属于人民。” 为了保障国家的“一切权力属于人民”得以落实，《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 这是国家根本大法对一切国家机关和国家机关工作人员作出的义务性规定。通俗地说，国家机关及其工作人员如果不能做到“倾听人民的意见和建议”，就是违反宪法。长期以来，在我国传统中，一直存在“官管民”的旧习，政府忽视行政权服务于公民的固有属性，以群众的“天然代表者”自居，片面强调行政机关对相对人的管制和约束。宪法第二十七条的规定打破了传统“命令——服从”、“权利——义务”的单向管理模式，明确指出一切国家机关都要履行“倾听人民的意见和建议”的义务，承担对等的职责。从应然层面说，宪法已经对政府的义务作出了明确的规定，促进管理型政府尽快向服务型政府转变；但是，若从实然层面考察，国家机关在“倾听人民的意见和建议”方面还很不自觉，人民群众在完全不知情的状态下“被政府代表”的事例时常出现。
此外，我国《宪法》第四十一条还规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”遗憾的是，四十一条规定的前半句似乎被国家机关及其工作人员淡忘，但后半部分恰恰成为了某些政府对付老百姓的“武器”。至于第四十一条有关“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”的执行，也有许多不尽人意之处。
笔者认为，《宪法》第二十七条是从政府义务方面、第四十一条是从公民权利方面作出了明确的规定，为了表述的方便，特将这两个方面的规定简称为政府有“倾听和接受的义务”、人民有“批评和建议的权利”。“征”具有“收、取、召、求、问”的含义，“集”具有“集合、聚集”的含义，“征”与“集”这两个字组合时只是表明主动、公开而为的汇集行为。既然倾听、接受公民的批评意见是政府的义务，政府在履行义务时为什么不可以主动、公开而为呢？有的学者反对政府征集人民建议，真不知道他所持的依据是什么。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家做主，而人民当家做主的实现程度客观上存在应然与实然之分。在充分肯定我国人民当家做主实现的程度确有进步的同时，也应当指出口惠而实不至等方面的差距也是明显的。人民当家做主不仅应当体现在宪法和法律的文本规定上，而且更应当通过一系列的制度设计和程序安排，在实际上得到落实。征集人民建议制度的建立是保障广大人民群众对国家和社会事务所享有的知情权、参与权、表达权和监督权的具体举措，是不需要任何事先授权的。如果一定强调“政府做任何事情都要有授权”，那么，笔者要说，《宪法》第二十七条就是明白无疑的义务规定。规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”（《宪法》第二十七条），不是政府的“可以为”，而是政府的“必须为”。
二、“新两个凡是”为征集人民建议提供了政治依据
党的十八大报告提出 “新两个凡是”振聋发聩：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。当 “新两个凡是”被网民称为“把人民举过头顶”，“无疑是2012年最动听的‘中国好声音’”时，我们既要看到 “新两个凡是”顺民意、得民心、符合民主法制建设的大势，更要清醒地认识到“新两个凡是”的落实任重道远，还会遭遇种种曲折。
（一）征集人民建议制度建设的政治依据明确
十八大报告指出：“发展的目的是为了人民，改革的目的也是为了人民”，就政府而言坚持人民主体地位不能“说说而已”，必須从发挥人民主人翁精神、更好保障人民权益、更好保证人民当家做主等方面予以落实。应当承认，现在某些政府、部分党员干部存在严重脱离群众的现象，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险日益加剧，而政府及其工作人员也有种种怨气。“新两个凡是”进一步关注和强调了民生与民权，这正是对执政党新时期“民本”执政的具体要求和现实反映，也是重建鱼水相依的官民关系，实现官民共治的不二选择。“新两个凡是”的提出，为“以人为本”提供了新诠释，对科学发展提出了的更新要求，是征集人民建议制度建设的政治依据。特别应当强调指出的是，“新两个凡是”同时关注“民生”与“民主”，并不是单纯地讲改善民生，而是以不容置疑的口吻从正面明确“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，而后又从反面规定“凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。前半句充分体现了对人权的尊重，后半句明确体现了对人权的保护，正是从执政党和政府应当如何践行“国家尊重和保障人权”作出了具体要求。征集人民建议是进一步畅通民意表达渠道，实现民众有序参与政治的良策。政府征集人民建议的制度建设的目的在于，使倾听人民群众意见建议成为各级政府决策程序中的“规定动作”，让更多老百姓成为政府决策不可或缺的“智囊团”。征集人民建议能否成为撬动公民有序参与的“杠杆”，关键看人民的正确建议能否得到落实，政府各职能部门能否真正实现理念更新和职能转变。 中国共产党长期执政的成就有目共睹，同时，执政瑕疵的积累也是不小的量。目前，执政党的执政能力面临社会矛盾多发、干群关系紧张、群体利益诉求多元、反腐败形势严峻的挑战。毫无疑问的是，以执政党为主要力量构成的各级政府，能不能重新取得人民的信任、重建良好的官民关系，也是生死攸关的考验。笔者赞同温家宝总理用“人亡政息”吁请全党全国高度重视腐败问题，而腐败问题说到底就是自身走向了人民的对立面。在汉语的使用习惯中“凡是”是绝对化的提法，但笔者要说的是：矫枉必须过正。当前官场盛行“上有政策、下有对策”，“钻空子”规避责任的做法无奇不有。为此，“涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”必须绝对化，必须成为各级政府决策过程中不可逾越的必经程序，违反“新两个凡是”者必须被追究责任。当下，某些政府还在以“集体决策”的名义逃避违规决策的责任。从落实“新两个凡是”的角度看，应当进一步细化作出具体的防范性规定。
我国实行的人民代表大会制度是代议制的一种形式，与西方国家的议会制有本质的不同，它是一种新型的代议制。进一步扩大人民民主，是坚持和完善我国根本政治制度和基本政治制度的必备前提。我国《宪法》第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在代议制民主不断完善的同时，宪法所规定的“通过各种途径和形式”不应当被忽略。政府从被动地“还历史旧账”逐步向主动地征集民意转变，既可以防止正常的社会秩序受冲击，也可以通过人民的参与和监督防止政府偏离法治轨道。
人民当家做主，必须通过具体的民主形式表现出来；缺乏具体形式的民主，只能是一种抽象、虚幻的民主。有学者认为：“现代民主法治社会，人民是国家的主人，人民随时有权监督政府，根本不需要政府发布征集人民建议的通知。中国现在要做的是将社会管理权回归社会，更多地实现人民的自我管理。”笔者并不简单地反对“实现人民的自我管理”，但同时认为，根据中国的国情，政府的职能应当转变而不能弱化。所谓转变政府职能，是指政府由“替民做主”转变为“保障人民当家做主”。随着社会的发展，人民不断增长的政治、经济、文化、生态需求是不可能通过“自我管理”得到满足的，政府科学决策和正确实施决策的职能作用不能削弱。社会管理政府是第一责任人，不能在“社会管理权回归社会”的名义下搞无政府主义或者民粹主义。政府征集人民建议的初期是可能有“发通知”等类似做法的，随着制度运转的成熟“发通知”自然可以省略。关键的问题不是要不要发征集人民建议的通知，而是政府决策要不要征集人民建议，要不要倾听群众意见。俞可平教授指出：“公民参与是民主政治的基本要素，没有广泛的公民参与，就谈不上官民共治。有序的和有效的公民参与，需要相应的制度保障，需要有足够的合法渠道。随着公民物质生活水平的迅速提高，其公共参与的需求日益增多。与公民政治参与的需求相比，我们的制度建设明显滞后，參与渠道远远不够。我们应当尽快建立和完善官民共治的制度框架，让更多的公民通过合法的方式有序地参与公共生活的管理。”[1]
（二）参与式民主是代议制民主的重要补充
“十八大”报告以不容置疑的坚定语气提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。“新两个凡是”让人耳目一新，在深感激动之后必须深思的问题是谁来落实“新两个凡是”。从整体而言，执政党、参政党、各级人大、政府、政协以及工会、共青团、妇联等社会组织都应当为“新两个凡是”的落实各负其责，鉴于政府几乎所有的活动都与群众利益密切相关，落实“新两个凡是”任务最重的还是各级政府。有学者认为，“征集人民建议作为参与民主的重要形式，把人民参与置于政府的主导之下，政府想让人民参与才能参与，想不让人民参与人民就不能参与，显然违背人民主权和法治政府的理念。”需要说明的是，要求政府征集人民建议的目的是限制政府的权力，征集人民建议的制度建设并不是作出“政府想让人民参与才能参与，想不让人民参与人民就不能参与”的规定，而是具体地落实“新两个凡是”。可以肯定地说，征集人民建议的制度建设正是为了防止“政府想让人民参与才能参与，想不让人民参与人民就不能参与”的怪胎出现。为了防止某种“怪胎”出现，干脆连防范该“怪胎”的制度也要灭杀，这样的逻辑怎么能够成立呢？中国的民主法制建设任重道远，绝不是大呼一声“把一切权力交给人民”就能万事大吉的。根据中国的国情，中国的民主法制建设一定是通过渐进的积累才能达到质的飞跃，突变只是奢望。有学者反对“把人民参与置于政府的主导之下”并不令人奇怪，也许持此种意见的学者是为了防止政府“作秀”。而客观现实是民主法治建设需要是公民的有序政治参与，有序政治参与必定存在主导力量。政府为完成公众的委托总是要决策的，征集人民建议是强制政府倾听群众的意见和建议，为什么不可以“把人民参与置于政府的主导之下”呢？总不见得要搞无政府主义的人民参与吧？以“十八大”报告提出的“四个加快形成”为例，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”都与群众利益密切相关。以上四个方面的工作任务都必须由政府组织完成。笔者需要追问的是：其一，公民有序政治参与是否需要主导的力量？其二，在我国现有的民主制度框架内，如果让政府充当人民有序政治参与的主导力量，是否可以迫使人民政府更好地体现其人民性？其三，如果政府不适宜成为公民有序政治参与的主导力量，那么，该由什么力量充当此任？
笔者倡导开展征集人民建议制度建设研究，并不是主张否定我国现行的代议制民主，而是认为：我国的人民代表大会制度确有亟待完善之处，在完善人民代表大会制度的同时，参与制的民主作为代议制民主的重要补充，也应当得到发展。我国《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”尽管宪法并没有一一列出人民可以通过哪些具体途径和形式管理国家事务等，但是，宪法已经明白无疑地表明“通过各种途径和形式” 管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务都是合法合理的。正如姜明安教授所说：“在全球化和信息化日益发展，为公众直接参与‘公务’带来、创造和提供了越来越多、越来越大的必要性、必然性和可能性以后，现代民主国家实行的就不再是纯粹的代表制民主或仅以公众参与作为补充的代表制民主，参与制民主的比重将越来越大，地位将越来越重要。”[1]已有的实践已经证明，征集人民建议是参与式民主中有序性、稳定性、有效性比较显著的运作方式。通过政府职能部门征集人民建议，无论对征集人、建议人、办理建议人而言都是低成本的。一般而言，政府总是希望民意顺畅表达的，但是，政府官员也会或多或少存在“民主是个麻烦东西”的陈旧观念，往往以自己的好恶、亲疏来决定提供民主的程度。征集人民建议的制度建设将从根本限制政府权力的扩张，迫使各级政府把倾听群众意见作为决策的“规定动作”，从源头上对政府的行为起到规范作用。 我国的人民代表大会和政治协商制度已经在推进民主制度建设方面发挥了重要功能。一方面这些有益制度自身需要与时俱进地发展完善，另一方面又需要符合现代科技发展的新制度发挥作用。马克思说“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理論只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。但人的根本就是人本身。”[2]“人的根本就是人本身”告诉我们，人大代表、政协委员也是有血有肉、活生生的人，一方面其应当尽最大可能尽职尽责地代表民意，但是，由于种种原因，在我国确实存在“人民群众难以找到人大代表”的情形。如果承认智慧在民间，公众参与是现代民主的重要形式，就应当开辟和畅通渠道，使得人民群众的建议意见能够进入决策层。特别是互联网技术的普及，已经使得博客、微博、电子邮件、公共论坛成为民意直接表达的便捷工具，许多事情已经不可能历经层层转送，等到一定时间再进入人民代表大会讨论了。政府作为公共服务职能最为齐全、公共服务力量最为集中的机构，如果坐等网络舆情热点的发酵，最后等来的也许就是社会秩序的混乱。当今社会，已经是人人都成为可以发稿的“记者”，互联网是“封锁”不了的，“一手遮天”式的执政必定失败。人民群众有怨气、有意见、有建议并不可怕，可怕的是民意表达的渠道不畅或者不把人民批评、意见、建议“当回事”。假设某个政府的某项决策损害了人民群众的根本利益，当下可以选择的民主路径有四：一是向执政党的领导机关反映情况，要求执政党予以干预；二是启动人民代表大会的调查、质询、罢免、撤销等相关程序；三是利用网络的传播功能发布信息，或者请传统媒体发布文字、视频，直接向公众作出披露；四是通过让人民群众的意见建议顺畅表达，督促政府和相关部门及时改进并作出制度性的安排。无疑，这四条路径都是可以根据实际情况选用的，但是，大量、常用的还是监督政府改进工作。
面对互联网技术的普及，政府主动征集人民群众的意见建议已经成为政府取得民众信任的最佳途径。言论自由是民主制度的关键，言论自由不仅具有发现真理、捍卫真理的功能，而且能够迫使政府官员容忍和接受批评，以确保政府官员对人民负责，是人民得以影响政府决策的途径。参与式民主的运行成本低廉，互动形式多样，具有便民、直接、有序、快捷的特点，“公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权，防止滥权和腐败，对于维护行政相对人的合法权益，防止侵权和歧视，对于推进公民自治，培育公民社会有着特殊重要的意义。”[3]政府何乐而不为？学者又何必反对征集人民建议呢？为保护言论自由，必须区分两种不同类型的表达，一是事实表达，即任何人说存在某种事实就必须对该事实的存在负责，不能允许捏造、虚构事实；二是观点表达，任何人都可以持有自己的观点，且不能因为持有某种观点而受到不公正待遇。即便是错误的观点，只要其没有破坏性、腐蚀性的行动，也应当允许其持有。政府受人民的委托提供公共服务，其所有决策（除国防、外交等少数部分之外）都与群众利益直接相关。为此，政府不仅要注意把分散、随机表达的群众意见集中起来，而且应当主动地专题征集人民群众对具体决策的建议。
（三）征集人民建议是公民有序政治参与的双向可控方式
政治参与，是指普通公民通过各种合法途径影响政府公共决策与公共管理的行为。在当代，公民政治参与的形式有投票、选举、表达意见、提出建议、协商、对话、辩论等多种方式，在网络空间写博客、发微博、发邮件、上传或者转发音视频、参加论坛讨论都属于表达权的行使。在社会主义条件下，一方面人民享有的民主总是不断扩大的，另一方面公民的政治参与必须有序。深化政治体制改革的一项重要任务就是要探索社会主义民主的实现形式，扩大公民有序政治参与。可以说，我国在扩大公民有序政治参与方面是既有经验，也有教训的。2012年6月29日，四川什邡市政府宣布钼铜项目开工建设，这一决定引起当地市民的不满。6月30日到7月2日，部分学生和市民就钼铜项目接连上访并示威，最终导致了警民冲突的发生。冲突发生后，什邡官方就钼铜项目三次表态，并最终决定今后在什邡不再建设钼铜项目。[1]从表面上看，什邡政府最终取消钼铜建设项目是顺应民意的，但是，根本的问题在于该项目上马的决策并没有事先听取群众的意见。当未经民主程序的决策被群众知晓，群众以“上街”的方式聚集展现力量之时，什邡政府官员又曾三次表态，先是说“停止施工”见事态未能平息，又表态“停止项目建设”，而后又进一步退让表示“今后不再建设钼铜项目”。这三次表态，最终切合了市民要求只是表面现象。笔者认为，无论如何也不能把诸如此类的表态视为法治政府建设的成果。隐藏在“不闹就上”背后的，是政府无视人民当家做主的地位，决策根本不听取群众的意见， “一闹就撤” 留下的后遗症是政府决策的存废取决于群众“闹”与“不闹”以及“闹”的程度。
从什邡事件可以发现有两种截然不同的公众参与方式：一种是政府在决策前，主动倾听群众的意见，让群众用平心静气的方式把心里话说出来；另一种是群众以游行示威甚至破坏性的行为表达不满，迫使政府收回成命。显而易见，政府倾听意见、征集建议是低成本、低对抗、高效益、少有后遗症的最佳参与选择，其主要的缺点是延缓决策的过程。根据我国的国情，延缓决策过程的这一缺点也许正是督促政府贯彻科学发展观的辅助性条件。我国早就应当少一点不切实际的“大干快上”了，政府认真倾听不同意见，客观上就能引导群众意见以温和的方式表达意见。虽然群众选择游行示威等激烈的方式表达意愿，也是政治参与的方式之一，但不言而喻的是，公众用激烈方式表达意愿的成本之大、风险之大。可以肯定地说，无论人民群众还是政府部门都希望能够以温和的方式表达意愿，而人民表达意愿方式的选择往往取决于政府的行为。在民意表达、政府态度、民意表达方式三者之间，具有以下对应关系：政府倾听民声——人民温和表达；政府欺瞒群众——人民激烈表达；政府无视民怨——人民暴力表达。如果政府瞒着群众“拍脑袋”决策，群众就失去了以温和方式表达意愿的机会。一旦群众上街游行示威，政府惧怕民间的怨恨情绪膨胀爆炸，匆忙撤销已经确定的决策尽管可以取得事态的暂时平息，但留下的后遗症也是长久难以消除的。如果政府在民怨沸腾之时依然拒不纠正自身的错误，甚至以“维护社会稳定”为由实施暴力镇压，无疑就是把自己送上绝路。“不闹就上，一闹就撤”的做法所造成的心理暗示是，只要把事情闹大，政府就会退缩。这个教训是深刻的。 近年来，限制公权力的理论已经在我国广泛传播，但是，限制公权力运行的制度建设却比较薄弱，特别是政府“替民做主”的做法尚未得到有效遏制。征集人民建议是从源头上限制公权力运作的具体制度设计，只要制度设计的体系严密，征集人民建议将成为政府决策的“规定动作”且不可逾越。特别是，征集人民建议是公民有序政治參与的双向可控方式，可以从根本上推动政府摆脱“不闹就上，一闹就撤”的决策怪圈，以倾听民意、凝聚民心、汇集民智的实际行动减少官民冲突，实现官民共治。
三、落实“新两个凡是”要有制度保障
未来，我国社会发展的总体趋势是进一步凝聚建设中国特色社会主义的共识，改革完善党的领导方式和执政方式，以务实的方式推进法治政府建设，重建社会信任。具体地说，征集人民建议的制度建设是推进法治政府建设的有力抓手，是为落实“新两个凡是”提供保障。
（一）我国法治政府建设至今差距不小
国务院于2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了用十年时间打造法治政府的目标任务。也就是说，到2014年我国应当实现法治政府建设的目标。按照2010年10月10日国务院《关于加强法治政府建设的意见》加强法治政府建设的总体要求是：当前和今后一个时期，要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《纲要》实施力度，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。该文件在“坚持依法科学民主决策”中要求：规范行政决策程序；完善行政决策风险评估机制；加强重大决策跟踪反馈和责任追究。而从近年来我国屡屡出现的什邡、启东等地的群体性事件看，政府决策却陷入了“不闹就上，一闹就撤”的怪圈，暗示了只要闹到“影响维稳”的程度，政府既定的决策也会退缩，造成了政府公信力的急剧下降。
也许人们要问，政府官员为什么宁可在群情激愤时败退，却不愿意事先听取民意呢？这正是法治政府建设首先要解决的如何当“公仆”问题。换句话说，当下政府官员自称“公仆”已经习以为常，却始终未能解决好如何当“公仆”的问题。这个问题不解决，法治政府的建设就永远只是承诺。这是因为：“公民参与是民主政治的基本要素，没有广泛的公民参与，就谈不上官民共治。有序的和有效的公民参与，需要相应的制度保障，需要有足够的合法渠道。随着公民物质生活水平的迅速提高，其公共参与的需求日益增多。与公民政治参与的需求相比，我们的制度建设明显滞后，参与渠道远远不够。我们应当尽快建立和完善官民共治的制度框架，让更多的公民通过合法的方式有序地参与公共生活的管理。”[1]
（二）落实“新两个凡是”要有制度为基准、为约束、为保障
人大代表大会制度是我国的根本政治制度，人民群众的确可以通过人大代表表达和行使自己的意志。但是，人大代表目前在代表群众意志的及时性、全面性、便捷性等方面还有许多不尽人意之处。近年来，我国围绕公民有序政治参与制度的建立，已经进行了不少实践，网络问政、电视问政、政府信息预公开等都各有千秋。群众担忧的是“问政于民”沦为作秀的工具，变成“想问就问”、“问问而已”的装饰材料。笔者同意俞可平教授的观点：“这些年来，包括政治学界在内的中国知识界越来越重视并倡导国家与社会的协同治理或官民共治。这绝不是知识分子的标新立异，也不是他们不懂中国国情，更不是敌对势力‘西化’‘分化’的结果，不是西方的‘陷阱’，不是所谓的‘杂音’和‘噪音’。恰恰相反，这是中国知识分子为推动社会政治进步所承担的历史责任。”[2]
政府并不因为具有“人民”这个定语就能够充分体现人民性，政府为人民谋利益的人民性必须依靠法治来保障。“问政于民”不应当是对外的宣示，而应当是政府恪守的机制，征集人民建议就是问政于民的具体化、规范化、制度化。根据十八大报告提出的“新两个凡是”精神，征集人民建议的应当从信访机构的职能工作扩展为政府各部门的决策必经程序，形成“公布决策意向——征集人民建议——公开讨论——汇总各方意见”的决策前法定工作模式。可以预期，这一工作模式形成后，如果政府跳过其中的任何一个环节“代表人民”决策，群众就可以提出权利救济的诉求。当然，其中的艰辛曲折一定不会少，但是，“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”的宪法要求就有了制度基准、制度约束、制度保障。
（三）人民当家做主要有制度不间断运行的保证
确保人民真正当家做主，是社会主义政治体制改革，推进我国政治文明建设的一个重大课题。由于政府是管理领域最宽广、关乎民生最紧密的公权力行使者，法治政府的建设就是为了确保人民当家做主。“创新驱动、转型发展”并不是仅仅对经济领域的要求，政治建设、社会建设领域的“创新驱动、转型发展”主要体现为从“替民做主”、“为民做主”转向人民群众当家做主，并形成机制常态运转。为此，人民代表大会制度要进一步完善，参与制民主要有突破性的进展。征集人民建议只要公开而为就能加强对权力运行的制约与监督，确保权力规范运行，平衡好各方面的利益。政府可以不按多数人的意见抉择，但必须给人民有力的解释。否则，会失去人们信任，可能失去执政机会。加强和改善党的领导，首先要改革和完善党委和政府的决策机制，用制度约束“说了就算”的人。
科学技术的发展本身就是民主的产物，科学技术的普及必然要求更为民主的生活方式。有了互联网，就必然要允许人们在互联网上讲话。互联网技术的普及应用已经改变了传统信息传播、人际动员的方式，形成了人人都可以向全世界的任何地点发布信息、对全世界的任何问题发表意见的局面。人民政府更应当从善如流，主动地把分散的群众呼声、群众智慧集中起来，改进自身的工作。互联网既便于人们的意见表达，又能够在瞬间聚汇分散的力量。当局部的问题、部分人的不满、某一个小的纠纷引起网民关注之后，瞬间就可能发酵成为无数人评论的热点，甚至引发群体性的事件。有学者提出，当前在我国应当努力为人民“四权”的实现提供保障，而不应该建立征集人民建议制度。应当说，这里存在误解。现实的国情是，人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现要有制度加以保障，而保障“四权”的制度必须是具体的、可操作的。当前“四权”保障的瓶颈是想不想、敢不敢、能不能为“四权”的实现提供明晰、具体、不可逾越的制度体系。否则的话，“四权”的虚置最终将导致人亡政息。民主不是政府对民众的恩赐，而是政府的安身立命之本。征集人民建议既是对公权力的源头限制，也是防止专断和民粹主义的双向制度保证。
（汤啸天：上海政法学院编审，上海市法学会副秘书长）