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一、撤回公诉的内涵
刑事诉讼中的撤回公诉，是指检察机关提起公诉后，发现本不应该起诉或者不必要起诉的情形时，在法定的时间内，按照一定的程序，撤回已经提起的控诉。撤回公诉是现代公诉权理论的新发展，对保证公诉权运行的正确性和有效性具有重要意义。
公诉权包括公诉提起权(包括不起诉权)、公诉支持权、公诉变更权、上诉权(抗诉权)，而公诉变更权包括公诉的撤回、追加和变更。检察机关提起公诉必须符合一定的条件，如果这些条件在法庭审理阶段，发生了变更或者消灭，如起诉书中所指控的被追诉人、犯罪事实以及证据等事项发生了变化(如有错误或者有遗漏)，为了确保公诉的正确性以及有效性。检察机关应行使公诉变更权，对公诉依法进行改变、追加或者撤回。公诉变更权体现了公诉权的酌定性和灵活性。撤回公诉是公诉变更权的重要组成部分，是公诉权的重要内容。赋予检察机关撤回公诉的权力，对保证公诉的正确性和有效性具有重要意义，同时也是保障被告人的人权、节约司法资源、提高诉讼效率的必然要求。
二、国外有关撤回公诉的立法例
在英国，对于已经提起公诉的案件，检察官还享有是否撤回指控的权力。英国1985年《刑事起诉法》第23条规定，在刑事诉讼程序预审阶段的任何时间内，检察长可以通知法院书记员中止诉讼。如果法官还没有对案件开始实质性审理，则检察官可以通过撤回或放弃指控的方式中止诉讼：如果法官已经对案件开始实质性审理，则检察官可以通过向法官要求以不提出证据的方法撤回指控，从而中止诉讼。
在美国，对于己经提起公诉的案件，检察官也可以决定撤回起诉。美国《联邦刑事诉讼规则》第48条(a)规定。检察官经法官同意后，可以撤回公诉，但是，在审判阶段，检察官如果要撤回公诉，还必须经被告人的同意。
《德国刑事诉讼法典》第156条规定。审判程序开始后，检察机关不能撤回公诉。由此可见，在德国原则上不允许检察机关撤回公诉，但也有例外情况。《德国刑事诉讼法》第153条c(国外行为不追诉)第3款与第153条d(出于政治原因不追诉)第2款规定，对已经提起公诉的案件，如果符合法律规定的条件，检察机关可以在刑事诉讼程序中的任何一个阶段撤回起诉，从而终止诉讼程序。
《法国刑事诉讼法》第6条的规定。刑事诉讼一旦开始，诉讼程序就必须持续进行直至法院依法作出判决，而不得提前终止。由此可以得知，法国的检察机关对刑事公诉案件没有撤回起诉的权力。
在日本允许检察官撤回公诉。《日本刑事诉讼法》第257条规定，检察官可以在法院作出第一审判决前撤回公诉。日本刑事诉讼法对撤回公诉的时间、效力、程序都进行了详细的规定。
三、我国撤回公诉制度的现状透析
(一)我国撤回公诉制度的立法现状度问题分析
1979年我国刑事诉讼法对撤回公诉制度作了明确规定。该法108条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，……认为不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”但是该条规定在诉讼法理上违背了控审分离原则。1996年刑事诉讼法在修改时吸收了较多的当事人主义诉讼模式的合理因素，强调控审分离。在庭前审查阶段。原来的实体性审查变为程序性审查，1979年刑事诉讼法规定的体现职权主义诉讼模式的撤回公诉也随之被废除。但遗憾的是，1996年刑事诉讼法在废除1979年刑诉法第108条规定的同时，再没有对撤回公诉作其他任何规定。为了弥补1996年刑事诉讼法的不足，最高人民法院于1998年6月制定了《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)，最高人民检察院于1998年12月制定了《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)，2007年2月2日最高人民检察院发布了《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》(以下简称《意见》)。这些司法解释对撤回公诉作了一些规定。
司法解释虽然在一定程度上弥补了刑事诉讼法的空白，但以司法解释的形式来规定撤回公诉这一刑事诉讼程序，是对立法规定的突破，严重违反了程序法定原则。同时，由于司法解释对撤回公诉制度规定得过于笼统和粗略，从而导致检察机关在司法实践中对撤回公诉的实践操作极其混乱，撤回公诉滥用的现象普遍存在，对被告人的合法权益造成了严重的损害。
(二)我国撤回公诉制度存在的问题
1.立法缺失，司法解释规定撤回公诉违反了程序法定原则。程序法定原则是指，凡是涉及公民基本权利的诉讼程序只能由立法机关以法律的形式加以规定，國家行政机关或者司法机关不得制定涉及公民基本权利的程序性规范。撤回公诉是公诉权的重要内容。是一项重要的刑事诉讼制度，应当由立法机关在刑事诉讼法中加以规定。我国刑事诉讼法对撤回公诉制度没有作出明确规定，“两高”却在其司法解释中对该制度作出规定，是司法权对立法权的逾越，这种“司法立法”的现象是严重违背程序法定原则的要求的。
2.撤回公诉的期限和次数过宽。《解释》规定，检察院在判决宣告前都可以撤回公诉。笔者认为。此规定容易导致公诉权对审判权的干预，造成司法资源的浪费。如果检察机关在合议庭评议之后，判决宣告前撤回公诉，将导致之前所进行的诉讼程序全部归于无效，是公诉权对审判权的干预，极大的浪费了司法资源。在撤回公诉的次数方面，司法解释规定在撤回公诉后发现新的事实或者新的证据可重新起诉，但又未限制再行起诉的次数，故司法实践中存在一个案件多次撤诉，多次重新起诉的现象，严重损害了刑事诉讼活动的严肃性，造成了诉讼资源的严重浪费，损害了被告人的权利。
3.撤回公诉的后续程序匮乏。《解释》和《规则》对撤回公诉的后续程序没有作出任何规定。《意见》第11条对撤回公诉的后续程序作出了一些规定，人民检察院撤回公诉以后，应当在七日之内或者对被告人作出不起诉决定。或者将案件退回侦查机关并提出重新侦查或者撤销案件的建议。但是《意见》并没有明确规定分别适用三种处理方式的具体情形。司法实践中，有对被告人作出不起诉决定的；有的是退回公安机关让公安机关作出撤销案件的处理；对一些因证据原因而撤回公诉的案件，检察机关撤回公诉后往往退回公安机关建议重新侦查，导致刑事诉讼程序不正常的倒流。从上述司法实践中的种种做法可以得知，撤诉后被告人的法律地位往往处于不确定的状态中，撤回公诉并不能确认被告人无罪的法律地位。被告人无法尽快的从刑事诉讼程序中解脱出来，对被告人的人身和财产所实施的强制措施也没有因为撤回公诉而予以及时解除。
4.当事人的救济途径缺失。在撤回公诉的过程中如何保障被告人和被害人的合法权益?司法解释对此没有任何规定。在撤回公诉的整个过程中，被告人和被害人不享有任何权利，仅仅是被动的接受撤回公诉。首先。在检察机关向法院申请撤回公诉时，当事人并不享有被告知的权利，法院作出准许检察机关撤回起诉裁定，也不会告知被告人和被害人。其次，撤回公诉 后，当事人对撤诉不服的也没有任何的救济途径。被告人不享有上诉权，被害人不享有申诉权以及直接起诉权。
四、我国撤回公诉制度的完善
(一)遵循程序法定原则在立法上对撤回公诉制度予以确认
我国现行刑事诉讼法并没有规定撤回公诉制度，而最高人民法院和最高人民检察院却以《解释》、《规则》和《意见》这些司法解释对撤回公诉制度作出了规定，这是典型的司法造法。突破了立法的规定，超越了司法解释的权限。严重违背了程序法定原则的要求。故笔者认为。撤回公诉作为刑事诉讼中的一项重要制度，立法机关应当在刑事诉讼法中对其进行明确的规定，从而符合程序法定原则的要求。
(二)对公诉撤回的时限和次数作出明确规定
笔者认为，我国公诉撤回的时间应限定在法庭辩论终结以前。法庭辩论结束实际上意味着案件基本事实已经查清。如果允许检察机关在法庭辩论结束后撤回公诉，则为其规避错案追究责任提供了便利，同时也剥夺了被告人获得无罪判决的权利：其次。法庭调查、法庭辩论已经消耗了大量的司法资源，如果检察机关在法庭辩论结束以后，仍然可以撤回公诉，则之前所进行的诉讼活动全部归于无效，极大的浪费了司法资源。因此，应将我国撤回公诉的时间限定在法庭辩论终结前。刑事诉讼法应当明确规定，撤回公诉的次数以一次为限，检察机关因第一次撤诉而重新起诉后，不得再次行使撤回公诉权，法院应依据已有的事实和证据依法作出判决，以防止撒诉权的滥用。从根本上杜绝反复撤回起诉和重新起诉所导致的重复追诉问题，从而最大限度的保障被告人的合法权利。
(三)规定撤回公诉后案件的后续处理程序
笔者认为，法院准许检察机关撤回公诉的裁定是撤回公诉发生法律效力的依据，因此无须再对被告人作出不起诉决定。检察机关撤回公诉后，应当及时解除对被告人所实施的人身和财物的强制措施。应当由哪个国家机关处理这些后续程序?笔者认为，应当由检察机关处理这些后续程序，而不应再退回公安机关处理。因为退回公安机关处理将导致诉讼程序倒流，公、检两家出于自身利益的考虑而相互推诿，都不愿对这些后续程序进行处理，导致被告人无法尽快从诉讼中解脱出来，其人身自由和基本权利得不到保障。
(四)对当事人的权利救济
1.对被告人的救济。首先。保障被告人的知情权。检察机关在向法院申請撤回公诉时，应当及时告知被告人及其法定代理人、辩护人；法院裁定准许检察机关撤回公诉的，应当及时将准许检察机关撤回公诉的裁定书送达于被告人及其法定代理人、辩护人。其次，保障被告人的上诉权。我国刑事诉讼法第180条赋予了被告人对人民法院第一审判决、裁定的上诉权，并明确规定不得以任何借口剥夺被告人的上诉权。我国刑事诉讼法并没有将法院准许检察院撤回公诉的裁定排除在人民法院第一审的判决、裁定之外，剥夺被告人对法院准许检察院撤回公诉的裁定的上诉权，是对被告人诉讼权利的严重侵犯。因此，必须充分保障被告人对法院准许检察院撤回公诉的裁定的上诉权。
2.对被害人的救济。首先，保障被害人的知情权。检察机关在向法院申请撤回公诉时，应当迅速的告知被害人及其法定代理人、诉讼代理人；法院裁定准许检察机关撤回公诉的。应当及时将准许检察机关撤回公诉的裁定书送达于被害人及其法定代理人、诉讼代理人。其次，赋予被害人申诉权和起诉权。为了切实保护被害人的合法权益，在撤回公诉程序中，应该赋予被害人申诉权和起诉权。被害人对撤回公诉不服的，可以自收到法院准许检察机关撤回公诉的裁定书后，在法定期限内向上一级人民检察院申诉，也可以直接向人民法院起诉。
刑事诉讼中的撤回公诉，是指检察机关提起公诉后，发现本不应该起诉或者不必要起诉的情形时，在法定的时间内，按照一定的程序，撤回已经提起的控诉。撤回公诉是现代公诉权理论的新发展，对保证公诉权运行的正确性和有效性具有重要意义。
公诉权包括公诉提起权(包括不起诉权)、公诉支持权、公诉变更权、上诉权(抗诉权)，而公诉变更权包括公诉的撤回、追加和变更。检察机关提起公诉必须符合一定的条件，如果这些条件在法庭审理阶段，发生了变更或者消灭，如起诉书中所指控的被追诉人、犯罪事实以及证据等事项发生了变化(如有错误或者有遗漏)，为了确保公诉的正确性以及有效性。检察机关应行使公诉变更权，对公诉依法进行改变、追加或者撤回。公诉变更权体现了公诉权的酌定性和灵活性。撤回公诉是公诉变更权的重要组成部分，是公诉权的重要内容。赋予检察机关撤回公诉的权力，对保证公诉的正确性和有效性具有重要意义，同时也是保障被告人的人权、节约司法资源、提高诉讼效率的必然要求。
二、国外有关撤回公诉的立法例
在英国，对于已经提起公诉的案件，检察官还享有是否撤回指控的权力。英国1985年《刑事起诉法》第23条规定，在刑事诉讼程序预审阶段的任何时间内，检察长可以通知法院书记员中止诉讼。如果法官还没有对案件开始实质性审理，则检察官可以通过撤回或放弃指控的方式中止诉讼：如果法官已经对案件开始实质性审理，则检察官可以通过向法官要求以不提出证据的方法撤回指控，从而中止诉讼。
在美国，对于己经提起公诉的案件，检察官也可以决定撤回起诉。美国《联邦刑事诉讼规则》第48条(a)规定。检察官经法官同意后，可以撤回公诉，但是，在审判阶段，检察官如果要撤回公诉，还必须经被告人的同意。
《德国刑事诉讼法典》第156条规定。审判程序开始后，检察机关不能撤回公诉。由此可见，在德国原则上不允许检察机关撤回公诉，但也有例外情况。《德国刑事诉讼法》第153条c(国外行为不追诉)第3款与第153条d(出于政治原因不追诉)第2款规定，对已经提起公诉的案件，如果符合法律规定的条件，检察机关可以在刑事诉讼程序中的任何一个阶段撤回起诉，从而终止诉讼程序。
《法国刑事诉讼法》第6条的规定。刑事诉讼一旦开始，诉讼程序就必须持续进行直至法院依法作出判决，而不得提前终止。由此可以得知，法国的检察机关对刑事公诉案件没有撤回起诉的权力。
在日本允许检察官撤回公诉。《日本刑事诉讼法》第257条规定，检察官可以在法院作出第一审判决前撤回公诉。日本刑事诉讼法对撤回公诉的时间、效力、程序都进行了详细的规定。
三、我国撤回公诉制度的现状透析
(一)我国撤回公诉制度的立法现状度问题分析
1979年我国刑事诉讼法对撤回公诉制度作了明确规定。该法108条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，……认为不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”但是该条规定在诉讼法理上违背了控审分离原则。1996年刑事诉讼法在修改时吸收了较多的当事人主义诉讼模式的合理因素，强调控审分离。在庭前审查阶段。原来的实体性审查变为程序性审查，1979年刑事诉讼法规定的体现职权主义诉讼模式的撤回公诉也随之被废除。但遗憾的是，1996年刑事诉讼法在废除1979年刑诉法第108条规定的同时，再没有对撤回公诉作其他任何规定。为了弥补1996年刑事诉讼法的不足，最高人民法院于1998年6月制定了《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)，最高人民检察院于1998年12月制定了《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)，2007年2月2日最高人民检察院发布了《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》(以下简称《意见》)。这些司法解释对撤回公诉作了一些规定。
司法解释虽然在一定程度上弥补了刑事诉讼法的空白，但以司法解释的形式来规定撤回公诉这一刑事诉讼程序，是对立法规定的突破，严重违反了程序法定原则。同时，由于司法解释对撤回公诉制度规定得过于笼统和粗略，从而导致检察机关在司法实践中对撤回公诉的实践操作极其混乱，撤回公诉滥用的现象普遍存在，对被告人的合法权益造成了严重的损害。
(二)我国撤回公诉制度存在的问题
1.立法缺失，司法解释规定撤回公诉违反了程序法定原则。程序法定原则是指，凡是涉及公民基本权利的诉讼程序只能由立法机关以法律的形式加以规定，國家行政机关或者司法机关不得制定涉及公民基本权利的程序性规范。撤回公诉是公诉权的重要内容。是一项重要的刑事诉讼制度，应当由立法机关在刑事诉讼法中加以规定。我国刑事诉讼法对撤回公诉制度没有作出明确规定，“两高”却在其司法解释中对该制度作出规定，是司法权对立法权的逾越，这种“司法立法”的现象是严重违背程序法定原则的要求的。
2.撤回公诉的期限和次数过宽。《解释》规定，检察院在判决宣告前都可以撤回公诉。笔者认为。此规定容易导致公诉权对审判权的干预，造成司法资源的浪费。如果检察机关在合议庭评议之后，判决宣告前撤回公诉，将导致之前所进行的诉讼程序全部归于无效，是公诉权对审判权的干预，极大的浪费了司法资源。在撤回公诉的次数方面，司法解释规定在撤回公诉后发现新的事实或者新的证据可重新起诉，但又未限制再行起诉的次数，故司法实践中存在一个案件多次撤诉，多次重新起诉的现象，严重损害了刑事诉讼活动的严肃性，造成了诉讼资源的严重浪费，损害了被告人的权利。
3.撤回公诉的后续程序匮乏。《解释》和《规则》对撤回公诉的后续程序没有作出任何规定。《意见》第11条对撤回公诉的后续程序作出了一些规定，人民检察院撤回公诉以后，应当在七日之内或者对被告人作出不起诉决定。或者将案件退回侦查机关并提出重新侦查或者撤销案件的建议。但是《意见》并没有明确规定分别适用三种处理方式的具体情形。司法实践中，有对被告人作出不起诉决定的；有的是退回公安机关让公安机关作出撤销案件的处理；对一些因证据原因而撤回公诉的案件，检察机关撤回公诉后往往退回公安机关建议重新侦查，导致刑事诉讼程序不正常的倒流。从上述司法实践中的种种做法可以得知，撤诉后被告人的法律地位往往处于不确定的状态中，撤回公诉并不能确认被告人无罪的法律地位。被告人无法尽快的从刑事诉讼程序中解脱出来，对被告人的人身和财产所实施的强制措施也没有因为撤回公诉而予以及时解除。
4.当事人的救济途径缺失。在撤回公诉的过程中如何保障被告人和被害人的合法权益?司法解释对此没有任何规定。在撤回公诉的整个过程中，被告人和被害人不享有任何权利，仅仅是被动的接受撤回公诉。首先。在检察机关向法院申请撤回公诉时，当事人并不享有被告知的权利，法院作出准许检察机关撤回起诉裁定，也不会告知被告人和被害人。其次，撤回公诉 后，当事人对撤诉不服的也没有任何的救济途径。被告人不享有上诉权，被害人不享有申诉权以及直接起诉权。
四、我国撤回公诉制度的完善
(一)遵循程序法定原则在立法上对撤回公诉制度予以确认
我国现行刑事诉讼法并没有规定撤回公诉制度，而最高人民法院和最高人民检察院却以《解释》、《规则》和《意见》这些司法解释对撤回公诉制度作出了规定，这是典型的司法造法。突破了立法的规定，超越了司法解释的权限。严重违背了程序法定原则的要求。故笔者认为。撤回公诉作为刑事诉讼中的一项重要制度，立法机关应当在刑事诉讼法中对其进行明确的规定，从而符合程序法定原则的要求。
(二)对公诉撤回的时限和次数作出明确规定
笔者认为，我国公诉撤回的时间应限定在法庭辩论终结以前。法庭辩论结束实际上意味着案件基本事实已经查清。如果允许检察机关在法庭辩论结束后撤回公诉，则为其规避错案追究责任提供了便利，同时也剥夺了被告人获得无罪判决的权利：其次。法庭调查、法庭辩论已经消耗了大量的司法资源，如果检察机关在法庭辩论结束以后，仍然可以撤回公诉，则之前所进行的诉讼活动全部归于无效，极大的浪费了司法资源。因此，应将我国撤回公诉的时间限定在法庭辩论终结前。刑事诉讼法应当明确规定，撤回公诉的次数以一次为限，检察机关因第一次撤诉而重新起诉后，不得再次行使撤回公诉权，法院应依据已有的事实和证据依法作出判决，以防止撒诉权的滥用。从根本上杜绝反复撤回起诉和重新起诉所导致的重复追诉问题，从而最大限度的保障被告人的合法权利。
(三)规定撤回公诉后案件的后续处理程序
笔者认为，法院准许检察机关撤回公诉的裁定是撤回公诉发生法律效力的依据，因此无须再对被告人作出不起诉决定。检察机关撤回公诉后，应当及时解除对被告人所实施的人身和财物的强制措施。应当由哪个国家机关处理这些后续程序?笔者认为，应当由检察机关处理这些后续程序，而不应再退回公安机关处理。因为退回公安机关处理将导致诉讼程序倒流，公、检两家出于自身利益的考虑而相互推诿，都不愿对这些后续程序进行处理，导致被告人无法尽快从诉讼中解脱出来，其人身自由和基本权利得不到保障。
(四)对当事人的权利救济
1.对被告人的救济。首先。保障被告人的知情权。检察机关在向法院申請撤回公诉时，应当及时告知被告人及其法定代理人、辩护人；法院裁定准许检察机关撤回公诉的，应当及时将准许检察机关撤回公诉的裁定书送达于被告人及其法定代理人、辩护人。其次，保障被告人的上诉权。我国刑事诉讼法第180条赋予了被告人对人民法院第一审判决、裁定的上诉权，并明确规定不得以任何借口剥夺被告人的上诉权。我国刑事诉讼法并没有将法院准许检察院撤回公诉的裁定排除在人民法院第一审的判决、裁定之外，剥夺被告人对法院准许检察院撤回公诉的裁定的上诉权，是对被告人诉讼权利的严重侵犯。因此，必须充分保障被告人对法院准许检察院撤回公诉的裁定的上诉权。
2.对被害人的救济。首先，保障被害人的知情权。检察机关在向法院申请撤回公诉时，应当迅速的告知被害人及其法定代理人、诉讼代理人；法院裁定准许检察机关撤回公诉的。应当及时将准许检察机关撤回公诉的裁定书送达于被害人及其法定代理人、诉讼代理人。其次，赋予被害人申诉权和起诉权。为了切实保护被害人的合法权益，在撤回公诉程序中，应该赋予被害人申诉权和起诉权。被害人对撤回公诉不服的，可以自收到法院准许检察机关撤回公诉的裁定书后，在法定期限内向上一级人民检察院申诉，也可以直接向人民法院起诉。