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【摘 要】虽然我国社区自治的发展处于起步阶段，但社区自治已是一种必然的发展趋势。本文从分析当前我国社区自治的现状及主要问题着手，进而阐述了社区自治的必要性和现实意义，最后提出了加强社区自治的几点思考。
【关键词】社区自治；公民社区；转化
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-8283(2009)03-0247-02
民主是社区建设的灵魂，自治是社区建设的方向。社区作为居民自己的家园，无论从其本质还是从其发展来看，实行自治应该成为社区建设的基本方向，即由社区居民自己管理自己的事务。但是，我国两千多年的专制主义传统留给我们的是中央集权的、自上而下的行政管理模式，以社区居民自我组织管理为主体的社区自治方式从未占据过主流地位。随着时代的前进、社会的发展，社区居民自治已是一种必然的趋势。当然，实现社区自治，不可能一步到位，它有一个循序渐进的过程，即有一个从“行政社区”到“公民社区”的转化过程。
1 当前我国社区自治现状及主要问题分析
在我国，社区建设还是一个新生事物，是一个体制和制度创新的系统工程，涉及方方面面，尤其是目前我国的社区组织发育未成熟，居民对社区参与程度不高，相互沟通、交流程度较低，这些因素对我国的社区建设尤其是社区自治的发展形成制约。20世纪90年代以来，社区建设在我国各地蓬勃发展，随着社区建设的不断深入，我国社区管理变革走出了一条以自治为目标、以社区为载体的新路。但这一发展过程刚刚起步，现实情况的复杂性对社区自治不断提出挑战。社区自主性、独立性先天不足，社区治理往往只是党的领导和政府指导下的“有限”自治，其主要问题体现在以下方面：
1.1 社区自治主体在运行机制的“缺位”是目前社区自治中的首要
问题
从政府微观职能的角度考虑，政府行为“过度化”倾向；政府职能缺位，社区自治组织“全能化”倾向；政府和社区组织各自为政，政府与社区组织的“对立化”倾向；仅强调社区自治组织的自主权，忽视全面自治要素的“简单化”倾向等等，这些都不利于政府在社区自治中的正位。另外，考察当前社区管理的现状，基层政府社会职能错位严重，行政全能主义的弊端突出，社区工作模式呈现出粗放化和片面化的倾向，社区单位化陷阱愈益明显，也是难以实现社区真正自治的负面因素。
1.2 管理方式缺乏理性取向是制约社区自治进程的另一因素
围绕政府、社区、社区成员三者之间的角色定位，社区治理主体存在单一化的弊病。政府组织作为社区唯一主体依靠自上而下的行政命令垄断社区所有资源，社区管理手段仍以强制性的行政、法律方式为主，社区非营利组织相对较少且政府对他们进入社区存在疑虑，社区成员参与社区活动和行使民主权利的广度和深度不够。特别是由于相关法律、制度的配套和完善相对滞后，现有城市纵向垂直管理体制(即市一区-街道办事处-居委会)的不适应性，“单位制”对居民自治的制约，居委会的产生和居民会议组成的民主性等问题直接导致了社区治理主体间关系出现结构偏移和治理失衡。
1.3 社区参与的制度化环境不够完善
体制不顺、机制缺位，致使居民个体的参与行为和组织行为有悖于与市场经济发展的要求。囿于环境制约，社区参与流于形式化，可操行性差、针对性不强，一系列重要问题如参与成员、参与方式、参与途径、参与内容、参与时间、参与条件和奖励措施等缺乏明确规定，社区非政府非营利组织参与社区建设和社区管理缺乏具体制度和政策的鼓励和引导。
按照多中心秩序与社区治理模式选择观点，社区治理一直走不出自治不足的困境，原因就在于行政性的单一中心秩序。市场经济多中心秩序的合理延伸和扩展(营利组织、非营利组织、政党组织等)对构建社区治理和谐发展具有举足轻重的作用。我们应该充分认识到自理和自我服务的功能在社区治理中的重要性。在市场经济体制下，只有充分调动社区主体参与的积极性，建立完善的社区民主体制，社区治理才能实现真正意义上的“善治”。
2 社区自治的必要性分析
2.1 社区自治为政治民主化建设提供民主生长的基础和空间
民主是人类发展的本质要求，本质上是一种政治生活。社区无疑是使民主逐渐生长起来、运做起来的最好空间。民主在社区一旦生长起来，就会自觉地寻求新的生长空间，从而逐渐蔓延到社区空间之外，进入更高的发展空间。
2.2 社区自治为政治民主化提供合格的公民，促进公民社会的形成
我国市场导向的经济体制改革推动了民主导向的政治体制改革。但是市场化进程并不能自然导致公民社会的产生，公民社会需要民主的学习和实践，而社区自治无疑在民主的学习和实践、在培养合格公民方面具有不可替代的作用。
2.3 社区自治有利于调动广大人民群众参与社区建设的积极性
给予社区自我管理的权利，使居民切实体会到“自我当家作主”的感觉，广大居民就会积极主动地关心社区事务，能够到社区事务就是公共事务，就是自己的事务，居民就会意识到居民自治组织的重要性，就能够利用法律武器保护整个社区的合法利益，就能够实现良性的内部管理。
2.4 社区自治能够填补行政权力触及不到的管理真空
现代社区生活中，居民的许多需要和许多内容是政府无法包办的，也是行政性管理的旧有方式所不能解决的，而是需要通过非政府的社会组织、通过居民的自我教育、自我管理、自我服务的方式来解决。
2.5 社区自治是降低管理成本的有效途径
行政主导型社区需要较高的政府管理成本。而自治型社区管理主要依靠社区自身的资源进行社会整合，必将降低用于管理的成本投入。
3 加强社区自治的有关思考
3.1 找准社区的定位，提升社区自治的功能
社区的定位问题，既是社区建设必须把握的方向，也是社区自治要实现的目的。社区系指地域性社会成员生活的共同体。作为一种地方制度，社区的形成与自治密不可分，它的具体含义是：以一定的地域为基础，依据国家有关法律，按照地域居民的意愿，通过一定的形式，自主管理本区域内的各项社会公共事务。作为一种管理制度，它的主要特征应该是：地域性：建立社区并发挥作用，必须具备一定的自治管理区域和范围；相对性：社区组织的存在及其自治活动，必须以遵守国家法律和接受政府的监督为前提；排他性：在法定的权限和范围内，它能够自主管理本区域内的公共事务，排斥外来的干预和支配；制度化：它的自主权的实现、管理活动的进行，公众意愿的体现必须有一套制度，有其相对独特的组织原则、运行规则及其监督机制。从上述特征出发，社区组织不同于一级政府或一级行政组织，它不应该只是街道办事处和居民委员会的简单翻版，也不是政府权力的延伸，而应该是衔接政府和社区居民，承接政府下放给社区的部分职能，引导社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务的社会自治组织。只有站在这个高度来认识社区，认识社区自治，才能摆正社区与政府及其派出机关的关系，从而保证社区建设和社区自治的健康、有序发展。
3.2 深化街道体制改革，构建全新的社区组织体系
从一定意义上说，社区组织是把一个虚体居委会组织转变成一个实体自治组织。一个社区就是一个独立自治实体单位。社区组织不仅管辖本区居民，还要对驻在本区的单位及社区事务进行管理和协调，管理的范围和管理的方式已不是原来意义上的居民委员会。为此，有必要改变目前在城市基层行政区域划分和街道办事处、居委会划分两张皮的状识，实行统一的社区划分，使社区这个概念无论从地理上还是从行政上都要落到实处。在每一个街道，都应以一个或几个居委会合并组成社区委员会来取代现在的街道办事处、居民委员会。现行的市辖区政府的派出机关——街道办事处既不能唤起居民的社区意识，也不能激发居民为社区做贡献的认同感。街道办事处这个名称很容易让人联想起，街道的事只是街道办事处几个人的事情，不利于调动社区资源和居民的参与精神。社区委员会作为基层自治组织就没有上述弊端，它有利于调动社区居民把社区作为一个整体来考虑的当家作主精神，有利于实施统一的社区发展和社区建设规划，有利于对社区服务实施统一和有效的领导，从而营造一个共同的社区文化氛围。
3.3 在社区中培养公民社会的理念，增强社区居民的参与意识
现代民主社会是随着公民社会的发展而发展起来的，社区自治只有随着公民社会的逐步完善才能成功。在社区中培养公民社会的理念，增强社区居民的参与意识，主要是要树立社区居民的主体地位。社区居民的个体权利应得到尊重，建立社区居民利益表达的途径，使社区居民的意见能够影响社区内的有关决策；要完善社区的监督体制，加强对社区内各类组织尤其是居民委员会和街道公务人员的监督；要普遍推行社区内政务公开、财务公开等制度，使居民对社区的经济、政治和社会事务能真正有效地实行民主管理、民主决策和民主监督。
3.4 发展社区内公共参与网络，增强社区的凝聚力
市场经济的竞争和快节奏的社会生活加剧了人们工作、生活的压力，降低了社区内交往的热情和彼此的信任感。这就需要社区内能够有一定的非营利组织承担起培育居民间信任和合作、认同和亲和的相互关系。如在社区中培养合唱团、体育俱乐部等团体，这样团体式的公民参与网络能够开拓居民间的交往渠道，建立不同群体不同阶层间的协商对话机制，增强社区的凝聚力，使社区形成一个熟人社会。
3.5 转变基层政府在社区建设中的角色，处理好政府组织与社区自
治组织之间的关系
基层政府应是社区管理的方案与政策的制定者、社区建设的支持者、社区建设过程的监督者。基层政府对居民委员会只进行宏观上的指导、调控和监督，尽量减少对社区居民委员会的各种行政性摊派事务，使居民委员会的工作更多地服务于社区居民群众的实际需要，以培养和加强社区居民群众对居民委员会的认同。基层政府通过支持居民委员会等居民群众性自治组织的工作，来获得威信和合法性支持，以实现政府对展厅层社区的有效整合。政府对社区建设的设想，可以通过财政拨款等经济手段和其他方式来取得居民委员会和居民的配合。让社区居民委员会保持相对独立性，在法律范围内具有较强的自治活动领域，在社区事务的决策、协调过程中发挥应有的作用。
参考文献：
[1]刘亦民，董朝.《我国城市社区自治的机制创新刍议》.《科技创新导报》.2008年第4期.
[2]刘伟红.《从“自然而治”到“自觉而治”：社区自治问题再探讨》.《行政与法》.2008年第1期
[3]熊建明.《社区自治：架构国家权力的合法性基础》.《 南昌大学学报(人文社会科学版)》.2007年第6期④黄永香.《从社区自治视角审视政府微观职能》.《长沙铁道学院学报(社会科学版)》.2005年第1期
[4]徐永祥.《政社分开——我国社区建设制度创新的必要条件》.《华东理工大学学报(社会科学版)》2004年第4期
[5]陈小京.《社区建设创新的思路》.《统计与决策》.2005年第1期。
【关键词】社区自治；公民社区；转化
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-8283(2009)03-0247-02
民主是社区建设的灵魂，自治是社区建设的方向。社区作为居民自己的家园，无论从其本质还是从其发展来看，实行自治应该成为社区建设的基本方向，即由社区居民自己管理自己的事务。但是，我国两千多年的专制主义传统留给我们的是中央集权的、自上而下的行政管理模式，以社区居民自我组织管理为主体的社区自治方式从未占据过主流地位。随着时代的前进、社会的发展，社区居民自治已是一种必然的趋势。当然，实现社区自治，不可能一步到位，它有一个循序渐进的过程，即有一个从“行政社区”到“公民社区”的转化过程。
1 当前我国社区自治现状及主要问题分析
在我国，社区建设还是一个新生事物，是一个体制和制度创新的系统工程，涉及方方面面，尤其是目前我国的社区组织发育未成熟，居民对社区参与程度不高，相互沟通、交流程度较低，这些因素对我国的社区建设尤其是社区自治的发展形成制约。20世纪90年代以来，社区建设在我国各地蓬勃发展，随着社区建设的不断深入，我国社区管理变革走出了一条以自治为目标、以社区为载体的新路。但这一发展过程刚刚起步，现实情况的复杂性对社区自治不断提出挑战。社区自主性、独立性先天不足，社区治理往往只是党的领导和政府指导下的“有限”自治，其主要问题体现在以下方面：
1.1 社区自治主体在运行机制的“缺位”是目前社区自治中的首要
问题
从政府微观职能的角度考虑，政府行为“过度化”倾向；政府职能缺位，社区自治组织“全能化”倾向；政府和社区组织各自为政，政府与社区组织的“对立化”倾向；仅强调社区自治组织的自主权，忽视全面自治要素的“简单化”倾向等等，这些都不利于政府在社区自治中的正位。另外，考察当前社区管理的现状，基层政府社会职能错位严重，行政全能主义的弊端突出，社区工作模式呈现出粗放化和片面化的倾向，社区单位化陷阱愈益明显，也是难以实现社区真正自治的负面因素。
1.2 管理方式缺乏理性取向是制约社区自治进程的另一因素
围绕政府、社区、社区成员三者之间的角色定位，社区治理主体存在单一化的弊病。政府组织作为社区唯一主体依靠自上而下的行政命令垄断社区所有资源，社区管理手段仍以强制性的行政、法律方式为主，社区非营利组织相对较少且政府对他们进入社区存在疑虑，社区成员参与社区活动和行使民主权利的广度和深度不够。特别是由于相关法律、制度的配套和完善相对滞后，现有城市纵向垂直管理体制(即市一区-街道办事处-居委会)的不适应性，“单位制”对居民自治的制约，居委会的产生和居民会议组成的民主性等问题直接导致了社区治理主体间关系出现结构偏移和治理失衡。
1.3 社区参与的制度化环境不够完善
体制不顺、机制缺位，致使居民个体的参与行为和组织行为有悖于与市场经济发展的要求。囿于环境制约，社区参与流于形式化，可操行性差、针对性不强，一系列重要问题如参与成员、参与方式、参与途径、参与内容、参与时间、参与条件和奖励措施等缺乏明确规定，社区非政府非营利组织参与社区建设和社区管理缺乏具体制度和政策的鼓励和引导。
按照多中心秩序与社区治理模式选择观点，社区治理一直走不出自治不足的困境，原因就在于行政性的单一中心秩序。市场经济多中心秩序的合理延伸和扩展(营利组织、非营利组织、政党组织等)对构建社区治理和谐发展具有举足轻重的作用。我们应该充分认识到自理和自我服务的功能在社区治理中的重要性。在市场经济体制下，只有充分调动社区主体参与的积极性，建立完善的社区民主体制，社区治理才能实现真正意义上的“善治”。
2 社区自治的必要性分析
2.1 社区自治为政治民主化建设提供民主生长的基础和空间
民主是人类发展的本质要求，本质上是一种政治生活。社区无疑是使民主逐渐生长起来、运做起来的最好空间。民主在社区一旦生长起来，就会自觉地寻求新的生长空间，从而逐渐蔓延到社区空间之外，进入更高的发展空间。
2.2 社区自治为政治民主化提供合格的公民，促进公民社会的形成
我国市场导向的经济体制改革推动了民主导向的政治体制改革。但是市场化进程并不能自然导致公民社会的产生，公民社会需要民主的学习和实践，而社区自治无疑在民主的学习和实践、在培养合格公民方面具有不可替代的作用。
2.3 社区自治有利于调动广大人民群众参与社区建设的积极性
给予社区自我管理的权利，使居民切实体会到“自我当家作主”的感觉，广大居民就会积极主动地关心社区事务，能够到社区事务就是公共事务，就是自己的事务，居民就会意识到居民自治组织的重要性，就能够利用法律武器保护整个社区的合法利益，就能够实现良性的内部管理。
2.4 社区自治能够填补行政权力触及不到的管理真空
现代社区生活中，居民的许多需要和许多内容是政府无法包办的，也是行政性管理的旧有方式所不能解决的，而是需要通过非政府的社会组织、通过居民的自我教育、自我管理、自我服务的方式来解决。
2.5 社区自治是降低管理成本的有效途径
行政主导型社区需要较高的政府管理成本。而自治型社区管理主要依靠社区自身的资源进行社会整合，必将降低用于管理的成本投入。
3 加强社区自治的有关思考
3.1 找准社区的定位，提升社区自治的功能
社区的定位问题，既是社区建设必须把握的方向，也是社区自治要实现的目的。社区系指地域性社会成员生活的共同体。作为一种地方制度，社区的形成与自治密不可分，它的具体含义是：以一定的地域为基础，依据国家有关法律，按照地域居民的意愿，通过一定的形式，自主管理本区域内的各项社会公共事务。作为一种管理制度，它的主要特征应该是：地域性：建立社区并发挥作用，必须具备一定的自治管理区域和范围；相对性：社区组织的存在及其自治活动，必须以遵守国家法律和接受政府的监督为前提；排他性：在法定的权限和范围内，它能够自主管理本区域内的公共事务，排斥外来的干预和支配；制度化：它的自主权的实现、管理活动的进行，公众意愿的体现必须有一套制度，有其相对独特的组织原则、运行规则及其监督机制。从上述特征出发，社区组织不同于一级政府或一级行政组织，它不应该只是街道办事处和居民委员会的简单翻版，也不是政府权力的延伸，而应该是衔接政府和社区居民，承接政府下放给社区的部分职能，引导社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务的社会自治组织。只有站在这个高度来认识社区，认识社区自治，才能摆正社区与政府及其派出机关的关系，从而保证社区建设和社区自治的健康、有序发展。
3.2 深化街道体制改革，构建全新的社区组织体系
从一定意义上说，社区组织是把一个虚体居委会组织转变成一个实体自治组织。一个社区就是一个独立自治实体单位。社区组织不仅管辖本区居民，还要对驻在本区的单位及社区事务进行管理和协调，管理的范围和管理的方式已不是原来意义上的居民委员会。为此，有必要改变目前在城市基层行政区域划分和街道办事处、居委会划分两张皮的状识，实行统一的社区划分，使社区这个概念无论从地理上还是从行政上都要落到实处。在每一个街道，都应以一个或几个居委会合并组成社区委员会来取代现在的街道办事处、居民委员会。现行的市辖区政府的派出机关——街道办事处既不能唤起居民的社区意识，也不能激发居民为社区做贡献的认同感。街道办事处这个名称很容易让人联想起，街道的事只是街道办事处几个人的事情，不利于调动社区资源和居民的参与精神。社区委员会作为基层自治组织就没有上述弊端，它有利于调动社区居民把社区作为一个整体来考虑的当家作主精神，有利于实施统一的社区发展和社区建设规划，有利于对社区服务实施统一和有效的领导，从而营造一个共同的社区文化氛围。
3.3 在社区中培养公民社会的理念，增强社区居民的参与意识
现代民主社会是随着公民社会的发展而发展起来的，社区自治只有随着公民社会的逐步完善才能成功。在社区中培养公民社会的理念，增强社区居民的参与意识，主要是要树立社区居民的主体地位。社区居民的个体权利应得到尊重，建立社区居民利益表达的途径，使社区居民的意见能够影响社区内的有关决策；要完善社区的监督体制，加强对社区内各类组织尤其是居民委员会和街道公务人员的监督；要普遍推行社区内政务公开、财务公开等制度，使居民对社区的经济、政治和社会事务能真正有效地实行民主管理、民主决策和民主监督。
3.4 发展社区内公共参与网络，增强社区的凝聚力
市场经济的竞争和快节奏的社会生活加剧了人们工作、生活的压力，降低了社区内交往的热情和彼此的信任感。这就需要社区内能够有一定的非营利组织承担起培育居民间信任和合作、认同和亲和的相互关系。如在社区中培养合唱团、体育俱乐部等团体，这样团体式的公民参与网络能够开拓居民间的交往渠道，建立不同群体不同阶层间的协商对话机制，增强社区的凝聚力，使社区形成一个熟人社会。
3.5 转变基层政府在社区建设中的角色，处理好政府组织与社区自
治组织之间的关系
基层政府应是社区管理的方案与政策的制定者、社区建设的支持者、社区建设过程的监督者。基层政府对居民委员会只进行宏观上的指导、调控和监督，尽量减少对社区居民委员会的各种行政性摊派事务，使居民委员会的工作更多地服务于社区居民群众的实际需要，以培养和加强社区居民群众对居民委员会的认同。基层政府通过支持居民委员会等居民群众性自治组织的工作，来获得威信和合法性支持，以实现政府对展厅层社区的有效整合。政府对社区建设的设想，可以通过财政拨款等经济手段和其他方式来取得居民委员会和居民的配合。让社区居民委员会保持相对独立性，在法律范围内具有较强的自治活动领域，在社区事务的决策、协调过程中发挥应有的作用。
参考文献：
[1]刘亦民，董朝.《我国城市社区自治的机制创新刍议》.《科技创新导报》.2008年第4期.
[2]刘伟红.《从“自然而治”到“自觉而治”：社区自治问题再探讨》.《行政与法》.2008年第1期
[3]熊建明.《社区自治：架构国家权力的合法性基础》.《 南昌大学学报(人文社会科学版)》.2007年第6期④黄永香.《从社区自治视角审视政府微观职能》.《长沙铁道学院学报(社会科学版)》.2005年第1期
[4]徐永祥.《政社分开——我国社区建设制度创新的必要条件》.《华东理工大学学报(社会科学版)》2004年第4期
[5]陈小京.《社区建设创新的思路》.《统计与决策》.2005年第1期。