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摘要：近年来，政府投资建设项目领域产生了一种新兴的项目管理方式——代建制项目管理模式。代建制的实施提高了政府投资项目的建设管理水平和投资效益，发挥了积极的作用。在实施代建制项目管理过程中，也存在不少问题，需进一步探索和完善。文章就目前建设项目代建制的现状及改善措施进行了探讨。
关键词：建设项目；代建制；现状；管理措施；监督机制
中图分类号：F283文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2011）36－0134－02
目前，代建制是政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式，代建制的实施提高了政府投资工程的建设管理效率和投资效益，实现投资、质量和进度的有效控制。在我国推进代建制投资项目管理过程中，取得了一定的效果，但在工程实际中，由于代建制尚处于不断完善阶段，仍然存在一些问题，且制约着代建制在我国的健康发展，为此，探讨代建制的现状与改善措施十分必要。
1工程建设的代建制
1.1代建制的概念
代建制，可以简单地理解为“代建人制度”，即政府投资项目通过招标选择专业化的项目建设机构作为代建单位，由项目代建单位全面负责项目的建设实施，项目建成后移交给项目使用单位。其作用体现了“投资、建设、管理、使用”职能的彼此分离，可有效避免擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等行为，以及“概算超估算、预算超概算、结算超预算”的三超现象，达到提高投资效益和提升建设管理水平的目的。
1.2代建机构的职责
代建机构职责的设定是推行代建制的重要内容，或者说，明确代建机构职责是推行代建制的重要环节。按照“尽量全过程负责”的原则和工程项目使用单位的运行要求，主持项目的可行性研究、初步设计和概算的编制工作；按照投资主管部门下达的投资计划，组织项目施工图的设计与审查，编制项目的总预算，并报投资主管部门核定；负责项目招标投标的组织、监理的委托、合同的签订与规范履行细则、质监的申报、安监的登记、开工报告的报批和施工的报建等施工准备工作；负责项目建设实施过程的协调和监管，对投资主管部门、建设部门和设计、监理、施工单位参加的现场签证和设计变更工作进行协调；组织编制项目的结算和竣工决算，并及时报送有关单位或部门审批，组织有关单位对工程进行竣工验收，办理产权登记和资产移交手续等。
2建设项目组织实施中应注意的问题
2.1代建单位成立的注册资本标准
现在的代建单位成立的标准没有明确规定，代建单位成立的注册资本规模要求不明确，这些单位成立的标准较低，注册资本仅需要几十万元，多的也不过数百万元，远远不能保障代建单位所代建工程发生重大问题时，投资者对代建单位的资金追偿。
2.2代建单位与监理单位的关系
在工程实施过程中，代建单位与监理单位的关系处于不平等状态，虽然代建单位与监理单位存在合同关系，但在实施时却完全变了样，监理单位不是根据监理合同对工程实施监理，而是根据代建单位的指令进行监理。代建单位为了从投资者处多获利而与承包商合伙将监理架空，监理单位的作用被大大降低。
2.3代建单位资金使用的监督问题
在工程建设中设计、施工单位有人监督，代建者由谁监督，乱投资怎么办，虽然名义上代建单位由政府招标确定，但是，在实际操作中由于工程的专业性强，很少受到监督。因为相关责任不清楚，责罚未具体化，未能影响到代建单位的工程承揽，以及个人再执业等问题，代建单位的投资随意性较大。
3建设项目“代建制”现状
3.1代建单位注册资金少，存在有权无责现象
目前的代建单位，仅需要很少的资金就能成立，当因代建者原因工程出现问题时，因代建者的注册资金很少，以及有限公司的法律原因，投资者根本无法从代建者处取得足够赔偿，代建单位也就无法承担相应责任，形成了代建单位有权无责的怪现象。作为竞争主体的企业，应当拥有相应的权力，承担相应责任，代建单位要成为有限责任公司，甚至要求某些领域、项目需要无限责任公司，这个班子对项目规划、设计、建设实施，直至生产经营以及投资风险负责任。
3.2在建设市场中，监理与代建单位不平等
代建者处于投资者和工程承包者之间的地位，既想从投资者处多获得资金，又想向承包者少付资金，使得自身多获得资金。特别是国有或集体投资建设项目的代建单位，与施工单位相互串通，暗箱操作、有意变更设计，增加投资、允许施工单位使用不合格的材料，或者对于存在的一些质量问题不予深究，反过来却要监理“签字认可”。面对种种不合理的要求，有些监理单位并不敢于理直气壮坚持按照规定和合同进行监理，为了收到监理费，只好委曲求全。
3.3代建单位的责任难以得到追究
代建者对所代理的项目并无直接的财产终极所有关系，一些利欲熏心的代建者总是处心积虑地限制竞争者的介入，利用掌握预算编制、代理招标的权力，实现权力寻租，通过对特定招标对象的格外关照，谋求个人或小群体利益最大化。当代建工程出现了种种问题时，代建单位的责任是几乎不能够进行追究，代建单位可以轻松到其他地方接着进行代建工作，或者仅仅是很轻的处罚，没有触动代建单位的经济利益。除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资监督约束机制。政府投资管理部门、财政 审计、监察等部门要对项目资金拨付、使用情况进行监督。
4代建项目管理措施
4.1对工程项目分等级
工程项目根据投资额的大小分成不同的等级，代建单位由自身资金状况来选择承包代建项目。代建单位注册资金在什么范围可以代理什么等级的工程。
4.2改革监理单位的选择过程
实行监理的建设工程，由出资者委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。监理单位的职责不仅仅是对设计、施工质量的监督，还应该包括对代建单位资金使用的监督。监理要树立为投资者、业主服务的意识，从节约投资优化设计到工程管理等各个方面都要仔细考虑方案为投资者、业主把关。要以一个独立于建设单位和设计、施工单位的第三方组织来监督管理工程项目的投资、质量、进度。
4.3实施严格的责任追究制度
发生责任事件时不能一走了之，应切实履行好自己的责任。委托代理关系中存在委托人与代理人效用目标不一致、信息不对称、合同不完全的因素，会导致代理人道德风险，造成寻租。解决办法：一是建立与绩效挂钩的报酬制度，让经营者绩效与报酬挂钩，使其获得部分剩余索取权；二是强化委托人与代理人之间的契约关系。要规范竞争秩序、提高竞争效率、杜绝浪费，就要对开支从预算编制到预算执行的全过程实施全民监督。公开的预算听证、预算修正和相关的公开的新闻报道，迫使相关方慎用纳税人的每一分钱，减少利用权力进行权钱交易的机会和条件。维护市场的统一性、自由性、竞争性和公正性。
4.4完善监督机制和程序
现代监督制度的核心应是建立以权力制约权力、以公民权力制约政府权力、以社会权益制约国家权力的长久机制，在机制系统中程序至关重要。没有明确的程序，监督不仅难以落到实处，还可能带来不良后果，行使监督权必须遵循依法监督的原则。要充分发挥政府代建项目的上级主管部门和项目使用单位的积极性，通过代建合同约定其责权，使之与代建单位既相互监督、相互制约，又相互配合；二是进一步明确政府各主管部门包括各级发改委财政厅（局）、建设厅（局）、纪检、监察等部门对代建单位的管理职责，切实加强对代建单位的日常监督和管理。加强法制化建设，规范大环境对建设项目的全过程进行立法管理，同时对现行合同法和企业法、公司法进行补充和修订，同时对工程建设项目法人单独立项规范。
5结束语
综上所述，政府投资建设项目实行代建制，是我国投资体制改革的一项重要举措，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期。虽然在推行过程中会存在许多问题和困难，但只要不断总结经验教训、不断采取对策进行规范和完善，同时相关主管部门能够与时俱进地制订相应的法规加以引导，就一定能使代建制朝着健康的方向发展。
参考文献
1 乌云娜、张洪青.工程建设项目代建制管理模式探讨［J］.中国工程咨询，2004（07）
2 罗名伟.关于建设项目代建制的探讨［J］.中小企业管理与科技（上旬刊），2011（07）
The Exploration of Construction Project Agent System Management
Cao Jianwei
Abstract: In recent years, the field of government investment projects produced a new approach to project management－construction agent project management. The implementation of construction agent system improves the construction management level and investment returns of government investment projects, and plays a positive role. In the implementation of construction agent project management process, there are many issues that need to be further explored and improved. The article discusses the current status and improvements of construction projects agent system.
Key words: construction project; construction agent system; the status quo; management measures; monitoring mechanism
关键词：建设项目；代建制；现状；管理措施；监督机制
中图分类号：F283文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2011）36－0134－02
目前，代建制是政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式，代建制的实施提高了政府投资工程的建设管理效率和投资效益，实现投资、质量和进度的有效控制。在我国推进代建制投资项目管理过程中，取得了一定的效果，但在工程实际中，由于代建制尚处于不断完善阶段，仍然存在一些问题，且制约着代建制在我国的健康发展，为此，探讨代建制的现状与改善措施十分必要。
1工程建设的代建制
1.1代建制的概念
代建制，可以简单地理解为“代建人制度”，即政府投资项目通过招标选择专业化的项目建设机构作为代建单位，由项目代建单位全面负责项目的建设实施，项目建成后移交给项目使用单位。其作用体现了“投资、建设、管理、使用”职能的彼此分离，可有效避免擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等行为，以及“概算超估算、预算超概算、结算超预算”的三超现象，达到提高投资效益和提升建设管理水平的目的。
1.2代建机构的职责
代建机构职责的设定是推行代建制的重要内容，或者说，明确代建机构职责是推行代建制的重要环节。按照“尽量全过程负责”的原则和工程项目使用单位的运行要求，主持项目的可行性研究、初步设计和概算的编制工作；按照投资主管部门下达的投资计划，组织项目施工图的设计与审查，编制项目的总预算，并报投资主管部门核定；负责项目招标投标的组织、监理的委托、合同的签订与规范履行细则、质监的申报、安监的登记、开工报告的报批和施工的报建等施工准备工作；负责项目建设实施过程的协调和监管，对投资主管部门、建设部门和设计、监理、施工单位参加的现场签证和设计变更工作进行协调；组织编制项目的结算和竣工决算，并及时报送有关单位或部门审批，组织有关单位对工程进行竣工验收，办理产权登记和资产移交手续等。
2建设项目组织实施中应注意的问题
2.1代建单位成立的注册资本标准
现在的代建单位成立的标准没有明确规定，代建单位成立的注册资本规模要求不明确，这些单位成立的标准较低，注册资本仅需要几十万元，多的也不过数百万元，远远不能保障代建单位所代建工程发生重大问题时，投资者对代建单位的资金追偿。
2.2代建单位与监理单位的关系
在工程实施过程中，代建单位与监理单位的关系处于不平等状态，虽然代建单位与监理单位存在合同关系，但在实施时却完全变了样，监理单位不是根据监理合同对工程实施监理，而是根据代建单位的指令进行监理。代建单位为了从投资者处多获利而与承包商合伙将监理架空，监理单位的作用被大大降低。
2.3代建单位资金使用的监督问题
在工程建设中设计、施工单位有人监督，代建者由谁监督，乱投资怎么办，虽然名义上代建单位由政府招标确定，但是，在实际操作中由于工程的专业性强，很少受到监督。因为相关责任不清楚，责罚未具体化，未能影响到代建单位的工程承揽，以及个人再执业等问题，代建单位的投资随意性较大。
3建设项目“代建制”现状
3.1代建单位注册资金少，存在有权无责现象
目前的代建单位，仅需要很少的资金就能成立，当因代建者原因工程出现问题时，因代建者的注册资金很少，以及有限公司的法律原因，投资者根本无法从代建者处取得足够赔偿，代建单位也就无法承担相应责任，形成了代建单位有权无责的怪现象。作为竞争主体的企业，应当拥有相应的权力，承担相应责任，代建单位要成为有限责任公司，甚至要求某些领域、项目需要无限责任公司，这个班子对项目规划、设计、建设实施，直至生产经营以及投资风险负责任。
3.2在建设市场中，监理与代建单位不平等
代建者处于投资者和工程承包者之间的地位，既想从投资者处多获得资金，又想向承包者少付资金，使得自身多获得资金。特别是国有或集体投资建设项目的代建单位，与施工单位相互串通，暗箱操作、有意变更设计，增加投资、允许施工单位使用不合格的材料，或者对于存在的一些质量问题不予深究，反过来却要监理“签字认可”。面对种种不合理的要求，有些监理单位并不敢于理直气壮坚持按照规定和合同进行监理，为了收到监理费，只好委曲求全。
3.3代建单位的责任难以得到追究
代建者对所代理的项目并无直接的财产终极所有关系，一些利欲熏心的代建者总是处心积虑地限制竞争者的介入，利用掌握预算编制、代理招标的权力，实现权力寻租，通过对特定招标对象的格外关照，谋求个人或小群体利益最大化。当代建工程出现了种种问题时，代建单位的责任是几乎不能够进行追究，代建单位可以轻松到其他地方接着进行代建工作，或者仅仅是很轻的处罚，没有触动代建单位的经济利益。除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资监督约束机制。政府投资管理部门、财政 审计、监察等部门要对项目资金拨付、使用情况进行监督。
4代建项目管理措施
4.1对工程项目分等级
工程项目根据投资额的大小分成不同的等级，代建单位由自身资金状况来选择承包代建项目。代建单位注册资金在什么范围可以代理什么等级的工程。
4.2改革监理单位的选择过程
实行监理的建设工程，由出资者委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。监理单位的职责不仅仅是对设计、施工质量的监督，还应该包括对代建单位资金使用的监督。监理要树立为投资者、业主服务的意识，从节约投资优化设计到工程管理等各个方面都要仔细考虑方案为投资者、业主把关。要以一个独立于建设单位和设计、施工单位的第三方组织来监督管理工程项目的投资、质量、进度。
4.3实施严格的责任追究制度
发生责任事件时不能一走了之，应切实履行好自己的责任。委托代理关系中存在委托人与代理人效用目标不一致、信息不对称、合同不完全的因素，会导致代理人道德风险，造成寻租。解决办法：一是建立与绩效挂钩的报酬制度，让经营者绩效与报酬挂钩，使其获得部分剩余索取权；二是强化委托人与代理人之间的契约关系。要规范竞争秩序、提高竞争效率、杜绝浪费，就要对开支从预算编制到预算执行的全过程实施全民监督。公开的预算听证、预算修正和相关的公开的新闻报道，迫使相关方慎用纳税人的每一分钱，减少利用权力进行权钱交易的机会和条件。维护市场的统一性、自由性、竞争性和公正性。
4.4完善监督机制和程序
现代监督制度的核心应是建立以权力制约权力、以公民权力制约政府权力、以社会权益制约国家权力的长久机制，在机制系统中程序至关重要。没有明确的程序，监督不仅难以落到实处，还可能带来不良后果，行使监督权必须遵循依法监督的原则。要充分发挥政府代建项目的上级主管部门和项目使用单位的积极性，通过代建合同约定其责权，使之与代建单位既相互监督、相互制约，又相互配合；二是进一步明确政府各主管部门包括各级发改委财政厅（局）、建设厅（局）、纪检、监察等部门对代建单位的管理职责，切实加强对代建单位的日常监督和管理。加强法制化建设，规范大环境对建设项目的全过程进行立法管理，同时对现行合同法和企业法、公司法进行补充和修订，同时对工程建设项目法人单独立项规范。
5结束语
综上所述，政府投资建设项目实行代建制，是我国投资体制改革的一项重要举措，实行代建制的工程降低了工程造价和管理费用，提高了工程质量，缩短了工期。虽然在推行过程中会存在许多问题和困难，但只要不断总结经验教训、不断采取对策进行规范和完善，同时相关主管部门能够与时俱进地制订相应的法规加以引导，就一定能使代建制朝着健康的方向发展。
参考文献
1 乌云娜、张洪青.工程建设项目代建制管理模式探讨［J］.中国工程咨询，2004（07）
2 罗名伟.关于建设项目代建制的探讨［J］.中小企业管理与科技（上旬刊），2011（07）
The Exploration of Construction Project Agent System Management
Cao Jianwei
Abstract: In recent years, the field of government investment projects produced a new approach to project management－construction agent project management. The implementation of construction agent system improves the construction management level and investment returns of government investment projects, and plays a positive role. In the implementation of construction agent project management process, there are many issues that need to be further explored and improved. The article discusses the current status and improvements of construction projects agent system.
Key words: construction project; construction agent system; the status quo; management measures; monitoring mechanism