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摘要：深化国有资产管理体制改革必须以“管资本”为主加强国有资产监管。对上海市国有企业中高级管理人员的调研表明，当前上海市国有资产监管主要存在以下问题：从监管主体看，国资委定位不明确，监管组织体系层级多且权责关系不清晰；从监管对象看，国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾依然存在；从监管环境看，政企不分、政资不分依然存在，配套改革匹配度不足。因此，以“管资本”为主的国有资产监管改革是一个系统工程，要从上到下进行顶层设计、从下到上完善基础环境。上海市应进一步推进政企分开、政资分开，明确国资委的定位和权责关系；优化底层制度安排，化解国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾；协同推进相关配套改革，完善以“管资本”为主加强国有资产监管的制度环境。
关键词：国有资产管理体制改革；国有企业改革；国有资产监管；管资本；管资产；管企业；国资委；政企分开；政资分开
中图分类号：F123.7；F276.1文献标志码：A文章编号：16748131（2017）04006608
一、引言
国有资产管理必然是社会主义国家国民经济管理的关键领域。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的国有资产管理体制也日臻健全，但政企不分、政资不分等问题仍然存在，进一步深化国有资产管理体制改革迫在眉睫。2013年11月，党的“十八届三中全会”提出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。2015年12月，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），进一步明确了国有资产管理体制改革的方向和措施，其中“以管资本为主加强国有资产监管”是重要内容和关键环节。
我国国有资产管理体制的改革一直在进行，学术界的相关研究也持续不断。中央提出“以管资本为主”的改革思路后，很多学者对此从理论上进行了深入探讨。罗华伟和干胜道（2014）认为，所有者享有资本运作权、监督权与收益权，经营者行使资产运用权，前者为“管资本”，后者为“管资产”；“管资本”的最大障碍是国有资产所有权被割裂和行政权力的过度干预，其根本原因在于缺乏一元终极所有者代表；因此，顶层应构建国有资产的一元终极所有者，中间层应培育人格化积极股东，底层应完全市场化运作。谭啸（2014）认为，“以管资本为主加强国有资产监管”内涵丰富，当好“积极的大股东”至少需要管好国有资本的“投向”“伙伴”“掌柜”“账本”“回报”和“ 形态”。张林山等（2015）认为，构建以“管资本”为主的新型国有资产管理体制，要明确不同类型资本和企业的功能定位，建立新型国有资产监管组织架构，完善监督考核体系和经营预算制度，以形成以“管资本”为主分类监管的国有资产监管体系，进而提高国有资本配置效率；并提出了由监管主体、投资运营主体和企业构成的三层次国有资产监管体系。陈清泰（2015）认为，“管资本为主”的核心是实现政企分开、所有权与经营权分离，并保证国有资本的投资始终受到强财务约束。廖红伟和张楠（2016）认为，国有资产监管体制由“管资产”向“管资本”转变是我国经济社会发展的内生性要求。张卓元（2016）则认为，国有资产监管从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变是深化改革的重大理论创新，加强国有企业董事会建设、完善其法人治理结构是实现这一重大转变的重要突破口，国有资产监管部门要真正放权，让国有企业董事会发挥自主经营决策的核心作用。张文魁（2017）认为，应对国有资产监管体系进行根本性改革，改革的方向是“去监管、行股权、降比重”。刘现伟（2017）则强调应以管资本为主推进国有企业分类监管和考核。
张桂芳：以“管资本”为主的国有资产监管改革路径与措施
综上所述，无论是从“管资产”向“管资本”还是从“管企业”向“管资本”转变，“以管资本为主加强国有资产监管”已成为共识。但现有关于国有资产监管改革的研究大多是从理论和宏观政策设计层面进行的，少有文献根据调研资料对国有资产监管中实际存在的问题进行剖析及对策研究。有鉴于此，本文基于对上海市国有企业中高级管理人员的调查资料，深入分析在国有资产监管改革过程中存在的问题，进而提出相应的对策建议。
二、当前上海市国有资产监管存在的问题及原因
上海市具有国有资产体量大、区位优势明显、市场化程度高等比较优势，是我国国有资产管理体制以及国有企业改革的领头羊。总体上说，改革开放以来，特别是新世纪以来上海市国有资产管理体制的改革是卓有成效的，取得了一定的成绩，积累了很多经验。根据上海市国有资产监督管理委员会网站统计资料，截至2015年底，上海市地方国有企业共计11 493户，资产总额达155 703.22亿元，归属母公司所有者权益总额达27 984.27亿元，实现营业收入29 600.48亿元，国有资本及权益达22 132.84亿元，实现生产总值5 548.38亿元，年末就业人员150.62万人。2016年上海市地方国有企业实现营业收入3.1万亿元、利润总额3058亿元、资产总额16.8万亿元。
随着国有企业改革的深化及党和国家对国有资产管理体制改革新要求的提出，上海市国有资产管理体制也亟待进一步深化改革。近年来，上海市坚持以“管资本”为主加强国有资产监管，重点抓好资本布局、资本运作、资本回报、资本安全，國有企业改革目标设定为整合重组、清理退出、创新转型。截至2016年底，上海市国有资产在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等四大领域的集聚度达75%；截至2015年底，集团合并报表范围内的混合所有制企业的资产和利润总额已分别占37.3%和56.4%；同时，积极推进国有企业分类改革，竞争类企业户数超过70%，此类企业在改革中以公众公司为主要实现形式，积极推进整体上市或核心业务资产上市，稳妥发展混合所有制经济。
上海市的国有资产管理体制和国有企业改革不断深化推进，按照国有资产整体上市、混合所有制改革两大核心方向，不断地夯实基础，取得了一定的成绩。但在改革推进过程中也遇到一些困难和深层次问题需要解决，包括如何尽快实现国有资产监管以“管资本”为主的转变。为了更贴近实际地把握当前上海市国有资产监管中存在的主要问题，我们设计了调查问卷，调研对象为上海市国有企业的中高级管理人员，回收的有效问卷为106份，其中包括62.26%的集团层级管理人员、34.91%的二级子公司层级管理人员和2.83%的三级子公司层级管理人员；同时，通过召开座谈会等形式与国有企业高管人员进行深度交流，以进一步探讨上海市国有资产监管中存在的深层次问题。本次调研内容主要包括以下方面：政府部门对国有企业的干预情况，各级政府管理部门（国资委）及国有企业经营者等相关主体在国有资产监管中的目标和行为，目前上海市国有资产监管存在的主要问题，国有企业运营过程中法人治理结构和决策审批等问题。根据问卷调查的结果以及与企业高管人员深度访谈的结果，对目前上海市国有资产监管的现状进行分析和梳理，笔者认为上海市国有资产监管存在的主要问题可以从监管主体（国资委及国有资产监管体系）、监管对象（主要是国有企业微观运行机制）和监管环境（主要是宏观经济政策及配套制度建设）三个维度进行深入分析。 1.在国有资产监管体系维度，国资委定位不明确、组织体系层级多、权责关系不清晰
调研结果显示，选择“国资委的职能定位不明确，管理边界不清晰，国有资产监督机制不健全”和“国有资产监管组织体系层级多，管理制度流程繁杂权责不清，责任难以落实，有问题难以追责”的分别占14.18%和12.69%，是国有企业管理者关注相对较多的问题，这些问题主要反映了国资委作为一个政府机构在行政导向和能力上的不足。此外，调研结果还显示：国资委在行使股东权力的战略管理、预算管理等方面的能力相对欠缺，导致国资委履行出资人职责不到位。
一方面，多重目标和行政导向导致国资委职能定位不清和监管力度不足。上海市国有资产监管体系的改革和发展有目共睹，作为国有资产监管体系的关键主体，上海市国资委一直在不断推进自身的优化和国有资产监管体系的变革。但从深层次来看，上海市国资委和国务院国资委及其他省市国资委一样，尽管相关法律法规对其的定位一直是“出资人代表”，但自从成立以来就一直陷于职能定位不清、“婆婆+老板”的质疑之中。国资委既有国有资产保值增值的盈利性目标，又有调整国有经济布局、维护公众利益的社会公共目标，两种目标在很多方面存在冲突，始终没有建立起得到各方认可的健全的国有资产监管机制。产生这种状况的主要原因如下：首先，国资委作为一个政府机构，最重要的底线是“国有资产不流失”，这就导致其潜意识把更多的精力放在出台各种规定以“管住国有资产”，而不是“搞活国有资产”（比如国务院国资委主导出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》中相当大部分都是基于行政化监管的要求），这就使得国资委越来越像“婆婆”而不是“老板”。其次，国资委因目标导向以及自身人员有限等原因而偏向行政性管理，在行使股东权力的战略管理、预算管理等方面的能力相对欠缺，比如，国资委往往缺乏足够的能力和底气对企业上报的重大投资项目提出有理有据的切实的意见。最后，由于相关部门权责的划分，国资委对本系统的国有资产及国有企业的权限大多数都停留在合规性审查上，而最关键的“管人”权限主要不在国资委手中，导致契约管理难以落实到位，这些都导致国资委履行出资人职责的能力比较欠缺。
另一方面，长期演变和多次改革重组而造成的组织治理繁杂、权责不清使得责任追究难以落实，使国有资产监管力度和监管能力不足等问题更加突出。上海市国有资产监管和国有企业在其发展过程中不断地进行变革重组，而长期演变和多次改革重组所造成的组织治理繁杂和权责不清等问题，又使得责任追究难以落实等问题更加突出。例如，上海市一家典型大型的国有企业集团一般内部管理层级都在4～5级（多的甚至在6～7级），运营实体多是3～4级次企业，而且大多数3级以上的子公司基本都建立了包括党委会、董事会、监事会、经理层等在内的一整套完整的治理体系。一项从3级公司发起的重大投资经营项目，在目前的严格规范程序下，从各职能部门到书记办公会、总裁办公会、党委会、董事会，一层层走上来，少的要经历10多个审议审批环节，多的要经历20多个环节。本研究的调查结果也表明，国有企业母公司层面的投资项目审批流程一般在5～10道，历时要三个月以上。而特别重大的事项，如改制重组、投资并购等还要报备市委市政府及国家相关部委，没有一年时间基本做不下来。形式上层层监管编织了一个密不透风的天罗地网，但实际上由于层级众多而权责很难界定清晰，看似人人负责，实际上人人都不负责。由于层层管理、层层审批，即使出现了重大的责任事故，也很难十分清晰、明确地找到相应的责任人，各级国有资产的管理者总能找到各种理由和借口来掩盖日常管理中存在的问题，自然问责机制大多沦为空谈。
当前，国资委职能定位不够清晰、监管机制不够健全、组织治理繁杂、权责不清等是国有资产监管体系层面的突出问题，也是国有资产监管以“管资本”为主改革必须直面的问题，这个问题能否有效解决，直接影响国有资产管理体制和国有企业深化改革的成效。
2.在国有企业微观运行机制维度，市场化与行政化的矛盾依然存在
国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾主要表现为国有经济布局过宽、国有企业治理结构形式大于内容、领导人员选用和考核行政化、激励机制欠缺等问题。调研结果显示，选择“治理结构形式大于内容，领导人员选用考核行政化，激励机制欠缺，平均主义依然存在，动力不足、活力”的最多，占27.24%；选择“国有经济布局结构过宽过散，超过国有资产管理部门的能力范围”和“上海市缺乏有责任心、有奉献精神、有创新能力的国有企业管理人员”的比较少，分别占8.58%和4.85%。這些问题反映出国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾依然存在，竞争类、功能类、公共服务类国有企业的定位尚不清晰，国有企业分类改革的成效尚不明显。上海市当前国有资产监管底层制度安排上的问题会导致国有资产和国有企业的市场化动力不足，进而阻碍国有资产管理体制和国有企业改革，不利于市场在国有资产配置和国有企业发展中决定性作用的发挥。
究其原因，主要在于国有企业分类改革滞后，国有资产和国有企业的多元化功能定位加重了国有企业微观营运制度安排的行政化色彩。从马克思主义“经济基础决定上层建筑”的基本论断出发，逻辑链条上要保持党的执政地位、走社会主义道路，必须坚持公有制为主体，而包括国有经济、集体经济、混合所有制经济的公有制的核心是国有经济；但国有企业，尤其是竞争性国有企业的微观运行机制应是市场化的，市场机制在国有资产配置中、在国有企业运营中应起决定作用。在我国经济体制改革和国有企业发展变革过程中，在过去较长的一段时期内，市场在国有资产配置和国有企业运营中发挥决定性作用的推进较为缓慢，这也导致了从中央到地方，包括上海市在内的很多地区对于国有资产和国有企业的真正市场化始终力度不够，突出表现为竞争性领域国有资产的退出顾虑重重、步伐缓慢，国有资产布局过宽过散的格局始终没有根本改变。同时，重点国有企业在推行混合所有制改革中对放弃控股权也是慎之又慎，国有股一股独大的问题难以有效解决。此外，国有企业领导人员管理体制改革也进展缓慢，国有企业领导人的选用和考核行政化、激励机制欠缺、治理结构形式大于内容等问题长期存在。 3.在宏观政策及配套制度建设维度，政企不分、政资不分依然存在，配套改革匹配度不足
国有资产监管的宏观制度环境主要包括政府与企业的关系、政府的管理方式、分配收入制度、税收政策、社会保障等。调研结果显示，选择“国有资产管理相关主体的目标多元冲突，管理制度低效、改革举措异化”和“政企不分、政资不分，政府相关部门对国有企业的干预过多”的分别占到14.93%和9.33%。从整体来看，当前上海市国有资产政企分开的改革效果较好，但由于国有企业承担了不少政策性业务，因此经营性业务与政策性业务混在一块，致使对国有资产监管和国有企业发展的目标导向和考核评价都有不小的难度。此外，国有企业改革重组困难重重，也与收入分配制度、相关的税收政策、行政审批制度等配套改革滞后密切相关。
外部监管环境的完善和相关制度的匹配是构建和完善以“管资本”为主的国有资产监管模式的基础。上海市当前国有资产监管改革的配套环境尚不完善，使得国有资产管理和国有企业深化改革的基础环境薄弱。其根本原因还在于国有资产配置和国有企业的市场化改革深度不够。当前上海市经济体制改革的系统化推进有所不足，国有资产管理体制和国有企业的改革与某些宏观政策环境不匹配。比如政府管理方式方面，经过多年改革和市场经济理念的熏陶，上海市国有资产政企分开的改革效果比较明显，问卷调查结果也表明了这一点，但是由于国有企业与政府有着天然的密切联系，在政府要做事的时候（比如要实现某些方面的民生保障目标，要发展战略新兴产业，等等）往往会倾向于依赖国有企业，同时在产业政策、分配扶持资金资源上也会更多向国有企业倾斜；这导致国有企业承担了不少政策性业务，经营性业务与政策性业务混在一块也增加了对国有资产和国有企业的目标导向及考核评价的难度，同时也导致了相当部分国有企业更愿意“找市长”而不是“找市场”。而在收入分配制度方面，国家出台《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》后，参照央企领导人60万元左右的年薪总水平，上海市国有企业领导人的薪酬水平相应缩减，相关的中长期激励政策也大幅收紧，影响到国有企业领导人的积极性，也导致“慢慢干是硬道理”成为一部分国有企业管理者的潜意识。此外，相关的税收政策、行政审批制度等也存在不匹配的问题。在全面深化改革的大背景下，上海市国有资产管理和国有企业改革要顺利推进，还需要其他领域改革的协同共进。
三、以“管资本”为主的国有资产监管改革路径及重点举措
综上所述，上海市是国有企业重镇，也是全国国有资产管理和国有企业改革的排头兵。上海市以“管资本”为主的国有资产监管改革面临层层阻碍，但也势在必行。上述三个维度的问题是内在统一的，只解决一个维度或一个维度内的某个问题，对国有资产监管改革来说是不够的，特别是目前改革进入了深水区，单项改革效应已经边际递减，只有进行系统性的深化推进，基于顶层设计的综合配套改革才能取得好的成效。单一的体制变革已经不能有效地推进上海市国有资产管理体制改革的深化，进行系统性、全局性、层次性的改革是构建和完善以“管资本”为主的国有资产监管模式的必然选择和有效途径。上海市要加强顶层设计，分步分层推进，完善基础环境，进一步深化国有资产管理体制改革，以“管资本”为主加强国有资产监管，继续发挥其国资国企改革在全国的示范引领作用。
1.进一步推进政企分开、政资分开，明确国资委的定位和权责关系
（1）立足于“管资本”，加快实现政企分开、政资分开和政府职能转变。首先，“管资本”涉及的是资本运作、资本布局、资本增值、资本安全等，不涉及管理具体企业的人、财、物。因此，实现“管资本”的前提是把企业推向市场，投资企业的人、财、物、资产的经营管理都要按市场规律办事，实行市场化运作。其次，加快政府职能转变，减少乃至杜绝政府部门对国有企业的行政干预。以2017年4月国务院国资委出台的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中的精简的国有资产监管事项（共43项）为基础，梳理和出台上海市国资委和其他政府主管部门的管理清单，明确对国有企业行权的范围和边界，对于清单范围之外的管理要求，国有企业有权拒绝。同时，确定政府部门对国有资产投资运营平台管理的负面清单，使国有资产监管职能与平台运营职能有效分离，形成各司其职的有效监管架构，推进国有资产“三层次”监管体系的建立。
（2）明确国资委职责定位，立足于股东权利、责任和义务优化国有资产监管方式。首先，尽量弱化国资委一般性的监管职能，除了國务院国资委的监管政策要求外，不做加法，更多立足于股东权利、责任和义务，通过公司治理制度安排行使出资人职责；国资委要做积极股东，既要关注投资回报和财务收益，也要关注出资企业的长远发展和贯彻落实国家宏观经济政策。其次，优化国有资产监管方式，更多地通过公司章程、任期契约、社会协同等来履责行权；完善派出董事制度，通过派出董事在公司治理中发挥关键的主体作用；完善监管手段，实现事前监管、事中监管、事后监管的有机结合；探索建立一套有效的管理、监督和运营委托代理体制，形成“国有资产监管机构—投资运营公司—国有企业”的三层次国有资产监管体系。最后，充分发挥审计稽查的作用，强化事后监督和责任追究，对审计稽查发现问题较多且整改不力的企业，收紧授权的权限，问题严重的要追究责任甚至进行人事调整。
（3）以压缩管理层级、精简各级法人治理结构、完善授权制度为抓手，提升国有资产管理整体效率。首先，积极推行扁平化管理，减少企业管理层级。压缩国有企业集团的管理层级，原则上有效管理层级不能超过3级，以进一步发挥分权管理优势，调动员工积极性。其次，精简机构，提升效率。除了集团层面构建包括董事会、监事会、党委会、经营层等比较完整的治理结构外，下属的各级子公司尽量精简治理结构安排；除了上市公司之外，能够不设董事会、监事会的尽量不设，最多设一名执行董事、一名执行监事代行职责。最后，加强契约式管理。完善国有资产委托管理和授权制度，明确各个层次管理主体以及同一层次内各个主体之间的权责边界，形成契约精神和契约文化，提升管理效率。 2.优化底层制度安排，化解国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾
（1）加快混合所有制改革，推动国有企业走向市场，减少行政化的影响。进一步推进混合所有制改革，尽可能在国有企业集团层面实施股权多元化改革，引进民营资本或外资作为战略投资者，建立规范的治理结构，以此作为政企分开的一个重要的隔离带，并在此基础上推动国有企业经营管理机制的全面市场化，至少在二级、三级经营实体层面实现高度的市场化。上海市国有资产管理体制改革2017年度重点工作之一就是持续推进混合所有制改革。随着混合所有制企业的不断增加，国有企业运行中市场化与行政化之间的矛盾将会缓解。
（2）以推动一般竞争类企业整体退出、发挥国有资产流动平台功能为重点，建立健全国有资产布局优化调整的常态机制。首先，发挥国有资产流动平台功能，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，盘活资产，推动一般竞争类企业整体退出。在推进过程中，进一步解放思想，参照上海市家化改制案例，加大一般竞争性领域国有企业的退出力度，某些大型竞争性国有企业集团可以拆分一部分优质资产整体进入国有资产流动平台，由国有资产流动平台负责改制退出。其次，有条件整体上市的国有企业集团加快整体上市步伐，上市后部分股权划转国有资产流动平台，根据需要在资本市场上有序退出。同时，要通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，投资和发展国民经济的重要行业，或者支持战略性新兴产业发展及城市建设，或者用于补充社会保障基金等民生保障领域。
（3）以建立和完善职业经理人制度为突破口，解决国有企业法人治理形式大于内容的问题。首先，大胆进行国有企业干部管理体制改革，核心是企业经理人的市场化。目前国有企业经理人的选择权并没有交给董事会，而是由有关组织部门用行政的手段、行政的办法，按照党政领导干部的标准和选拔程序进行选任、委任，这是造成国有企业法人治理结构中存在一系列问题的根本原因。如果企业的总经理由董事会去选拔聘任，董事会形同虚设、经理人内部控制以及董事长与总经理、董事会与经理班子相互扯皮等长期存在的问题可以迎刃而解。因此，应由董事会根据企业的发展需要，从市场中按照市场机制进行选择和聘任，逐步形成职业经理人制度，并按照市场价值对职业经理人实行与业绩挂钩的薪酬制度。其次，解放思想，正确理解和大胆探索“党管干部”原则在国有企业的具体实现形式，真正把“党管干部”原则与产权单位、董事会依法选择经理人结合起来。董事会也有可能选错人，为此，上级党组织和产权单位要加强对董事会的管理和建设，要选好董事长，确定经理人选拔的标准和选聘的程序，并加强对董事会选人用人过程的监督。最后，建立和完善职业经理人市场，推行职业经理人制度。通过市场而非行政手段，引入符合企业需要的职业经理人和运管团队，这不仅有助于充分发挥市场调节作用，而且有利于实现人力资源最优配置和企业效益最大化。随着新一轮国资国企改革的不断深入，完善国有企业选人用人、激励考核和薪酬分配机制，成为国有企业改革的重要环节和突破口，尤其是在市场化选聘高级经理人员的适用范围、身份转换、日常管理等方面还需进一步完善和改进。
3.协同推进相关配套改革，完善以“管资本”为主加强国有资产监管的制度环境
（1）加强国有企业分类管理，优化以“管资本”为主国有资产监管改革的外部环境。首先，明确各种类型的国有企业的功能定位和发展方向，特别是要淡化对竞争类国有企业的非经济范畴的考核，适度放开竞争类国有企业的领导人管理，构建独立性强的董事会；政策性业务尽量往功能类、公共服务类国有企业集中，建立完善政府购买公共服务的体制机制等，尽量减少政府对竞争类国有企业决策的干预；建立和完善国有资产流动和进退调整的常态化机制，投资运营机构应能够根据市场变化自主地决定所持股权的增减或投资新的企业及项目。其次，建立和完善对非竞争类企业科学有效的监督考核机制，要能够有效平衡政府目标、社会公众需求和企业发展之间的关系，并科学评价企业功能目标的实现和提供社会公共产品的价值，引导它们更多地为社会提供服务和产品。公益型国有企业的账目应该向社会公开，也应该努力降低成本，提高效率。
（2）完善与业绩挂钩的国有企业管理人员薪酬制度，强化中长期激励，激发国有企业改革发展的内在动力。首先，合理修正《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》的有关规定，科学确定薪酬的依据和标准，真正建立健全“与市场相适应、与企业经济效益挂钩，既有激勵又有约束，既符合市场经济规律又体现国有企业特点”的分配制度和分配机制。其次，对于功能性、公益性企业可构建“年薪+特别奖励”的薪酬体系，对于竞争性企业可以构建“年薪+中长期激励”的薪酬体系。“年薪”可以按照有关文件和制度的要求和标准确定；“特别奖励”是根据企业完成特别重大任务或困难任务的情况给予的一次性奖励；“中长期激励”则是与业绩挂钩的激励机制，可以以3年任期为周期，任期结束根据考核超过目标部分提取激励基金，在下一个任期逐步兑现，如果下个任期目标没达成，按照同样比例提取负基金冲抵未兑现部分。
总之，以“管资本”为主的国有资产监管改革是一个复杂的工程，也是一个系统性的工程，需要在全面深化改革中稳步推进。要从全盘考虑，分步实施，逐步推进；从上到下进行顶层设计，从下到上完善基础环境，上下联动；逐步建立和完善以“管资本”为主的“三层次”国有资产监管体制和机制。
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The Study on Reform Path of the Stateowned Assets
Management System Based on Management of Capital
—Taking Shanghai Mediumlevel and High Executives of SOEs as an Example
ZHANG Guifang
（No. 5 Branch of Shanghai Municipal Party School， Shanghai Cadre College
for Economics and Management， Shanghai 200237， China）
Abstract： Deepening stateowned assets management system reform must enhance stateowned assets supervision based on the management of capital. The survey on mediumlevel and high executives of SOEs in Shanghai shows that currently， Shanghai stateowned assets management mainly has the problems， for example， Stateowned Assets Supervision Commission position is not clear from the perspective of management main body， that management organizations have too many levels and the relation between rights and responsibilities is not clarified， that from the perspective of supervision objects， the contradiction between marketization and administration exists in microoperation of SOEs， that from management environment， government and enterprises still share rights， capitalists and administration still share rights， and matched reform is not enough. Thus， stateowned assets management reform mainly based on the management of capital is a systematic engineering， needs top executives design from above to bottom and needs perfection of basic environment from bottom to above. Shanghai SOEs should further separate politics from enterprises， separate capitalists from administration， clearly define the position， rights and responsibilities of Stateowned Assets Supervision Commission， optimize grassroots institution arrangement， solve the contraction between marketization and administration of SOEs in microoperation， coordinately boost the matched reform， and perfect the institutional environment for intensifying stateowned assets management based on the management of capital.
Key words： stateowned assets management system reform； stateowned enterprises reform； stateowned assets management； management of capital； management of assets； management of enterprises； Stateowned Assets Supervision Commission； separation of politics and enterprises； separation of capitalists and administration
CLC number：F123.7；F276.1Document code：AArticle ID：16748131（2017）04006608
（編辑：夏冬）
关键词：国有资产管理体制改革；国有企业改革；国有资产监管；管资本；管资产；管企业；国资委；政企分开；政资分开
中图分类号：F123.7；F276.1文献标志码：A文章编号：16748131（2017）04006608
一、引言
国有资产管理必然是社会主义国家国民经济管理的关键领域。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的国有资产管理体制也日臻健全，但政企不分、政资不分等问题仍然存在，进一步深化国有资产管理体制改革迫在眉睫。2013年11月，党的“十八届三中全会”提出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。2015年12月，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），进一步明确了国有资产管理体制改革的方向和措施，其中“以管资本为主加强国有资产监管”是重要内容和关键环节。
我国国有资产管理体制的改革一直在进行，学术界的相关研究也持续不断。中央提出“以管资本为主”的改革思路后，很多学者对此从理论上进行了深入探讨。罗华伟和干胜道（2014）认为，所有者享有资本运作权、监督权与收益权，经营者行使资产运用权，前者为“管资本”，后者为“管资产”；“管资本”的最大障碍是国有资产所有权被割裂和行政权力的过度干预，其根本原因在于缺乏一元终极所有者代表；因此，顶层应构建国有资产的一元终极所有者，中间层应培育人格化积极股东，底层应完全市场化运作。谭啸（2014）认为，“以管资本为主加强国有资产监管”内涵丰富，当好“积极的大股东”至少需要管好国有资本的“投向”“伙伴”“掌柜”“账本”“回报”和“ 形态”。张林山等（2015）认为，构建以“管资本”为主的新型国有资产管理体制，要明确不同类型资本和企业的功能定位，建立新型国有资产监管组织架构，完善监督考核体系和经营预算制度，以形成以“管资本”为主分类监管的国有资产监管体系，进而提高国有资本配置效率；并提出了由监管主体、投资运营主体和企业构成的三层次国有资产监管体系。陈清泰（2015）认为，“管资本为主”的核心是实现政企分开、所有权与经营权分离，并保证国有资本的投资始终受到强财务约束。廖红伟和张楠（2016）认为，国有资产监管体制由“管资产”向“管资本”转变是我国经济社会发展的内生性要求。张卓元（2016）则认为，国有资产监管从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变是深化改革的重大理论创新，加强国有企业董事会建设、完善其法人治理结构是实现这一重大转变的重要突破口，国有资产监管部门要真正放权，让国有企业董事会发挥自主经营决策的核心作用。张文魁（2017）认为，应对国有资产监管体系进行根本性改革，改革的方向是“去监管、行股权、降比重”。刘现伟（2017）则强调应以管资本为主推进国有企业分类监管和考核。
张桂芳：以“管资本”为主的国有资产监管改革路径与措施
综上所述，无论是从“管资产”向“管资本”还是从“管企业”向“管资本”转变，“以管资本为主加强国有资产监管”已成为共识。但现有关于国有资产监管改革的研究大多是从理论和宏观政策设计层面进行的，少有文献根据调研资料对国有资产监管中实际存在的问题进行剖析及对策研究。有鉴于此，本文基于对上海市国有企业中高级管理人员的调查资料，深入分析在国有资产监管改革过程中存在的问题，进而提出相应的对策建议。
二、当前上海市国有资产监管存在的问题及原因
上海市具有国有资产体量大、区位优势明显、市场化程度高等比较优势，是我国国有资产管理体制以及国有企业改革的领头羊。总体上说，改革开放以来，特别是新世纪以来上海市国有资产管理体制的改革是卓有成效的，取得了一定的成绩，积累了很多经验。根据上海市国有资产监督管理委员会网站统计资料，截至2015年底，上海市地方国有企业共计11 493户，资产总额达155 703.22亿元，归属母公司所有者权益总额达27 984.27亿元，实现营业收入29 600.48亿元，国有资本及权益达22 132.84亿元，实现生产总值5 548.38亿元，年末就业人员150.62万人。2016年上海市地方国有企业实现营业收入3.1万亿元、利润总额3058亿元、资产总额16.8万亿元。
随着国有企业改革的深化及党和国家对国有资产管理体制改革新要求的提出，上海市国有资产管理体制也亟待进一步深化改革。近年来，上海市坚持以“管资本”为主加强国有资产监管，重点抓好资本布局、资本运作、资本回报、资本安全，國有企业改革目标设定为整合重组、清理退出、创新转型。截至2016年底，上海市国有资产在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等四大领域的集聚度达75%；截至2015年底，集团合并报表范围内的混合所有制企业的资产和利润总额已分别占37.3%和56.4%；同时，积极推进国有企业分类改革，竞争类企业户数超过70%，此类企业在改革中以公众公司为主要实现形式，积极推进整体上市或核心业务资产上市，稳妥发展混合所有制经济。
上海市的国有资产管理体制和国有企业改革不断深化推进，按照国有资产整体上市、混合所有制改革两大核心方向，不断地夯实基础，取得了一定的成绩。但在改革推进过程中也遇到一些困难和深层次问题需要解决，包括如何尽快实现国有资产监管以“管资本”为主的转变。为了更贴近实际地把握当前上海市国有资产监管中存在的主要问题，我们设计了调查问卷，调研对象为上海市国有企业的中高级管理人员，回收的有效问卷为106份，其中包括62.26%的集团层级管理人员、34.91%的二级子公司层级管理人员和2.83%的三级子公司层级管理人员；同时，通过召开座谈会等形式与国有企业高管人员进行深度交流，以进一步探讨上海市国有资产监管中存在的深层次问题。本次调研内容主要包括以下方面：政府部门对国有企业的干预情况，各级政府管理部门（国资委）及国有企业经营者等相关主体在国有资产监管中的目标和行为，目前上海市国有资产监管存在的主要问题，国有企业运营过程中法人治理结构和决策审批等问题。根据问卷调查的结果以及与企业高管人员深度访谈的结果，对目前上海市国有资产监管的现状进行分析和梳理，笔者认为上海市国有资产监管存在的主要问题可以从监管主体（国资委及国有资产监管体系）、监管对象（主要是国有企业微观运行机制）和监管环境（主要是宏观经济政策及配套制度建设）三个维度进行深入分析。 1.在国有资产监管体系维度，国资委定位不明确、组织体系层级多、权责关系不清晰
调研结果显示，选择“国资委的职能定位不明确，管理边界不清晰，国有资产监督机制不健全”和“国有资产监管组织体系层级多，管理制度流程繁杂权责不清，责任难以落实，有问题难以追责”的分别占14.18%和12.69%，是国有企业管理者关注相对较多的问题，这些问题主要反映了国资委作为一个政府机构在行政导向和能力上的不足。此外，调研结果还显示：国资委在行使股东权力的战略管理、预算管理等方面的能力相对欠缺，导致国资委履行出资人职责不到位。
一方面，多重目标和行政导向导致国资委职能定位不清和监管力度不足。上海市国有资产监管体系的改革和发展有目共睹，作为国有资产监管体系的关键主体，上海市国资委一直在不断推进自身的优化和国有资产监管体系的变革。但从深层次来看，上海市国资委和国务院国资委及其他省市国资委一样，尽管相关法律法规对其的定位一直是“出资人代表”，但自从成立以来就一直陷于职能定位不清、“婆婆+老板”的质疑之中。国资委既有国有资产保值增值的盈利性目标，又有调整国有经济布局、维护公众利益的社会公共目标，两种目标在很多方面存在冲突，始终没有建立起得到各方认可的健全的国有资产监管机制。产生这种状况的主要原因如下：首先，国资委作为一个政府机构，最重要的底线是“国有资产不流失”，这就导致其潜意识把更多的精力放在出台各种规定以“管住国有资产”，而不是“搞活国有资产”（比如国务院国资委主导出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》中相当大部分都是基于行政化监管的要求），这就使得国资委越来越像“婆婆”而不是“老板”。其次，国资委因目标导向以及自身人员有限等原因而偏向行政性管理，在行使股东权力的战略管理、预算管理等方面的能力相对欠缺，比如，国资委往往缺乏足够的能力和底气对企业上报的重大投资项目提出有理有据的切实的意见。最后，由于相关部门权责的划分，国资委对本系统的国有资产及国有企业的权限大多数都停留在合规性审查上，而最关键的“管人”权限主要不在国资委手中，导致契约管理难以落实到位，这些都导致国资委履行出资人职责的能力比较欠缺。
另一方面，长期演变和多次改革重组而造成的组织治理繁杂、权责不清使得责任追究难以落实，使国有资产监管力度和监管能力不足等问题更加突出。上海市国有资产监管和国有企业在其发展过程中不断地进行变革重组，而长期演变和多次改革重组所造成的组织治理繁杂和权责不清等问题，又使得责任追究难以落实等问题更加突出。例如，上海市一家典型大型的国有企业集团一般内部管理层级都在4～5级（多的甚至在6～7级），运营实体多是3～4级次企业，而且大多数3级以上的子公司基本都建立了包括党委会、董事会、监事会、经理层等在内的一整套完整的治理体系。一项从3级公司发起的重大投资经营项目，在目前的严格规范程序下，从各职能部门到书记办公会、总裁办公会、党委会、董事会，一层层走上来，少的要经历10多个审议审批环节，多的要经历20多个环节。本研究的调查结果也表明，国有企业母公司层面的投资项目审批流程一般在5～10道，历时要三个月以上。而特别重大的事项，如改制重组、投资并购等还要报备市委市政府及国家相关部委，没有一年时间基本做不下来。形式上层层监管编织了一个密不透风的天罗地网，但实际上由于层级众多而权责很难界定清晰，看似人人负责，实际上人人都不负责。由于层层管理、层层审批，即使出现了重大的责任事故，也很难十分清晰、明确地找到相应的责任人，各级国有资产的管理者总能找到各种理由和借口来掩盖日常管理中存在的问题，自然问责机制大多沦为空谈。
当前，国资委职能定位不够清晰、监管机制不够健全、组织治理繁杂、权责不清等是国有资产监管体系层面的突出问题，也是国有资产监管以“管资本”为主改革必须直面的问题，这个问题能否有效解决，直接影响国有资产管理体制和国有企业深化改革的成效。
2.在国有企业微观运行机制维度，市场化与行政化的矛盾依然存在
国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾主要表现为国有经济布局过宽、国有企业治理结构形式大于内容、领导人员选用和考核行政化、激励机制欠缺等问题。调研结果显示，选择“治理结构形式大于内容，领导人员选用考核行政化，激励机制欠缺，平均主义依然存在，动力不足、活力”的最多，占27.24%；选择“国有经济布局结构过宽过散，超过国有资产管理部门的能力范围”和“上海市缺乏有责任心、有奉献精神、有创新能力的国有企业管理人员”的比较少，分别占8.58%和4.85%。這些问题反映出国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾依然存在，竞争类、功能类、公共服务类国有企业的定位尚不清晰，国有企业分类改革的成效尚不明显。上海市当前国有资产监管底层制度安排上的问题会导致国有资产和国有企业的市场化动力不足，进而阻碍国有资产管理体制和国有企业改革，不利于市场在国有资产配置和国有企业发展中决定性作用的发挥。
究其原因，主要在于国有企业分类改革滞后，国有资产和国有企业的多元化功能定位加重了国有企业微观营运制度安排的行政化色彩。从马克思主义“经济基础决定上层建筑”的基本论断出发，逻辑链条上要保持党的执政地位、走社会主义道路，必须坚持公有制为主体，而包括国有经济、集体经济、混合所有制经济的公有制的核心是国有经济；但国有企业，尤其是竞争性国有企业的微观运行机制应是市场化的，市场机制在国有资产配置中、在国有企业运营中应起决定作用。在我国经济体制改革和国有企业发展变革过程中，在过去较长的一段时期内，市场在国有资产配置和国有企业运营中发挥决定性作用的推进较为缓慢，这也导致了从中央到地方，包括上海市在内的很多地区对于国有资产和国有企业的真正市场化始终力度不够，突出表现为竞争性领域国有资产的退出顾虑重重、步伐缓慢，国有资产布局过宽过散的格局始终没有根本改变。同时，重点国有企业在推行混合所有制改革中对放弃控股权也是慎之又慎，国有股一股独大的问题难以有效解决。此外，国有企业领导人员管理体制改革也进展缓慢，国有企业领导人的选用和考核行政化、激励机制欠缺、治理结构形式大于内容等问题长期存在。 3.在宏观政策及配套制度建设维度，政企不分、政资不分依然存在，配套改革匹配度不足
国有资产监管的宏观制度环境主要包括政府与企业的关系、政府的管理方式、分配收入制度、税收政策、社会保障等。调研结果显示，选择“国有资产管理相关主体的目标多元冲突，管理制度低效、改革举措异化”和“政企不分、政资不分，政府相关部门对国有企业的干预过多”的分别占到14.93%和9.33%。从整体来看，当前上海市国有资产政企分开的改革效果较好，但由于国有企业承担了不少政策性业务，因此经营性业务与政策性业务混在一块，致使对国有资产监管和国有企业发展的目标导向和考核评价都有不小的难度。此外，国有企业改革重组困难重重，也与收入分配制度、相关的税收政策、行政审批制度等配套改革滞后密切相关。
外部监管环境的完善和相关制度的匹配是构建和完善以“管资本”为主的国有资产监管模式的基础。上海市当前国有资产监管改革的配套环境尚不完善，使得国有资产管理和国有企业深化改革的基础环境薄弱。其根本原因还在于国有资产配置和国有企业的市场化改革深度不够。当前上海市经济体制改革的系统化推进有所不足，国有资产管理体制和国有企业的改革与某些宏观政策环境不匹配。比如政府管理方式方面，经过多年改革和市场经济理念的熏陶，上海市国有资产政企分开的改革效果比较明显，问卷调查结果也表明了这一点，但是由于国有企业与政府有着天然的密切联系，在政府要做事的时候（比如要实现某些方面的民生保障目标，要发展战略新兴产业，等等）往往会倾向于依赖国有企业，同时在产业政策、分配扶持资金资源上也会更多向国有企业倾斜；这导致国有企业承担了不少政策性业务，经营性业务与政策性业务混在一块也增加了对国有资产和国有企业的目标导向及考核评价的难度，同时也导致了相当部分国有企业更愿意“找市长”而不是“找市场”。而在收入分配制度方面，国家出台《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》后，参照央企领导人60万元左右的年薪总水平，上海市国有企业领导人的薪酬水平相应缩减，相关的中长期激励政策也大幅收紧，影响到国有企业领导人的积极性，也导致“慢慢干是硬道理”成为一部分国有企业管理者的潜意识。此外，相关的税收政策、行政审批制度等也存在不匹配的问题。在全面深化改革的大背景下，上海市国有资产管理和国有企业改革要顺利推进，还需要其他领域改革的协同共进。
三、以“管资本”为主的国有资产监管改革路径及重点举措
综上所述，上海市是国有企业重镇，也是全国国有资产管理和国有企业改革的排头兵。上海市以“管资本”为主的国有资产监管改革面临层层阻碍，但也势在必行。上述三个维度的问题是内在统一的，只解决一个维度或一个维度内的某个问题，对国有资产监管改革来说是不够的，特别是目前改革进入了深水区，单项改革效应已经边际递减，只有进行系统性的深化推进，基于顶层设计的综合配套改革才能取得好的成效。单一的体制变革已经不能有效地推进上海市国有资产管理体制改革的深化，进行系统性、全局性、层次性的改革是构建和完善以“管资本”为主的国有资产监管模式的必然选择和有效途径。上海市要加强顶层设计，分步分层推进，完善基础环境，进一步深化国有资产管理体制改革，以“管资本”为主加强国有资产监管，继续发挥其国资国企改革在全国的示范引领作用。
1.进一步推进政企分开、政资分开，明确国资委的定位和权责关系
（1）立足于“管资本”，加快实现政企分开、政资分开和政府职能转变。首先，“管资本”涉及的是资本运作、资本布局、资本增值、资本安全等，不涉及管理具体企业的人、财、物。因此，实现“管资本”的前提是把企业推向市场，投资企业的人、财、物、资产的经营管理都要按市场规律办事，实行市场化运作。其次，加快政府职能转变，减少乃至杜绝政府部门对国有企业的行政干预。以2017年4月国务院国资委出台的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中的精简的国有资产监管事项（共43项）为基础，梳理和出台上海市国资委和其他政府主管部门的管理清单，明确对国有企业行权的范围和边界，对于清单范围之外的管理要求，国有企业有权拒绝。同时，确定政府部门对国有资产投资运营平台管理的负面清单，使国有资产监管职能与平台运营职能有效分离，形成各司其职的有效监管架构，推进国有资产“三层次”监管体系的建立。
（2）明确国资委职责定位，立足于股东权利、责任和义务优化国有资产监管方式。首先，尽量弱化国资委一般性的监管职能，除了國务院国资委的监管政策要求外，不做加法，更多立足于股东权利、责任和义务，通过公司治理制度安排行使出资人职责；国资委要做积极股东，既要关注投资回报和财务收益，也要关注出资企业的长远发展和贯彻落实国家宏观经济政策。其次，优化国有资产监管方式，更多地通过公司章程、任期契约、社会协同等来履责行权；完善派出董事制度，通过派出董事在公司治理中发挥关键的主体作用；完善监管手段，实现事前监管、事中监管、事后监管的有机结合；探索建立一套有效的管理、监督和运营委托代理体制，形成“国有资产监管机构—投资运营公司—国有企业”的三层次国有资产监管体系。最后，充分发挥审计稽查的作用，强化事后监督和责任追究，对审计稽查发现问题较多且整改不力的企业，收紧授权的权限，问题严重的要追究责任甚至进行人事调整。
（3）以压缩管理层级、精简各级法人治理结构、完善授权制度为抓手，提升国有资产管理整体效率。首先，积极推行扁平化管理，减少企业管理层级。压缩国有企业集团的管理层级，原则上有效管理层级不能超过3级，以进一步发挥分权管理优势，调动员工积极性。其次，精简机构，提升效率。除了集团层面构建包括董事会、监事会、党委会、经营层等比较完整的治理结构外，下属的各级子公司尽量精简治理结构安排；除了上市公司之外，能够不设董事会、监事会的尽量不设，最多设一名执行董事、一名执行监事代行职责。最后，加强契约式管理。完善国有资产委托管理和授权制度，明确各个层次管理主体以及同一层次内各个主体之间的权责边界，形成契约精神和契约文化，提升管理效率。 2.优化底层制度安排，化解国有企业微观运行中市场化与行政化的矛盾
（1）加快混合所有制改革，推动国有企业走向市场，减少行政化的影响。进一步推进混合所有制改革，尽可能在国有企业集团层面实施股权多元化改革，引进民营资本或外资作为战略投资者，建立规范的治理结构，以此作为政企分开的一个重要的隔离带，并在此基础上推动国有企业经营管理机制的全面市场化，至少在二级、三级经营实体层面实现高度的市场化。上海市国有资产管理体制改革2017年度重点工作之一就是持续推进混合所有制改革。随着混合所有制企业的不断增加，国有企业运行中市场化与行政化之间的矛盾将会缓解。
（2）以推动一般竞争类企业整体退出、发挥国有资产流动平台功能为重点，建立健全国有资产布局优化调整的常态机制。首先，发挥国有资产流动平台功能，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，盘活资产，推动一般竞争类企业整体退出。在推进过程中，进一步解放思想，参照上海市家化改制案例，加大一般竞争性领域国有企业的退出力度，某些大型竞争性国有企业集团可以拆分一部分优质资产整体进入国有资产流动平台，由国有资产流动平台负责改制退出。其次，有条件整体上市的国有企业集团加快整体上市步伐，上市后部分股权划转国有资产流动平台，根据需要在资本市场上有序退出。同时，要通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，投资和发展国民经济的重要行业，或者支持战略性新兴产业发展及城市建设，或者用于补充社会保障基金等民生保障领域。
（3）以建立和完善职业经理人制度为突破口，解决国有企业法人治理形式大于内容的问题。首先，大胆进行国有企业干部管理体制改革，核心是企业经理人的市场化。目前国有企业经理人的选择权并没有交给董事会，而是由有关组织部门用行政的手段、行政的办法，按照党政领导干部的标准和选拔程序进行选任、委任，这是造成国有企业法人治理结构中存在一系列问题的根本原因。如果企业的总经理由董事会去选拔聘任，董事会形同虚设、经理人内部控制以及董事长与总经理、董事会与经理班子相互扯皮等长期存在的问题可以迎刃而解。因此，应由董事会根据企业的发展需要，从市场中按照市场机制进行选择和聘任，逐步形成职业经理人制度，并按照市场价值对职业经理人实行与业绩挂钩的薪酬制度。其次，解放思想，正确理解和大胆探索“党管干部”原则在国有企业的具体实现形式，真正把“党管干部”原则与产权单位、董事会依法选择经理人结合起来。董事会也有可能选错人，为此，上级党组织和产权单位要加强对董事会的管理和建设，要选好董事长，确定经理人选拔的标准和选聘的程序，并加强对董事会选人用人过程的监督。最后，建立和完善职业经理人市场，推行职业经理人制度。通过市场而非行政手段，引入符合企业需要的职业经理人和运管团队，这不仅有助于充分发挥市场调节作用，而且有利于实现人力资源最优配置和企业效益最大化。随着新一轮国资国企改革的不断深入，完善国有企业选人用人、激励考核和薪酬分配机制，成为国有企业改革的重要环节和突破口，尤其是在市场化选聘高级经理人员的适用范围、身份转换、日常管理等方面还需进一步完善和改进。
3.协同推进相关配套改革，完善以“管资本”为主加强国有资产监管的制度环境
（1）加强国有企业分类管理，优化以“管资本”为主国有资产监管改革的外部环境。首先，明确各种类型的国有企业的功能定位和发展方向，特别是要淡化对竞争类国有企业的非经济范畴的考核，适度放开竞争类国有企业的领导人管理，构建独立性强的董事会；政策性业务尽量往功能类、公共服务类国有企业集中，建立完善政府购买公共服务的体制机制等，尽量减少政府对竞争类国有企业决策的干预；建立和完善国有资产流动和进退调整的常态化机制，投资运营机构应能够根据市场变化自主地决定所持股权的增减或投资新的企业及项目。其次，建立和完善对非竞争类企业科学有效的监督考核机制，要能够有效平衡政府目标、社会公众需求和企业发展之间的关系，并科学评价企业功能目标的实现和提供社会公共产品的价值，引导它们更多地为社会提供服务和产品。公益型国有企业的账目应该向社会公开，也应该努力降低成本，提高效率。
（2）完善与业绩挂钩的国有企业管理人员薪酬制度，强化中长期激励，激发国有企业改革发展的内在动力。首先，合理修正《关于深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》的有关规定，科学确定薪酬的依据和标准，真正建立健全“与市场相适应、与企业经济效益挂钩，既有激勵又有约束，既符合市场经济规律又体现国有企业特点”的分配制度和分配机制。其次，对于功能性、公益性企业可构建“年薪+特别奖励”的薪酬体系，对于竞争性企业可以构建“年薪+中长期激励”的薪酬体系。“年薪”可以按照有关文件和制度的要求和标准确定；“特别奖励”是根据企业完成特别重大任务或困难任务的情况给予的一次性奖励；“中长期激励”则是与业绩挂钩的激励机制，可以以3年任期为周期，任期结束根据考核超过目标部分提取激励基金，在下一个任期逐步兑现，如果下个任期目标没达成，按照同样比例提取负基金冲抵未兑现部分。
总之，以“管资本”为主的国有资产监管改革是一个复杂的工程，也是一个系统性的工程，需要在全面深化改革中稳步推进。要从全盘考虑，分步实施，逐步推进；从上到下进行顶层设计，从下到上完善基础环境，上下联动；逐步建立和完善以“管资本”为主的“三层次”国有资产监管体制和机制。
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The Study on Reform Path of the Stateowned Assets
Management System Based on Management of Capital
—Taking Shanghai Mediumlevel and High Executives of SOEs as an Example
ZHANG Guifang
（No. 5 Branch of Shanghai Municipal Party School， Shanghai Cadre College
for Economics and Management， Shanghai 200237， China）
Abstract： Deepening stateowned assets management system reform must enhance stateowned assets supervision based on the management of capital. The survey on mediumlevel and high executives of SOEs in Shanghai shows that currently， Shanghai stateowned assets management mainly has the problems， for example， Stateowned Assets Supervision Commission position is not clear from the perspective of management main body， that management organizations have too many levels and the relation between rights and responsibilities is not clarified， that from the perspective of supervision objects， the contradiction between marketization and administration exists in microoperation of SOEs， that from management environment， government and enterprises still share rights， capitalists and administration still share rights， and matched reform is not enough. Thus， stateowned assets management reform mainly based on the management of capital is a systematic engineering， needs top executives design from above to bottom and needs perfection of basic environment from bottom to above. Shanghai SOEs should further separate politics from enterprises， separate capitalists from administration， clearly define the position， rights and responsibilities of Stateowned Assets Supervision Commission， optimize grassroots institution arrangement， solve the contraction between marketization and administration of SOEs in microoperation， coordinately boost the matched reform， and perfect the institutional environment for intensifying stateowned assets management based on the management of capital.
Key words： stateowned assets management system reform； stateowned enterprises reform； stateowned assets management； management of capital； management of assets； management of enterprises； Stateowned Assets Supervision Commission； separation of politics and enterprises； separation of capitalists and administration
CLC number：F123.7；F276.1Document code：AArticle ID：16748131（2017）04006608
（編辑：夏冬）