论文部分内容阅读
【摘 要】 随着经济的不断发展，矿山开发工程占据着国民经济增长的首要地位。本文从矿山环境问题、矿山环境保护相关立法概况及其缺陷及对完善我国矿山生态环境保护制度的若干建议等几个方面进行了分析。
【关键词】 矿山；环境保护；法律制度
一、前言
近年来，由于矿山工程开发的不断壮大，矿山环境保护法律制度体系研究的问题得到了人们的广泛关注。虽然我国在此方面取得了一定的成绩，但依然存在一些问题和不足需要改进，在科学技术突飞猛进的新时期，加强矿山环境保护法律制度体系的研究，对我国矿山环境保护的发展有着重要意义。
二、矿山环境问题
我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山达23万多个，数量众多的矿山开采对环境的破坏是惊人的。据统计，我国因矿业活动占用、破坏和污染的土地累计达743万hm，而复垦率仅有13%左右。目前我国人均耕地面积是0.084hm2，而国际规定耕地减少的危险点是0.053hm2，如按目前“人增地减”的趋势发展下去，到2010年我国将突破此危险点。矿业活动对环境的影响具体表现为：第一，破坏和侵占大量的土地。据统计，我国每年因矿业活动破坏和占用的土地达140万～200万hm2，并以每年2万hm2的速度增加，累计占用、破坏和污染土地达743万hm2，并且每年以大约4.67万hm2的速度增长。第二，产生严重的环境污染。矿山活动会产生S02、H2S、NO2、NH3、C1-C3HN化合物、重金属元素、多环芬烃等多种有害物质，如不采取措施，则可能通过径流或大气飘尘扩散，造成对矿山甚至更大范围的污染和破坏。第三，破坏植被、改变地表景观。矿业活动会造成数倍于开采范围的生态和自然景观的破坏。第四，诱发多种地质灾害。矿业活动是对地质结构的强烈扰动，正在开采或已经废弃的矿山都有可能诱发崩塌、裂缝、滑坡、开裂、地震等地质灾害，造成巨大的人员伤亡和经济损失。第五，破环生物多样性。作为一种极端的生境，矿山环境存在着许多影响生物定居的不利因素，如土壤物理结构不良、持水保肥能力差、极端贫瘠、极端的Ph值、干旱或盐分过高等，土壤生物几乎不能存活。
三、矿山环境保护相关立法概况及其缺陷
1、矿山环境治理立法存在的问题
矿山环境治理法律规范太过分散。我国的与矿山环境治理相关的法律法规过于分散。除在《环境保护法》和《矿产资源法》中的原则性规定外，其余大部分散见于国务院部门规章、地方性法规和规章；矿山环境治理法律规范强制力不足。由于我国的矿山环境治理立法分散于多个法律规范文件中而没有形成一个完整的统一体系，从法律规范角度上看，我国的矿山环境治理日渐流于虽有诸多法律，可治理却越来越难的情势，现有法律制度的可执行力不强和强制力不足使得政府部门不能对矿山企业的不当开发行为进行有力的调控，其法律效力受到了前所未有的考验，无法促进矿山环境的有效治理和健康发展。
2、矿山环境治理管理体制存在的问题
矿山环境管理体系的不顺畅。目前，我国虽然已经初步建立了从中央到地方的四级环境管理体系。但是，中央部局级部门与地方省级政府是同级的关系，而同级管理机构之间一般很难进行有效的沟通与协调，这就导致了我国环境管理体系的管理效能受到各种力量之间的制衡，尤其是在矿山环境保护与治理工作上；矿山环境管理的方式太固定，管理手段不灵活。目前，我国的矿山环境管理包含于矿产资源管理范畴中，虽然国家对矿山环境问题的管理面较为广泛，但是管理手段相对僵化，带有消极性和强制性的色彩，常常通过直接管制，再加以罚款、吊销许可证等手段为辅；矿山环境管理理念的落后。发展经济与保护环境之间是对立统一的。但是，长期以来，我国重视经济的发展而忽略了环境的保护与治理，以牺牲环境的代价一味地追求经济利益。
3、矿山环境治理具体法律制度存在的问题
矿山环境治理规划制度过于原则，缺乏可行性。虽然我国已开始实行矿山治理规划制度，但在实施过程中常常发生很多问题；环境影响评价制度效能低下。环境影响评价的根本目的是要求在规划和决策的同时考虑到环境因素，并最终使得人类活动与环境更具相容性。虽然2003年颁布的《环境影响评价法》初步确立了环境影响评价制度体系，但是因为环境影响评价在我国仍然是一个新生的事物，很多制度与规定都不完善；矿山环境治理监测检查制度不完善。由于我国立法和管理措施上的不足，环境污染的监测检查在矿山开发过程中执行得不彻底，使得矿山企业在开采过程中对环境污染程度的认识不足，影响到矿山生态环境的质量和治理工作的开展。
四、对完善我国矿山生态环境保护制度的若干建议
1、推行矿山环境保护与治理规划制度
（1）做好基础性的调查、评定工作，分析矿山环境问题及其发生原因、分布情况，确定规划的基本思路和实施措施的步骤方法。第二，明确矿山环境保护的主要任务及实施方案，确定重点区域，针对不同阶段，分别提出任务，区分“轻重缓急”，分步实施。第三，深人进行基础研究，掌握第一手资料，根据矿山的环境资源特点和经济社会发展需要，确定科学合理的目标、任务和实施措施。其次，加强对矿山环境保护与治理规划的管理。第一，严格执行规划的评审、备案、公告、审查、监督和评价制度，形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系。
（2）进行矿山治理督察。可由环保部门进行不定期督察、委托具有地质灾害及工程监管资格的单位负责督察、或者在矿山企业設立专项督察员进行督察等方式进行。
（3）鉴于矿山环境的复杂多样，一方面要求矿山企业必须严格按照规划实施矿山环境治理，另一方面应准许对方案中不完善的细节进行创造性的修改，在矿山开采过程中不断完善规划。
2、贯彻矿山环境保证金制度
（1）明确保证金的缴纳方式，允许分期缴纳和一次性缴纳。针对现阶段我国矿山企业多数不景气，资金短缺，对大、中型矿山可实行分期缴纳，采用资产抵押或银行担保等方式，但对小矿山，保证金应当一次足额缴纳。 （2）明确保证金的返还方式，允许一次性返还、阶段性返还和提存保证金。对于小矿山，保证金可在验收合格后一次性返还。对大、中型矿山，可按其阶段性验收情况实行阶段性返还。对于不进行恢复治理的，则由主管部门提取保证金代为实施。
（3）保证金的数额。保证金的数额应根据矿山面积、开采方式、对环境影响程度等因素确定，并不低于恢复治理费用和法律规定的最低限额。同时，还应根据采矿计划、矿后土地用途等可能增加或降低治理成本的因素的变化而加以调整。
（4）保证金的复审与督察。由采矿权人提出申请或者由矿管部门定期或根据需要对矿山企业的治理情况进行审查，根据审查的结果调整保证金的数额，并做成检查报告，供公众查阅。
3、落实矿山开发清洁生产制度
清洁生产是实践和贯彻可持续发展目标的重要手段。矿山开发清洁生产是实现污染物和废弃物最小量化、经济效益和环境效益最大化的最佳途径和最有效方法。落实清洁生产制度，应从以下两个角度进行分析。一方面政府应对本辖区的清洁生产负责。即负责对本辖区的矿山清洁生产的促进和推广，制定清洁生产规划，采取促进和推广清洁生产的各项措施，加强社会对清洁生产的认识。如设立专项资金，用于表彰、奖励矿山企业的清洁生产；实施清洁生产标志认证；确保清洁生产信息的及时公开；利用网络、传媒、教育等各种手段加强和普及清洁生产等，刺激企业“自愿”向符合清洁生产要求的生产模式转变。另一方面应提高矿山企业的社会责任意识，激励与强制并行。提高矿山企业的社会责任意识，增加矿山企业的社会责任感，以促进清洁生产的推广，促使矿山企业尽量减少和避免污染损害的发生。同时，还应当采取一定的强制手段，建立适当的激励机制，如采用税收、收费、补贴、资助、政府优先采购等方式，促使矿山企业转变自身有害环境的行为方式，鼓励其自觉、自愿的践行其社会责任意识，逐渐向着符合清洁生产要求的生产模式转变。
4、实施矿山生态补偿制度
生态补偿制度是解决矿山环境问题的必然选择。实施生态补偿制度能在相当程度上缓解矿山环境治理资金紧张的问题，是解决矿山环境保护问题的主要出路。实施矿山生态补偿制度，应当明确以下几点：首先，生态补偿主体及补偿确认。在确定生态补偿主体时，应严格按照“谁污染谁幸偿”、“谁受益谁补偿”的原则，由受益人补偿受损人。若一方因致力于保护矿山环境利益而遭受利益损害时，应按照《环境保护法》规定的“地方政府应对本辖区的环境质量负责”原则，由地方政府承担补偿责任。其次，生态补偿标准。原则上应当依据造成的生态环境价值损失来确定，但生态环境损失值是很难估算的。西方发达国家多依据实施矿山环境保护措施的资金需要和社会经济所能承受的限度来确定标准，我国也可以此为鉴确定生态补偿标准。再次，生态补偿方式。可根据实际情况和双方的意愿进行选择，如可采用货币支付、兴修公共基础设施及公共医疗和保障设施、开展技术和技能培训、促进产业结构的转型等多种方式，以确保受损方的利益得到填补和恢复。最后，生态补偿资金来源。除了税费的收取外，还可通过建立专项基金、缴纳押金、政府补贴、社会捐赠、公益金、责任保险、排污交易、执行鼓励金等方式，鼓励多元资本投资到矿山环境的恢复与治理，保障矿山环境保护的顺利进行。
五、加强矿山环境保护法律制度体系研究的意义
长期以来，矿山的开发利用都是我国经济飞速发展的重要动力。然而矿山的开发活动，不可避免地要影响矿山周边的生态环境。处于经济转轨阶段的中国，由于法律制度的缺失、监管不力、执法不严等种种原因助长了这种趋势的发展。为解决我国日益严峻的矿山环境污染问题，保护生态环境，维护人民身体健康和安全，必须有条不紊地开展我国的矿山环境治理工作。
六、结束语
通过对矿山环境保护法律制度体系研究的问题分析，进一步明确了法律制度体系在矿山环境保护中的重要性。因此在矿山环境保护的后续发展中，要加强法律制度體系的研究，确保矿山环境保护的发展。
参考文献：
[1]邹知华.加强矿山环境保护促进矿业持续发展.中国矿业，2011年
[2]王守智.保护矿山地质环境促进矿区可持续发展.中国国土资源报，2010年
[3]戈华清.论我国矿业环境保护法律制度.煤矿环境保护，2012年
【关键词】 矿山；环境保护；法律制度
一、前言
近年来，由于矿山工程开发的不断壮大，矿山环境保护法律制度体系研究的问题得到了人们的广泛关注。虽然我国在此方面取得了一定的成绩，但依然存在一些问题和不足需要改进，在科学技术突飞猛进的新时期，加强矿山环境保护法律制度体系的研究，对我国矿山环境保护的发展有着重要意义。
二、矿山环境问题
我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山达23万多个，数量众多的矿山开采对环境的破坏是惊人的。据统计，我国因矿业活动占用、破坏和污染的土地累计达743万hm，而复垦率仅有13%左右。目前我国人均耕地面积是0.084hm2，而国际规定耕地减少的危险点是0.053hm2，如按目前“人增地减”的趋势发展下去，到2010年我国将突破此危险点。矿业活动对环境的影响具体表现为：第一，破坏和侵占大量的土地。据统计，我国每年因矿业活动破坏和占用的土地达140万～200万hm2，并以每年2万hm2的速度增加，累计占用、破坏和污染土地达743万hm2，并且每年以大约4.67万hm2的速度增长。第二，产生严重的环境污染。矿山活动会产生S02、H2S、NO2、NH3、C1-C3HN化合物、重金属元素、多环芬烃等多种有害物质，如不采取措施，则可能通过径流或大气飘尘扩散，造成对矿山甚至更大范围的污染和破坏。第三，破坏植被、改变地表景观。矿业活动会造成数倍于开采范围的生态和自然景观的破坏。第四，诱发多种地质灾害。矿业活动是对地质结构的强烈扰动，正在开采或已经废弃的矿山都有可能诱发崩塌、裂缝、滑坡、开裂、地震等地质灾害，造成巨大的人员伤亡和经济损失。第五，破环生物多样性。作为一种极端的生境，矿山环境存在着许多影响生物定居的不利因素，如土壤物理结构不良、持水保肥能力差、极端贫瘠、极端的Ph值、干旱或盐分过高等，土壤生物几乎不能存活。
三、矿山环境保护相关立法概况及其缺陷
1、矿山环境治理立法存在的问题
矿山环境治理法律规范太过分散。我国的与矿山环境治理相关的法律法规过于分散。除在《环境保护法》和《矿产资源法》中的原则性规定外，其余大部分散见于国务院部门规章、地方性法规和规章；矿山环境治理法律规范强制力不足。由于我国的矿山环境治理立法分散于多个法律规范文件中而没有形成一个完整的统一体系，从法律规范角度上看，我国的矿山环境治理日渐流于虽有诸多法律，可治理却越来越难的情势，现有法律制度的可执行力不强和强制力不足使得政府部门不能对矿山企业的不当开发行为进行有力的调控，其法律效力受到了前所未有的考验，无法促进矿山环境的有效治理和健康发展。
2、矿山环境治理管理体制存在的问题
矿山环境管理体系的不顺畅。目前，我国虽然已经初步建立了从中央到地方的四级环境管理体系。但是，中央部局级部门与地方省级政府是同级的关系，而同级管理机构之间一般很难进行有效的沟通与协调，这就导致了我国环境管理体系的管理效能受到各种力量之间的制衡，尤其是在矿山环境保护与治理工作上；矿山环境管理的方式太固定，管理手段不灵活。目前，我国的矿山环境管理包含于矿产资源管理范畴中，虽然国家对矿山环境问题的管理面较为广泛，但是管理手段相对僵化，带有消极性和强制性的色彩，常常通过直接管制，再加以罚款、吊销许可证等手段为辅；矿山环境管理理念的落后。发展经济与保护环境之间是对立统一的。但是，长期以来，我国重视经济的发展而忽略了环境的保护与治理，以牺牲环境的代价一味地追求经济利益。
3、矿山环境治理具体法律制度存在的问题
矿山环境治理规划制度过于原则，缺乏可行性。虽然我国已开始实行矿山治理规划制度，但在实施过程中常常发生很多问题；环境影响评价制度效能低下。环境影响评价的根本目的是要求在规划和决策的同时考虑到环境因素，并最终使得人类活动与环境更具相容性。虽然2003年颁布的《环境影响评价法》初步确立了环境影响评价制度体系，但是因为环境影响评价在我国仍然是一个新生的事物，很多制度与规定都不完善；矿山环境治理监测检查制度不完善。由于我国立法和管理措施上的不足，环境污染的监测检查在矿山开发过程中执行得不彻底，使得矿山企业在开采过程中对环境污染程度的认识不足，影响到矿山生态环境的质量和治理工作的开展。
四、对完善我国矿山生态环境保护制度的若干建议
1、推行矿山环境保护与治理规划制度
（1）做好基础性的调查、评定工作，分析矿山环境问题及其发生原因、分布情况，确定规划的基本思路和实施措施的步骤方法。第二，明确矿山环境保护的主要任务及实施方案，确定重点区域，针对不同阶段，分别提出任务，区分“轻重缓急”，分步实施。第三，深人进行基础研究，掌握第一手资料，根据矿山的环境资源特点和经济社会发展需要，确定科学合理的目标、任务和实施措施。其次，加强对矿山环境保护与治理规划的管理。第一，严格执行规划的评审、备案、公告、审查、监督和评价制度，形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系。
（2）进行矿山治理督察。可由环保部门进行不定期督察、委托具有地质灾害及工程监管资格的单位负责督察、或者在矿山企业設立专项督察员进行督察等方式进行。
（3）鉴于矿山环境的复杂多样，一方面要求矿山企业必须严格按照规划实施矿山环境治理，另一方面应准许对方案中不完善的细节进行创造性的修改，在矿山开采过程中不断完善规划。
2、贯彻矿山环境保证金制度
（1）明确保证金的缴纳方式，允许分期缴纳和一次性缴纳。针对现阶段我国矿山企业多数不景气，资金短缺，对大、中型矿山可实行分期缴纳，采用资产抵押或银行担保等方式，但对小矿山，保证金应当一次足额缴纳。 （2）明确保证金的返还方式，允许一次性返还、阶段性返还和提存保证金。对于小矿山，保证金可在验收合格后一次性返还。对大、中型矿山，可按其阶段性验收情况实行阶段性返还。对于不进行恢复治理的，则由主管部门提取保证金代为实施。
（3）保证金的数额。保证金的数额应根据矿山面积、开采方式、对环境影响程度等因素确定，并不低于恢复治理费用和法律规定的最低限额。同时，还应根据采矿计划、矿后土地用途等可能增加或降低治理成本的因素的变化而加以调整。
（4）保证金的复审与督察。由采矿权人提出申请或者由矿管部门定期或根据需要对矿山企业的治理情况进行审查，根据审查的结果调整保证金的数额，并做成检查报告，供公众查阅。
3、落实矿山开发清洁生产制度
清洁生产是实践和贯彻可持续发展目标的重要手段。矿山开发清洁生产是实现污染物和废弃物最小量化、经济效益和环境效益最大化的最佳途径和最有效方法。落实清洁生产制度，应从以下两个角度进行分析。一方面政府应对本辖区的清洁生产负责。即负责对本辖区的矿山清洁生产的促进和推广，制定清洁生产规划，采取促进和推广清洁生产的各项措施，加强社会对清洁生产的认识。如设立专项资金，用于表彰、奖励矿山企业的清洁生产；实施清洁生产标志认证；确保清洁生产信息的及时公开；利用网络、传媒、教育等各种手段加强和普及清洁生产等，刺激企业“自愿”向符合清洁生产要求的生产模式转变。另一方面应提高矿山企业的社会责任意识，激励与强制并行。提高矿山企业的社会责任意识，增加矿山企业的社会责任感，以促进清洁生产的推广，促使矿山企业尽量减少和避免污染损害的发生。同时，还应当采取一定的强制手段，建立适当的激励机制，如采用税收、收费、补贴、资助、政府优先采购等方式，促使矿山企业转变自身有害环境的行为方式，鼓励其自觉、自愿的践行其社会责任意识，逐渐向着符合清洁生产要求的生产模式转变。
4、实施矿山生态补偿制度
生态补偿制度是解决矿山环境问题的必然选择。实施生态补偿制度能在相当程度上缓解矿山环境治理资金紧张的问题，是解决矿山环境保护问题的主要出路。实施矿山生态补偿制度，应当明确以下几点：首先，生态补偿主体及补偿确认。在确定生态补偿主体时，应严格按照“谁污染谁幸偿”、“谁受益谁补偿”的原则，由受益人补偿受损人。若一方因致力于保护矿山环境利益而遭受利益损害时，应按照《环境保护法》规定的“地方政府应对本辖区的环境质量负责”原则，由地方政府承担补偿责任。其次，生态补偿标准。原则上应当依据造成的生态环境价值损失来确定，但生态环境损失值是很难估算的。西方发达国家多依据实施矿山环境保护措施的资金需要和社会经济所能承受的限度来确定标准，我国也可以此为鉴确定生态补偿标准。再次，生态补偿方式。可根据实际情况和双方的意愿进行选择，如可采用货币支付、兴修公共基础设施及公共医疗和保障设施、开展技术和技能培训、促进产业结构的转型等多种方式，以确保受损方的利益得到填补和恢复。最后，生态补偿资金来源。除了税费的收取外，还可通过建立专项基金、缴纳押金、政府补贴、社会捐赠、公益金、责任保险、排污交易、执行鼓励金等方式，鼓励多元资本投资到矿山环境的恢复与治理，保障矿山环境保护的顺利进行。
五、加强矿山环境保护法律制度体系研究的意义
长期以来，矿山的开发利用都是我国经济飞速发展的重要动力。然而矿山的开发活动，不可避免地要影响矿山周边的生态环境。处于经济转轨阶段的中国，由于法律制度的缺失、监管不力、执法不严等种种原因助长了这种趋势的发展。为解决我国日益严峻的矿山环境污染问题，保护生态环境，维护人民身体健康和安全，必须有条不紊地开展我国的矿山环境治理工作。
六、结束语
通过对矿山环境保护法律制度体系研究的问题分析，进一步明确了法律制度体系在矿山环境保护中的重要性。因此在矿山环境保护的后续发展中，要加强法律制度體系的研究，确保矿山环境保护的发展。
参考文献：
[1]邹知华.加强矿山环境保护促进矿业持续发展.中国矿业，2011年
[2]王守智.保护矿山地质环境促进矿区可持续发展.中国国土资源报，2010年
[3]戈华清.论我国矿业环境保护法律制度.煤矿环境保护，2012年