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摘 要：公共项目投资是政府利用公共财政进行投资的重要方式，与私人部门投资相比，公共项目决策在追求经济效益的同时更注重社会公共利益的实现。本文指出了公共项目投资决策的几点原则，简要分析了决策可能面临的问题，并提出了相应的对策和建议，旨在提升公共项目投资决策的科学合理性。
关键词：公共项目 政府 投资 决策
一、公共项目投资决策及其有关概念
1.公共投资。提供公共物品与服务是以政府为主体的公共部门的基本职能。狭义的公共产品是指具有非竞争性和非排他新的物品，由于“市场失灵”，依靠市场运行无法提供充足。为弥补市场缺陷，“以政府作为投资主体，其投资往往被限定在特定的公共领域，因而公共投资有时也被称为政府投资”。因此，所谓公共投资就是以政府为主体的公共部门为弥补市场缺陷、提供公共产品与服务而进行投资。
2.公共项目。随着我国城镇化进程的加速，以政府为主导的公共投资日益增长。公共项目是公共投资的具体表现形式，其最终目的在于提供社会所需的公共产品和服务，“市场经济条件下，政府投资的项目主要是指那些具有自然垄断性、外部效应较大、产业关联度高、具有示范和引导作用的公共设施、基础性产业以及新兴的高科技主导产业”。因此，公共项目是公共投资的结果，是由公共投资形成的具有公共产品性质的项目。
3.公共部门决策。“决策的本质含义在于人们对自身行为的选择性，没有选择就无决策可言。”公共部门决策是指政府为主体的公共部门决策，目标是通过决策选择公共物品和服务生产与提供的方式，实现、维护和发展公共利益。公共部门决策主体和内容具有公共性，决策方式也有较强的民主性特征。公共部门决策是公共管理的中心环节，为公共部门管理提供明确的目标和行动依据。
二、公共项目投资决策的原则
1.公平性、税收收入是国家和地方政府財政收入的主要来源，税收应当取之于民，用之于民。自由市场解决不了公共产品的供给问题，由于“市场失灵”的存在，社会各阶层之间的经济差距则会不断扩大。政府投资的资金来源决定了公共项目决策要以实现社会公平为己任，解决最广大群体的公共产品需求问题。通过财政投资对公共资源进行调配，解决社会公平的问题，比如扶持落后地区发展、完善基础设计建设以及创造更多就业机会等等。
2.效率性。公共资源是极为有限的，公共项目投资实际是运用有限资源实现公共利益的过程，如何使用最少的投资换取最大的收益是政府投资必须考虑的问题。政府通必须通过“投入-产出”论证，选择低成本高收益的投资项目。在对项目所需要的经济成本、投入以及预期效益科学估计的基础上决策，最大限度满足地区经济社会发展的需要，实现公共产品提供的帕累托最优。
3.合法性。合法性是指政府公共项目投资的决策必须由合法主体通过合法程序以法定形式进行决策，受到法律的制约和监督。任何违法公共项目决策都有可能造成公权力的异化和政府官员的腐败，损害公共财政资源。合法性是公共部门决策的基本属性，是政府权威的来源。因此，坚持合法性原则，有权必有责，用权受监督，决策者必应受到法律的约束，使决策能够依法进行是公共部门决策的应有之义。
4.前瞻性。公共项目投资所资源的有限性及影响的长期性决定了其决策必须具有前瞻性。作为决策主体，政府拥有比其他社会主体更丰富的资源，同时也拥有最为广泛的信息获途径。公共项目投资的决策应当注重长远利益而非眼前利益，注重长期回报而非短期回报。这要求作为项目决策者的政府主管部门必须具有长远的眼光，项目决策应该是地区发展战略规划的一环，注重地区的长远目标。
5.信息充分与系统分析原则。充分的信息是公共项目投资决策的基础，基于充足、准确的信息才能作出符合现实需求的正确决策。信息充分原则要求决策者不仅要在“量”的层面获得足够的信息，同时也要求信息在“质”上达到足够的真实性、及时性和准确性。信息分析也是一个系统的过程，必须充分考虑经济走向、政治环境、社会文化等多方面的因素，不仅要关注中央政府的政策走向，也要结合本地区的实际发展。
三、公共项目投资决策的困难与挑战
理想条件下的公共项目投资决策不仅能够遵从法律规范，获得广泛真实的信息，注重项目的长远发展，实现公平与效率的平衡。现实的决策往往面临着各种难题，影响着决策的科学性和民主性。
1.官员政绩考核缺陷。改革开放以来，“地方官员的选拔由依靠单一的政治标准变为实际上依靠经济指标进行人员调动。”由于经济人理性的存在，政府官员很容易滥用公共权力，进行很多不必要的公共项目投资。这种出于私人利益的公共决策严重缺乏科学性和民主性，导造成了严重的公共资源浪费。官员任期制的不完善导致公共项目决策权力与责任在一定程度上的分离，使得官员离职或调职后，公共项目的责任无处可寻，加重了公共项目决策的随意性。
2.寻租活动。寻租活动是政府失灵的表现，是指通过不法手段获得政策优惠，从公共建设中攫取利益的行为。公共项目的建设从本质上来说是为了满足一个地区人民群众物质文化需求，提升社会整体生活水平，因此当以社会利益为先。但在市场条件下，具有自发性的市场主体往往会通过寻租的手段获得政策的倾斜。寻租破坏了公平竞争，造成资源浪费和分配不公。从政府层面来说，不仅导致公共项目投资决策的民主性、科学性丧失，更会造成政府权威和社会公信力的下降。
3.信息不对称。信息不对称理论认为完全的决策信息是难以获得的。首先信息获取的手段是有限的，其数量和质量也难以得到保障。进入信时代以来，网络信息技术的发展为政府决策提供了一个更为快捷便利的手段，但电子政府、网络政府的发展仍然存在一定的阻力和困难，网络信息的真实性可靠性也亟待一系列配套制度的完善来保障。其次，利益集团也可能利用网络进行舆论影响，左右政府的决策。信息更新变化速度的加快，更是给信息收集和处理工作带来了很大的困难。 4.利益集团的决策参与。公共项目决策实际上是不同的利益群体博弈的过程。“不同利益主体常常出于自身利益的考虑，通过各种合法或者非法途径（如寻租）影响政府主体的决策行为，使决策朝着有利于自己群体的方向发展。”公共项目的投资决策，其本质是社会各利益群体之间的博弈。但各群体之间较大实力差距的存在，也有可能产生决策不公的现象，尤其是弱势群体在决策博弈中往往处于不利地位。如何规范利益集团参与，平衡多方利益，保障弱势群体的基本权益是也决策面对的一大难题。
四、公共项目投资决策的对策分析
1.改进官员政绩考核，健全决策责任机制。以GDP为衡量依据的官员政绩考核是对地方官员投资公共项目决策的重要激励，但“数字出官”的官员激励模式在激励地方政府开展公共项目的同时，也导致了错误政绩观念的产生。部分官员热衷于兴建各种“政绩工程”，不顾群众实际需求、忽视地区长远发展，造成决策随意化。要改变这种现状，就要建立和完善一套新的官员政考核方式，不仅应当考察项目决策为地区发展带来的经济增长，同时增加社会满意度、专家认可度等指标，对官员绩效进行更全面客观的衡量。建立长期甚至“全生命周期”的公共项目决策责任追究制度，强化决策者责任意识。
2.树立全面决策理念。“公共投资项目的正义是在公共投资项目功利最大化的前提下，公平的协调项目利益相关者的利益”。[8 ]但经过改革开放以来经济的发展，我国面临的诸多社会问题更多是由于公平的缺失，东西之间、城乡之间、行业之间差距的广泛存在。以政府主导的公共项目投资，大多集中于有利可逐的行业和领域，社会尤其是低收入弱势群体的利益难以保障。公共项目投资应当在效率的基础上实现公平，在实现效率的过程中也不應当忽视公平的决策理念，决策者应当实现“功利决策”向“全面决策”的转变。
3.健全公共项目投资决策制约监督机制。公共项目是一个容易产生利益集团“寻租”、也是容易滋生政府“创租”等腐败行为的领域。要加强对决策监督，首先要形成针对政府决策全面的制约监督机制。健全决策的内外部监督机制：改进行政系统内部监督，完善部门之间的横向监督；行政系统外部监督机制的建设除了传统的司法、人大和政党监督以外，随着技术的发展，网络等新媒体的监督作用不可忽视。其次，从决策参与的角度来说，通过听证会、评议会、专家论证等形式，能有效防止“寻租”、“创租”的产生，提升决策民主性。
4.完善公共项目投资决策信息系统。决策信息是影响决策效果的关键，只有获取到全面、准确、及时的信息，才能保证决策的科学性。公共项目投资决策系统包含信息收集、甄别、整理、分析、输出等多个环节。决策信息收集最重要的是信息的可靠性与广泛性，在依靠传统信息途径的同时，需要构架公共项目投资可靠的决策信息网络；为改善决策信息分析过程，应当培训或引入专业的信息处理人员，完善软硬件设施，保证信息处理的精准性。同时，也可以委托政府外部的专业机构和人员进分析处理所获信息，作出有效评估，以此作为公共项目决策依据提升决策科学性。
5.优化公共项目投资决策的社会参与。利益群体之间围绕决策进行的博弈是决策民主化的体现。在我国公共项目的决策过程中，社会主体，包括个人、社区、企业、NGO等的决策参与得到了一定的实现，公共项目决策的社会参与正在逐渐扩大，如何优化社会参与是政府应当着力解决的问题。首先要保证社会群体充分的利益表达权，通过完善政府的民意收集制度来保证意见畅通，如民意调查，意见征询，通过恳谈会、协商会等形式，保障其知情建议权等。同时，通过完善相关的法律法法规及政府条例，实现公共项目决策参与的规范化、和谐化。
五、结语
公共项目与社会公共利益息息相关，成功的决策是实现、维护和发展公共利益的基础。公共项目投资的决策涉及到社会的多个方面，缺乏科学性和民主性的决策必然对宏观经济环境、社会发展和稳定带来不利影响。只有不断完善公共项目投资决策，促进决策科学民主化，才能提升财政资金的使用效率，实现经济效益和社会效益的最大化。
参考文献：
[1]严玲，尹贻林，范道津.公共项目治理理论概念模型的建立[J]. 中国软科学， 2004（6）：130-135.
[2] 陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2012.
[3] 胡象明.公共部门决策的理论与方法[M].高等教育出版社，2007.
[4] 和春军， 廖青虎. 公共项目的投资决策困境分析及对策研究[J]. 浙江社会科学， 2011（4）：83-86.
[5] 樊勇明.公共经济学[M].复旦大学出版社，2014.
[6] 高见，郭晓静.论我国的利益集团对公共政策的影响[J]. 重庆科技学院学报：社会科学版， 2010（7）：24-26.
[7] 杨飞雪， 洪传君. 公共项目投资决策控制[J].大连海事大学学报：社会科学版， 2008， 7（1）：88-91.
[8] 高喜珍， 陈通. 公共项目决策标准研究[J].建筑经济， 2009（5）：31-33.
[9] 杨琳.我国公共工程投资决策体制研究[D].武汉理工大学， 2008.
[10]汤伟. 政府公共项目投资的决策控制研究[J].科技经济市场， 2007（10）：111-112.
关键词：公共项目 政府 投资 决策
一、公共项目投资决策及其有关概念
1.公共投资。提供公共物品与服务是以政府为主体的公共部门的基本职能。狭义的公共产品是指具有非竞争性和非排他新的物品，由于“市场失灵”，依靠市场运行无法提供充足。为弥补市场缺陷，“以政府作为投资主体，其投资往往被限定在特定的公共领域，因而公共投资有时也被称为政府投资”。因此，所谓公共投资就是以政府为主体的公共部门为弥补市场缺陷、提供公共产品与服务而进行投资。
2.公共项目。随着我国城镇化进程的加速，以政府为主导的公共投资日益增长。公共项目是公共投资的具体表现形式，其最终目的在于提供社会所需的公共产品和服务，“市场经济条件下，政府投资的项目主要是指那些具有自然垄断性、外部效应较大、产业关联度高、具有示范和引导作用的公共设施、基础性产业以及新兴的高科技主导产业”。因此，公共项目是公共投资的结果，是由公共投资形成的具有公共产品性质的项目。
3.公共部门决策。“决策的本质含义在于人们对自身行为的选择性，没有选择就无决策可言。”公共部门决策是指政府为主体的公共部门决策，目标是通过决策选择公共物品和服务生产与提供的方式，实现、维护和发展公共利益。公共部门决策主体和内容具有公共性，决策方式也有较强的民主性特征。公共部门决策是公共管理的中心环节，为公共部门管理提供明确的目标和行动依据。
二、公共项目投资决策的原则
1.公平性、税收收入是国家和地方政府財政收入的主要来源，税收应当取之于民，用之于民。自由市场解决不了公共产品的供给问题，由于“市场失灵”的存在，社会各阶层之间的经济差距则会不断扩大。政府投资的资金来源决定了公共项目决策要以实现社会公平为己任，解决最广大群体的公共产品需求问题。通过财政投资对公共资源进行调配，解决社会公平的问题，比如扶持落后地区发展、完善基础设计建设以及创造更多就业机会等等。
2.效率性。公共资源是极为有限的，公共项目投资实际是运用有限资源实现公共利益的过程，如何使用最少的投资换取最大的收益是政府投资必须考虑的问题。政府通必须通过“投入-产出”论证，选择低成本高收益的投资项目。在对项目所需要的经济成本、投入以及预期效益科学估计的基础上决策，最大限度满足地区经济社会发展的需要，实现公共产品提供的帕累托最优。
3.合法性。合法性是指政府公共项目投资的决策必须由合法主体通过合法程序以法定形式进行决策，受到法律的制约和监督。任何违法公共项目决策都有可能造成公权力的异化和政府官员的腐败，损害公共财政资源。合法性是公共部门决策的基本属性，是政府权威的来源。因此，坚持合法性原则，有权必有责，用权受监督，决策者必应受到法律的约束，使决策能够依法进行是公共部门决策的应有之义。
4.前瞻性。公共项目投资所资源的有限性及影响的长期性决定了其决策必须具有前瞻性。作为决策主体，政府拥有比其他社会主体更丰富的资源，同时也拥有最为广泛的信息获途径。公共项目投资的决策应当注重长远利益而非眼前利益，注重长期回报而非短期回报。这要求作为项目决策者的政府主管部门必须具有长远的眼光，项目决策应该是地区发展战略规划的一环，注重地区的长远目标。
5.信息充分与系统分析原则。充分的信息是公共项目投资决策的基础，基于充足、准确的信息才能作出符合现实需求的正确决策。信息充分原则要求决策者不仅要在“量”的层面获得足够的信息，同时也要求信息在“质”上达到足够的真实性、及时性和准确性。信息分析也是一个系统的过程，必须充分考虑经济走向、政治环境、社会文化等多方面的因素，不仅要关注中央政府的政策走向，也要结合本地区的实际发展。
三、公共项目投资决策的困难与挑战
理想条件下的公共项目投资决策不仅能够遵从法律规范，获得广泛真实的信息，注重项目的长远发展，实现公平与效率的平衡。现实的决策往往面临着各种难题，影响着决策的科学性和民主性。
1.官员政绩考核缺陷。改革开放以来，“地方官员的选拔由依靠单一的政治标准变为实际上依靠经济指标进行人员调动。”由于经济人理性的存在，政府官员很容易滥用公共权力，进行很多不必要的公共项目投资。这种出于私人利益的公共决策严重缺乏科学性和民主性，导造成了严重的公共资源浪费。官员任期制的不完善导致公共项目决策权力与责任在一定程度上的分离，使得官员离职或调职后，公共项目的责任无处可寻，加重了公共项目决策的随意性。
2.寻租活动。寻租活动是政府失灵的表现，是指通过不法手段获得政策优惠，从公共建设中攫取利益的行为。公共项目的建设从本质上来说是为了满足一个地区人民群众物质文化需求，提升社会整体生活水平，因此当以社会利益为先。但在市场条件下，具有自发性的市场主体往往会通过寻租的手段获得政策的倾斜。寻租破坏了公平竞争，造成资源浪费和分配不公。从政府层面来说，不仅导致公共项目投资决策的民主性、科学性丧失，更会造成政府权威和社会公信力的下降。
3.信息不对称。信息不对称理论认为完全的决策信息是难以获得的。首先信息获取的手段是有限的，其数量和质量也难以得到保障。进入信时代以来，网络信息技术的发展为政府决策提供了一个更为快捷便利的手段，但电子政府、网络政府的发展仍然存在一定的阻力和困难，网络信息的真实性可靠性也亟待一系列配套制度的完善来保障。其次，利益集团也可能利用网络进行舆论影响，左右政府的决策。信息更新变化速度的加快，更是给信息收集和处理工作带来了很大的困难。 4.利益集团的决策参与。公共项目决策实际上是不同的利益群体博弈的过程。“不同利益主体常常出于自身利益的考虑，通过各种合法或者非法途径（如寻租）影响政府主体的决策行为，使决策朝着有利于自己群体的方向发展。”公共项目的投资决策，其本质是社会各利益群体之间的博弈。但各群体之间较大实力差距的存在，也有可能产生决策不公的现象，尤其是弱势群体在决策博弈中往往处于不利地位。如何规范利益集团参与，平衡多方利益，保障弱势群体的基本权益是也决策面对的一大难题。
四、公共项目投资决策的对策分析
1.改进官员政绩考核，健全决策责任机制。以GDP为衡量依据的官员政绩考核是对地方官员投资公共项目决策的重要激励，但“数字出官”的官员激励模式在激励地方政府开展公共项目的同时，也导致了错误政绩观念的产生。部分官员热衷于兴建各种“政绩工程”，不顾群众实际需求、忽视地区长远发展，造成决策随意化。要改变这种现状，就要建立和完善一套新的官员政考核方式，不仅应当考察项目决策为地区发展带来的经济增长，同时增加社会满意度、专家认可度等指标，对官员绩效进行更全面客观的衡量。建立长期甚至“全生命周期”的公共项目决策责任追究制度，强化决策者责任意识。
2.树立全面决策理念。“公共投资项目的正义是在公共投资项目功利最大化的前提下，公平的协调项目利益相关者的利益”。[8 ]但经过改革开放以来经济的发展，我国面临的诸多社会问题更多是由于公平的缺失，东西之间、城乡之间、行业之间差距的广泛存在。以政府主导的公共项目投资，大多集中于有利可逐的行业和领域，社会尤其是低收入弱势群体的利益难以保障。公共项目投资应当在效率的基础上实现公平，在实现效率的过程中也不應当忽视公平的决策理念，决策者应当实现“功利决策”向“全面决策”的转变。
3.健全公共项目投资决策制约监督机制。公共项目是一个容易产生利益集团“寻租”、也是容易滋生政府“创租”等腐败行为的领域。要加强对决策监督，首先要形成针对政府决策全面的制约监督机制。健全决策的内外部监督机制：改进行政系统内部监督，完善部门之间的横向监督；行政系统外部监督机制的建设除了传统的司法、人大和政党监督以外，随着技术的发展，网络等新媒体的监督作用不可忽视。其次，从决策参与的角度来说，通过听证会、评议会、专家论证等形式，能有效防止“寻租”、“创租”的产生，提升决策民主性。
4.完善公共项目投资决策信息系统。决策信息是影响决策效果的关键，只有获取到全面、准确、及时的信息，才能保证决策的科学性。公共项目投资决策系统包含信息收集、甄别、整理、分析、输出等多个环节。决策信息收集最重要的是信息的可靠性与广泛性，在依靠传统信息途径的同时，需要构架公共项目投资可靠的决策信息网络；为改善决策信息分析过程，应当培训或引入专业的信息处理人员，完善软硬件设施，保证信息处理的精准性。同时，也可以委托政府外部的专业机构和人员进分析处理所获信息，作出有效评估，以此作为公共项目决策依据提升决策科学性。
5.优化公共项目投资决策的社会参与。利益群体之间围绕决策进行的博弈是决策民主化的体现。在我国公共项目的决策过程中，社会主体，包括个人、社区、企业、NGO等的决策参与得到了一定的实现，公共项目决策的社会参与正在逐渐扩大，如何优化社会参与是政府应当着力解决的问题。首先要保证社会群体充分的利益表达权，通过完善政府的民意收集制度来保证意见畅通，如民意调查，意见征询，通过恳谈会、协商会等形式，保障其知情建议权等。同时，通过完善相关的法律法法规及政府条例，实现公共项目决策参与的规范化、和谐化。
五、结语
公共项目与社会公共利益息息相关，成功的决策是实现、维护和发展公共利益的基础。公共项目投资的决策涉及到社会的多个方面，缺乏科学性和民主性的决策必然对宏观经济环境、社会发展和稳定带来不利影响。只有不断完善公共项目投资决策，促进决策科学民主化，才能提升财政资金的使用效率，实现经济效益和社会效益的最大化。
参考文献：
[1]严玲，尹贻林，范道津.公共项目治理理论概念模型的建立[J]. 中国软科学， 2004（6）：130-135.
[2] 陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2012.
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[10]汤伟. 政府公共项目投资的决策控制研究[J].科技经济市场， 2007（10）：111-112.