持续发酵的“报销门”,揭露的是在合法框架下的“不正之风”,但随之引发的制度检讨,或者正体现了英国民主程序的韧性
　　
　　《财经》记者 欧阳斌 实习研究员 葛宇安
　　
　　英国下院议长米歇尔·马丁(Michael Martin)6月21日正式脱下那件黑色镶金边饰的议长长袍时,创下300多年来的新记录。上一次英国下院议长被迫辞职,还是1695年。
　　
　　击倒马丁议长的,正是一个多月前发酵的“报销门”事件。作为主持议员辩论和日常管理工作的下院负责人,马丁的黯然去职,在很大程度上是代整个下院受过。在他的身后,是整个英国下院和与之相关的报销制度。
　　
　　英式“不正之风”
　　
　　自5月8日开始,英国《每日电讯报》如上演肥皂剧一样,陆续披露一些议员们报销补贴的单据。
　　
　　第一天便不乏猛料:首相布朗用自己的津贴为其兄弟支付房屋清洁服务的费用;外交大臣米利班德几乎每三个月就在自己的花园维护上花费180英镑,以致他的园丁在2008年4月的一张发票底部写道:“鉴于您很少到这儿来,以及这事非常费功夫,请告诉我,今年是否也需要在房前屋后摆满花盆。”
　　
　　《每日电讯报》目前已或简或详地披露了所有646名下院议员的报销项目,英国下院也在网站上“有限度”地公布了多达120万份议员报销单据的影印文档。金额高者达数万英镑,金额低者如弗兰克·库克(Frank Cook)报销了捐给教堂的5英镑。这些报销名目之繁复可笑,令英国民众愕然,堂而皇之者,如诸多议员报销的房屋贷款,也有如查尔斯·肯尼迪(Charles Kennedy)报销的在礼品店购买的三盒薄荷糖和两只泰迪熊,马克·霍班(Mark Hoban)报销的35英镑的厕所卫生纸纸托。
　　
　　一场“报销风暴”轰然而起,英国几乎所有主要政党都有议员牵涉其中,目前已有20名议员因“报销门”而宣布退出下一届议员选举,多位内阁大臣请辞。民调专家估计,英国在下一次议会选举中,很可能将面对自“二战”以来最大规模的议员更替。
　　
　　“我想,这可能是自19世紀20年代以来,英国议会合法性所面临的最大的一次危机。”哈佛大学教授奈尔·弗格森(Niall Ferguson)对《财经》记者说,“经济危机加上被曝光的腐败行为,使议会在民众眼中失去了合法性。”
　　
　　英国广播公司(BBC)做的一项民调显示,现在有62%的英国人相信,政客们将自己的私利放在第一位;2006年时,这个数字只有45%。现在只有20%的英国人相信政客们是诚实的,有高达80%的英国人认为,犯错的不仅仅是政客,英国的议会体制也应该遭到谴责。
　　
　　有趣的是,尽管整个“报销门”搅得英国政坛昏天黑地,所有这些议员却几乎没有“违法”。
　　
　　按照英国议会的规定,所有议员的薪水由大约每年6万英镑的基本工资和一些房屋、食品补贴构成。不是伦敦选区的议员,还可以在伦敦租住或购买一套房子,以便于参加议会会议。对于这样的议员,英国议会将提供一定的补助。在此次“报销门”中,很多议员只不过是“碰巧”租了朋友或亲戚的房子,这种行为至多可以被归入“肥水不流外人田”的生活智慧。而对于那些也被列在报销单据上的厕所用品、薄荷糖等,也并非不可以报销的。
　　
　　“这是政治腐败,但不是犯罪。”美国威斯康辛大学教授梅兰妮·马尼恩(Melanie Manion)对《财经》记者说,“用中国人的话来说,只能算是‘不正之风’。”
　　
　　《经济学人》也在文章中称:“这场危机无论多么令人感到羞耻,它也只是制度性的,而非宪政体制的。”
　　
　　下院议长马丁在宣布自己即将辞职的演说中称,对津贴制度进行“根本性改革”的关键在于,从自我监管转为由一个独立的机构进行监管。这其实已触及到整个“报销门”的核心之处——长期以来,所有议员的津贴都由议会“费用办公室”(the Fees Office)审核拨付,这重蹈了老套的“既是运动员,又是裁判员”的常识性错误。
　　
　　英国诺丁汉大学教授史蒂芬·菲尔丁(Steven Fielding)对《财经》记者表示:“议员们自己创造了这套津贴报销机制,所以,他们允许自己报销各种各样的东西,比如清理自己的下水道。”
　　
　　另一原因是,由于担心民众不满,英国议员常年无法提高自己的工资。菲尔丁说:“因此,津贴制度逐渐演变成一种补贴,而且持续多年。但现在民众终于发现了这套制度的真实情况,他们非常愤怒。”
　　
　　自我监管只对君子有效。就连不断揭批这一丑闻的《每日电讯报》也在一篇文章中写道:“从历史上看,议会报销制度建立之初,议员们都被看成是可以信赖之人,而且他们的报销从来不受质疑。”
　　
　　但在更多的情况下,自我监督就是一个摆设。“报销门”已成为一场道德危机以及由道德危机所引发的政治危机。它也向人们再次清晰地展示出,在一个成熟的民主体制下,政客们不仅仅要遵守法律,更要遵守道德规制。当政客们失去民众信任,不再占据道德的有利地形时,无论他们多么“合法”,后果都会非常严重。
　　
　　英国保守党议员安东尼·斯蒂恩(Anthony Steen)被曝出在四年内报销了8.7729万英镑,其中很大一笔是用以维护他在其选区德文郡(Devon)的大房子和周边500多棵树木。但真正激怒民众的,是斯蒂恩对这一曝光不屑一顾的态度。斯蒂恩对媒体说:“我认为我的行为是没有瑕疵的。我没有犯法。你知道问题的根本是什么吗?是嫉妒。”他说,自1974年自己开始当议员起,额外开销补贴(Additional Cost Allowance)就是用来维护自己的大房子和花园的。“公众有权力干涉我的私人生活吗?没有!”
　　
　　斯蒂恩的“嫉妒说”引起本党领袖卡梅隆的愤怒,他告诉斯蒂恩,要么道歉,要么被剥夺党内职务。数小时后,斯蒂恩声明,对自己此前的言论表示道歉。
　　
　　但很多议员并没有这么幸运,他们丢掉的是自己的政治生命。如议长马丁,本来今年将迎来自己当选议员的30周年。在5月19日马丁发表辞职决定三小时后,首相布朗发表了一个讲话,他说:“英国的议会已经不再是一个绅士的俱乐部了。”
　　
　　“超强纠错”
　　
　　危机也在一定程度上改变了英国的政治光谱。6月4日欧洲议会选举,极右的英国国家党(BNP)破天荒地获得了两席。这个宣扬种族主义、宣称只向“纯正”英国人开放的政党,在英国政坛一向难登大雅之堂。但它利用了这次“报销门”,打出的口号之一就是“我们至少是干净的”。
　　
　　国家党的浮出已引起英国政坛和舆论的警惕,英国宗教团体在进行了一次碰头会后,发表声明,呼吁英国选民不要将对议员的愤怒,转移到对民主程序的“幻灭”。这也许就是英国式的政治老练或智慧。
　　
　　“报销门”给英国政坛带来巨大打击,但这种打击在目前看来并不是破坏性的。相反,这场危机使得很多平时被掩盖的漏洞都被暴露出来。英国政坛、舆论甚至民众也都开始探讨相应的改进措施。
　　
　　比如对审查报销的独立监督机构,尽管弊案还没了结,但目前英国人已开始讨论如何设立这样的机构,以及如何解决它可能带来的问题。“有些政客说,设立这样的独立机构可能会伤害议会的独立性,”诺丁汉大学教授菲尔丁对《财经》记者说,“但这是他们必须接受的事情。”
　　
　　尽管还存在彼此以发票为武器、互相杯葛的政治游戏,但英国三个主要政党的领袖都已同意共同推进体制性改革。一些英国政客甚至放下优越感,倡议是否可以学习美国的制度安排。
　　
　　更重要的是,整场弊案,也使得英国民主政体中的监督机制再次得到检验。
　　
　　捅开整个“报销门”的《每日电讯报》,一度遭到议员们的强烈抨击,有议员向警方举报,称一些涉及“国家安全”的资料遭到了泄露。
　　
　　5月19日,在《每日电讯报》连续披露“报销门”的第12天,英国警方负责人保罗·斯蒂芬森(Paul Stephenson)说,警方不会对《每日电讯报》进行调查。英国警方还称,这些信息与国家安全并不相关。斯蒂芬森反倒说,如果有证据表明有议员违反法律,警方不排除进行调查的可能,不过,警方会非常小心地不卷入“政治游戏”之中。
　　
　　“所以,在整个弊案中,你可以发现,在一个成熟的民主国家里,《信息自由法案》是如何发挥效力的。”美国威斯康辛大学教授马尼恩对《财经》记者说,“在良好的民主体制下,媒体有合法的身份,可以对政府进行曝光或者批评。”
　　
　　冷静地查看那些议员们的报销单据,一些报销项目也许有些可笑,但并没有那么“无耻”。数额也很难刺激读者们的神经,而且大多是在规则之内。闹出这么大的乱子,归根结底在于在媒体的披露下,民主政治的真正“老板”——选民,才第一次知道这些规则的真实面貌。议员们的不检点,给自己惹了个大麻烦。
　　
　　政治不能没有透明。英国坎特伯雷大主教威廉姆斯说:“媒体持续不断地揭黑,恰恰是因为下院拒绝公布那些它应该公布的细节。”■