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中国的应急体系已经有了跨越式的转变,但专业队伍的建设目前仍没有跟上,中国的紧急救援市场还未形成有效产业链
7月以来,国家减灾委、民政部已针对多个省份灾情紧急启动国家四级救灾应急响应。7月14日,台风“康森”进入南海东部海面,中国气象局紧急启动重大气象灾害(台风)四级应急响应,这是中国气象局今年以来首个台风应急响应。
“应急响应”是一套怎么样的制度,在突发重大灾害面前发挥了什么作用,它是如何演变和发展,又存在哪些不足之处?
从“清官机制”到“四级响应”
曾任民政部救灾救济司司长的王振耀告诉《小康》记者,中国救灾管理制度,从原来的“清官机制”转变为现在的“四级响应体系” ,实现了体制性的跨越。
2003年的“非典”触动了中国应急管理的软肋,从而催生应急体系从无到有。2006年,国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》(下称《总体应急预案》),一年后,《突发事件应对法》开始实始,中国的危机管理制度进入一个新的阶段。
王振耀认为,汶川大地震的灾害救助基本是成功的,就是因为有了这套体系,可以说,现在各类灾害的救助是有条不紊的。“国际社会对我们的四级响应体系也非常重视。”
这套以“防患于未然”为基本要求的总体预案,将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势,把预警级别分为4级,特别严重的是Ⅰ级,严重的是Ⅱ级,较重的是Ⅲ级,一般的是Ⅳ级,依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
王振耀告诉记者,《总体预案》明确规定灾害发生后,一个地区死亡、转移多少人数,倒塌多少房屋的情况下,启动哪级预案,根据预案级别,明确要求哪些单位的哪级领导,必须在规定的时间内到达灾害现场,而不是以前模糊地说“第一时间”到达现场。
他评价称,以前的“清官机制”靠的是清廉、有责任感的官员来救灾,现在靠的是一套制度。通过灾害应急体系看到,一个好的体制、体系,可以让普通的人做伟大的事。但是如果体系不健全,在重大灾害面前,伟大的人可能也无能为力。
不过,有专家认为,现行应急预案制度的作用,并没有在实际工作中完全发挥出来,真正的应急工作还是依靠党政领导体制来完成。
“应急管理机构不够强大,不够权威,全国协调机制薄弱,机构众多、职能交叉、多头管理、分段管理、分行业管理,是当前我国重大灾害应急管理体制的最大弊端。”
中国安全生产科学研究院院长刘铁民认为,一个完好的国家应急体系,必须具备灾害处置方面的完备法律,我们有《突发事件应对法》,但配套法规几乎是没有。“就像汽车一样,有很好的发动机,但是没有轮子是不行的。”
另外,虽然中国有了总体应急预案,但是还没有形成管理系统和应急准备预案,它不能形成一个非常稳定的框架结构。刘铁民建议,“国务院修订总体预案的时候,一定要关注顶层设计。”
“宁可备而不用,不可用而无备”
救灾物资能否在最短的时间内调运到灾区,是考验一个国家应急能力的重要一环。因此,救灾物资要有一个常态的储备,“宁可备而不用,不可用而无备。”
早在1998年,中国就建立了中央救灾物资储备制度,其后在全国共设定了10个中央救灾物资储备库,但10年之中,物资储备不足、品种较少、储备库分布不均的弊端越来越突出。
2008年汶川大地震发生后,帐篷储备不足成为这次灾害救助最为严重的问题之一。据统计,地震后的第10天,帐篷缺口为90万顶,按照民政部的采购计划,至少还需要一个月的时间。
为此,国家主席胡锦涛亲自赶赴浙江两家生产帐篷的公司,也只解决了8.6万顶帐篷的民政部紧急采购订单。同时,外交部两次向国际社会呼吁,希望国际社会优先紧急提供更多帐篷援助。
“储备不足,品种较少,在汶川大地震中,中央救灾物资储备库并未充分展现其战略意义。”中国地震局地质研究所研究员高建国事后评价说。
根据规定,中央救灾物资储备库,由当地省级民政部门实行代储管理,主要承担特大灾害物资救援。
中国最早设立的中央救灾物资储备库中,唯一指定的储备物资只有帐篷一项。储备物品种类单一,而且储备库分布不均,天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安10个代储点,大都分布在中国的东部和中部,整个西部只有西安和成都两个。
更为严重的是,这10年之中,有些代储点的监管和维护日渐松懈。
1998年被首批确立的某中央救灾物资代储点,当地民政部门却将仓库用地建起酒店,地下室用作储备库;在另一个省份的储备库建设用地竟然盖起了职工宿舍。而在己建成的储备库中,管理无绪、专业人员不足、维护资金短缺等问题也使得救灾物资储备库的功能弱化。
经过2008年汶川地震的考验,有关部门开始反思中央储备救灾物资中存在的问题。2009年,民政部对中央救灾物资储备库重新规划布局,数量由原来的10个规划增加到24个,但多数都在规划或在建之中。
今年5月已经建成并投入使用的昆明中央救灾物资储备库,号称是中国目前已建成的规模最大救灾储备库:“可同时停放起降两架大型直升机;可满足70万灾民的基本生活需求。”而在建中的成都中央救灾物资储备库,号称是中国在建中规模最大的物资储备库。
救灾物资品种除了帐篷、棉被、救生衣、应急包、等物资,一些在建的救灾物资储备库,甚至将冲锋舟、橡皮艇、发电机、挖掘机等各类救援工具也列入其中。
“储备物资的日常采购属于政府采购序列,但具体采购什么,采购物品的标准、规格都需要清晰的界定。”政府采购联合体秘书长李百超认为,“小到应急包、救生衣,大到冲锋舟、挖掘机甚至是直升机都可以采购,但有几个人懂得如何采购冲锋舟、挖掘机?更别说采购直升机了。如果监督不力,很容易出现花大钱办小事、暗箱操作、滋生腐败等问题。”
另外,紧急状态下的应急采购更需要加快立法。李百超介绍,“应急采购是抢险救灾、战争状态以及应付突发事件等紧急情况下的特殊采购,在采购过程中难免有较多的主观随意性,容易出现损失浪费和弄虚作假等问题,目前尚没有法律层面的制度对如何开展应急采购做出明确规范。”
此外,专业人氏认为紧急救援从设备需求、救援专业人员需求、医疗救助保障、保险完全赔付、通讯网络等等,隐藏着一个庞大的产业链条,对中国这个人口和经济大国来说,每年国内将有上千亿人民币的市场潜力,国际需求也将近千亿美元。目前,救援产业链在民间市场还未得到进一步开拓和提升。
“应急”急缺专业队伍
“中国的应急体系已经有了跨越式的转变,但专业队伍的建设没有跟上,这么大一个国家,专业救援队只有几百人,少得可怜。” 王振耀称,应急专业队伍的缺失,使整个应急体系的实际效率大打折扣。
为了缓解人才缺乏的困境,民政部今年7月专门委托北京师范大学在全国民政系统招收20名自然灾害学硕士生,方向为综合灾害风险管理。据统计,我国现有各类应急救援人员50余万,分散在多个部门和行业,缺少综合性,存在着“多队单能”的弊端。
目前,应急救援专业队伍只有中国国家地震灾害紧急救援队(又称中国国际救援队),基本上再无其他专业救援力量。今年6月,这支专业队伍扩编了一倍,也只有480人左右。
王振耀说,我们现在大部分救援工作是依靠军队、武警,但他们并不具有灾害救援的专业技术,“与非专业的队伍相比,专业队伍的作用可以说是以一当十、以一当百。”这么大一个国家,只有一支专业队伍是不够的。
其实,汶川地震后,许多学校、专家和政府部门已经开始考虑如何组建、培训更多专业的应急救援队伍。
2008年,新疆维吾尔自治区消防总队政委王育新就提出,应该将消防队伍建设成一支综合性常备应急救援骨干力量。王育新分析说,从汶川特大地震的实际救援效果看,国家地震救援队由于人员较少,只能对局部受灾区域实施救援,而解放军和武警部队虽然人数众多,但缺乏针对性装备和专业训练,救援成效受到影响。
他建议,国家不宜再重复建设应急救援队伍,应当整合现有应急救援力量,形成以消防部队为主体的应急救援力量体系,把消防部队建设成为各级政府综合性应急救援队伍。
2009年,国务院办公厅专门发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》,今年4月,总参谋部应急办主任田义祥对媒体宣布,军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队,按要求2010年底将全部形成应急救援能力。
7月5日,公安部副部长刘金国表示,将跨部门、跨地区联动,抓紧组建重大灾害事故应急救援队伍。年底前,东部所有省份要完成应急救援总队的组建,80%的市、县要完成组建任务;中部50%、西部30%的省、市、县要完成三级组建任务。
对此,有学者担心,以军队为主体的救援队伍也有其弊端,按军队的体制管理,一些参加过灾害救援的官兵,刚刚具备了实践经验,很快就会转业或复员,而刚刚入伍的新兵,又需要在实践中重新积累经验,整个队伍的轮换期不到五年。
目前,消防部队对一些经验丰富的指挥员采取返聘形式,但数量极少,更多具有经验的官兵会随着时间的推移而流失。“在突发灾害面前,组建更多具备专业技术、专业设备的救援力量,才可以挽救更多的生命,这需要引起全社会的重视和参与。”王振耀说。
俄罗斯:救灾机构属强力部门
俄罗斯紧急情况部下设指挥中心、民兵部队、搜寻和救援局、国家小型船只局、物资技术和装备保障局、国际合作局、基金投资和开发局等多个部门;其所负职能也颇为繁杂,除在自然灾害、重大事故和战争发生时领导消除后果的工作外,还承担组织民防训练、储备用于应对危机的武器和兵力、建立国家保险基金等多项任务。
作为俄罗斯负责危机应对的中央部门,紧急情况部下辖6大区域中心,并且在全国89个州都设有分支机构,藉此铺开一个层级分明、覆盖整个俄罗斯的减灾救援网络。
就机构设置和职能权限而言,紧急情况部在俄联邦政府中的地位绝对不容小觑。如今,紧急情况部已成为俄联邦政府中与内务部、国防部、联邦安全局、对外情报局同等重要的强力部门,俄罗斯对救灾应急工作的高度重视由此亦清晰可见。
美国:机制完备,效率欠佳
美国负责指挥重大灾害救援活动的中央部门是“联邦应急管理署”。“管理署”成立于1979年,2001年“9•11”事件发生后并入新成立的国土安全部。目前救灾行动最重要的法律依据则是1974年修订后的《斯坦福法案》。
美国救灾工作的开展遵循先地方、后中央的程序。当某地发生灾害或紧急情况时,州政府首先会借助当地的警察、志愿者和财政力量自行应对。如灾势超出州政府的处理能力,则州长可依据《斯坦福法案》,请求总统宣布该地区所受灾害为重大事件。经过“初步危害评估”程序对灾害的严重性进行确认,只有当灾势确实大至需动用联邦的救援力量时,总统才会根据《斯坦福法案》发布重大事件宣告。直到此时,“联邦应急管理署”方有权协调联邦交通、食品、医疗等部门向地方派出救援人员和应急物资。联邦能够为灾区提供的救助包括建设临时住所,向灾民提供补助、食物券、心理咨询,对公共建筑进行修复,清理废墟等。但救助所需经费的25%须由州政府承担,除非获得总统的免除许可。
由于申请、评估程序比较繁琐,所以从灾情发生到“管理署”的首批救灾力量到达灾区可能会相隔若干天,而这往往使得美国的救灾效率大打折扣。事实上,完备的法规和明确的程序对于灾后救援而言无疑至关重要,只是如何使形式健全的机制更加灵活有效地发挥作用尚需思考,这同样也是很多国家需要思考的问题。
日本:应对始于灾发之前
早在1880年,日本政府就颁布了旨在应对突发灾害的《备荒储蓄法》。该法规定,日本国民须在家中常备食品、水、蜡烛等应急物资,以便灾发被困后有时间等待救援。130年后,日本应急物资储备、管理相关的规定也更加细致。
日本的应急物资大多分散储备在居民社区中,物资储备点通常建于学校的操场旁边,每个储备点储藏的食物、药品等一般能满足几千人一周的需要。对于日本家庭而言,一个装有水、速食品、手电筒、收音机、毛毯等应急品的急救包是不可或缺的;幼儿园、保育园和学校则必须为每个孩子准备一个急救包。事实上,日本的很多超市都出售小至压缩饼干,大到帐篷、担架等震灾应对物资,因此,常备应急包对于日本人来说并不困难。
为在灾害发生时将损失降至最低并有效实施救援,日本在建筑设计和城市规划方面也有专门规定。根据日本的《建筑标准法》,日本所有房屋建筑必须具备在七级地震发生时不坍塌的抗震能力,房屋建设开始前必须提交防震报告,且只有在获得专家认可后才能动工。就预警监测而言,目前日本气象厅拥有由330余个站点组成的地震监测网络和覆盖全国的“潮位与海啸监测系统”。基于此,日本政府要求日本气象厅在地震发生后2分钟内报出地震强度,3分钟内预测出海啸浪高,4分钟内确定地震震中。地震发生后,震情必须首先报告首相,首相经中央防灾会议做出决策后向全国公布,并同时展开救援。
7月以来,国家减灾委、民政部已针对多个省份灾情紧急启动国家四级救灾应急响应。7月14日,台风“康森”进入南海东部海面,中国气象局紧急启动重大气象灾害(台风)四级应急响应,这是中国气象局今年以来首个台风应急响应。
“应急响应”是一套怎么样的制度,在突发重大灾害面前发挥了什么作用,它是如何演变和发展,又存在哪些不足之处?
从“清官机制”到“四级响应”
曾任民政部救灾救济司司长的王振耀告诉《小康》记者,中国救灾管理制度,从原来的“清官机制”转变为现在的“四级响应体系” ,实现了体制性的跨越。
2003年的“非典”触动了中国应急管理的软肋,从而催生应急体系从无到有。2006年,国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》(下称《总体应急预案》),一年后,《突发事件应对法》开始实始,中国的危机管理制度进入一个新的阶段。
王振耀认为,汶川大地震的灾害救助基本是成功的,就是因为有了这套体系,可以说,现在各类灾害的救助是有条不紊的。“国际社会对我们的四级响应体系也非常重视。”
这套以“防患于未然”为基本要求的总体预案,将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势,把预警级别分为4级,特别严重的是Ⅰ级,严重的是Ⅱ级,较重的是Ⅲ级,一般的是Ⅳ级,依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
王振耀告诉记者,《总体预案》明确规定灾害发生后,一个地区死亡、转移多少人数,倒塌多少房屋的情况下,启动哪级预案,根据预案级别,明确要求哪些单位的哪级领导,必须在规定的时间内到达灾害现场,而不是以前模糊地说“第一时间”到达现场。
他评价称,以前的“清官机制”靠的是清廉、有责任感的官员来救灾,现在靠的是一套制度。通过灾害应急体系看到,一个好的体制、体系,可以让普通的人做伟大的事。但是如果体系不健全,在重大灾害面前,伟大的人可能也无能为力。
不过,有专家认为,现行应急预案制度的作用,并没有在实际工作中完全发挥出来,真正的应急工作还是依靠党政领导体制来完成。
“应急管理机构不够强大,不够权威,全国协调机制薄弱,机构众多、职能交叉、多头管理、分段管理、分行业管理,是当前我国重大灾害应急管理体制的最大弊端。”
中国安全生产科学研究院院长刘铁民认为,一个完好的国家应急体系,必须具备灾害处置方面的完备法律,我们有《突发事件应对法》,但配套法规几乎是没有。“就像汽车一样,有很好的发动机,但是没有轮子是不行的。”
另外,虽然中国有了总体应急预案,但是还没有形成管理系统和应急准备预案,它不能形成一个非常稳定的框架结构。刘铁民建议,“国务院修订总体预案的时候,一定要关注顶层设计。”
“宁可备而不用,不可用而无备”
救灾物资能否在最短的时间内调运到灾区,是考验一个国家应急能力的重要一环。因此,救灾物资要有一个常态的储备,“宁可备而不用,不可用而无备。”
早在1998年,中国就建立了中央救灾物资储备制度,其后在全国共设定了10个中央救灾物资储备库,但10年之中,物资储备不足、品种较少、储备库分布不均的弊端越来越突出。
2008年汶川大地震发生后,帐篷储备不足成为这次灾害救助最为严重的问题之一。据统计,地震后的第10天,帐篷缺口为90万顶,按照民政部的采购计划,至少还需要一个月的时间。
为此,国家主席胡锦涛亲自赶赴浙江两家生产帐篷的公司,也只解决了8.6万顶帐篷的民政部紧急采购订单。同时,外交部两次向国际社会呼吁,希望国际社会优先紧急提供更多帐篷援助。
“储备不足,品种较少,在汶川大地震中,中央救灾物资储备库并未充分展现其战略意义。”中国地震局地质研究所研究员高建国事后评价说。
根据规定,中央救灾物资储备库,由当地省级民政部门实行代储管理,主要承担特大灾害物资救援。
中国最早设立的中央救灾物资储备库中,唯一指定的储备物资只有帐篷一项。储备物品种类单一,而且储备库分布不均,天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安10个代储点,大都分布在中国的东部和中部,整个西部只有西安和成都两个。
更为严重的是,这10年之中,有些代储点的监管和维护日渐松懈。
1998年被首批确立的某中央救灾物资代储点,当地民政部门却将仓库用地建起酒店,地下室用作储备库;在另一个省份的储备库建设用地竟然盖起了职工宿舍。而在己建成的储备库中,管理无绪、专业人员不足、维护资金短缺等问题也使得救灾物资储备库的功能弱化。
经过2008年汶川地震的考验,有关部门开始反思中央储备救灾物资中存在的问题。2009年,民政部对中央救灾物资储备库重新规划布局,数量由原来的10个规划增加到24个,但多数都在规划或在建之中。
今年5月已经建成并投入使用的昆明中央救灾物资储备库,号称是中国目前已建成的规模最大救灾储备库:“可同时停放起降两架大型直升机;可满足70万灾民的基本生活需求。”而在建中的成都中央救灾物资储备库,号称是中国在建中规模最大的物资储备库。
救灾物资品种除了帐篷、棉被、救生衣、应急包、等物资,一些在建的救灾物资储备库,甚至将冲锋舟、橡皮艇、发电机、挖掘机等各类救援工具也列入其中。
“储备物资的日常采购属于政府采购序列,但具体采购什么,采购物品的标准、规格都需要清晰的界定。”政府采购联合体秘书长李百超认为,“小到应急包、救生衣,大到冲锋舟、挖掘机甚至是直升机都可以采购,但有几个人懂得如何采购冲锋舟、挖掘机?更别说采购直升机了。如果监督不力,很容易出现花大钱办小事、暗箱操作、滋生腐败等问题。”
另外,紧急状态下的应急采购更需要加快立法。李百超介绍,“应急采购是抢险救灾、战争状态以及应付突发事件等紧急情况下的特殊采购,在采购过程中难免有较多的主观随意性,容易出现损失浪费和弄虚作假等问题,目前尚没有法律层面的制度对如何开展应急采购做出明确规范。”
此外,专业人氏认为紧急救援从设备需求、救援专业人员需求、医疗救助保障、保险完全赔付、通讯网络等等,隐藏着一个庞大的产业链条,对中国这个人口和经济大国来说,每年国内将有上千亿人民币的市场潜力,国际需求也将近千亿美元。目前,救援产业链在民间市场还未得到进一步开拓和提升。
“应急”急缺专业队伍
“中国的应急体系已经有了跨越式的转变,但专业队伍的建设没有跟上,这么大一个国家,专业救援队只有几百人,少得可怜。” 王振耀称,应急专业队伍的缺失,使整个应急体系的实际效率大打折扣。
为了缓解人才缺乏的困境,民政部今年7月专门委托北京师范大学在全国民政系统招收20名自然灾害学硕士生,方向为综合灾害风险管理。据统计,我国现有各类应急救援人员50余万,分散在多个部门和行业,缺少综合性,存在着“多队单能”的弊端。
目前,应急救援专业队伍只有中国国家地震灾害紧急救援队(又称中国国际救援队),基本上再无其他专业救援力量。今年6月,这支专业队伍扩编了一倍,也只有480人左右。
王振耀说,我们现在大部分救援工作是依靠军队、武警,但他们并不具有灾害救援的专业技术,“与非专业的队伍相比,专业队伍的作用可以说是以一当十、以一当百。”这么大一个国家,只有一支专业队伍是不够的。
其实,汶川地震后,许多学校、专家和政府部门已经开始考虑如何组建、培训更多专业的应急救援队伍。
2008年,新疆维吾尔自治区消防总队政委王育新就提出,应该将消防队伍建设成一支综合性常备应急救援骨干力量。王育新分析说,从汶川特大地震的实际救援效果看,国家地震救援队由于人员较少,只能对局部受灾区域实施救援,而解放军和武警部队虽然人数众多,但缺乏针对性装备和专业训练,救援成效受到影响。
他建议,国家不宜再重复建设应急救援队伍,应当整合现有应急救援力量,形成以消防部队为主体的应急救援力量体系,把消防部队建设成为各级政府综合性应急救援队伍。
2009年,国务院办公厅专门发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》,今年4月,总参谋部应急办主任田义祥对媒体宣布,军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队,按要求2010年底将全部形成应急救援能力。
7月5日,公安部副部长刘金国表示,将跨部门、跨地区联动,抓紧组建重大灾害事故应急救援队伍。年底前,东部所有省份要完成应急救援总队的组建,80%的市、县要完成组建任务;中部50%、西部30%的省、市、县要完成三级组建任务。
对此,有学者担心,以军队为主体的救援队伍也有其弊端,按军队的体制管理,一些参加过灾害救援的官兵,刚刚具备了实践经验,很快就会转业或复员,而刚刚入伍的新兵,又需要在实践中重新积累经验,整个队伍的轮换期不到五年。
目前,消防部队对一些经验丰富的指挥员采取返聘形式,但数量极少,更多具有经验的官兵会随着时间的推移而流失。“在突发灾害面前,组建更多具备专业技术、专业设备的救援力量,才可以挽救更多的生命,这需要引起全社会的重视和参与。”王振耀说。
俄罗斯:救灾机构属强力部门
俄罗斯紧急情况部下设指挥中心、民兵部队、搜寻和救援局、国家小型船只局、物资技术和装备保障局、国际合作局、基金投资和开发局等多个部门;其所负职能也颇为繁杂,除在自然灾害、重大事故和战争发生时领导消除后果的工作外,还承担组织民防训练、储备用于应对危机的武器和兵力、建立国家保险基金等多项任务。
作为俄罗斯负责危机应对的中央部门,紧急情况部下辖6大区域中心,并且在全国89个州都设有分支机构,藉此铺开一个层级分明、覆盖整个俄罗斯的减灾救援网络。
就机构设置和职能权限而言,紧急情况部在俄联邦政府中的地位绝对不容小觑。如今,紧急情况部已成为俄联邦政府中与内务部、国防部、联邦安全局、对外情报局同等重要的强力部门,俄罗斯对救灾应急工作的高度重视由此亦清晰可见。
美国:机制完备,效率欠佳
美国负责指挥重大灾害救援活动的中央部门是“联邦应急管理署”。“管理署”成立于1979年,2001年“9•11”事件发生后并入新成立的国土安全部。目前救灾行动最重要的法律依据则是1974年修订后的《斯坦福法案》。
美国救灾工作的开展遵循先地方、后中央的程序。当某地发生灾害或紧急情况时,州政府首先会借助当地的警察、志愿者和财政力量自行应对。如灾势超出州政府的处理能力,则州长可依据《斯坦福法案》,请求总统宣布该地区所受灾害为重大事件。经过“初步危害评估”程序对灾害的严重性进行确认,只有当灾势确实大至需动用联邦的救援力量时,总统才会根据《斯坦福法案》发布重大事件宣告。直到此时,“联邦应急管理署”方有权协调联邦交通、食品、医疗等部门向地方派出救援人员和应急物资。联邦能够为灾区提供的救助包括建设临时住所,向灾民提供补助、食物券、心理咨询,对公共建筑进行修复,清理废墟等。但救助所需经费的25%须由州政府承担,除非获得总统的免除许可。
由于申请、评估程序比较繁琐,所以从灾情发生到“管理署”的首批救灾力量到达灾区可能会相隔若干天,而这往往使得美国的救灾效率大打折扣。事实上,完备的法规和明确的程序对于灾后救援而言无疑至关重要,只是如何使形式健全的机制更加灵活有效地发挥作用尚需思考,这同样也是很多国家需要思考的问题。
日本:应对始于灾发之前
早在1880年,日本政府就颁布了旨在应对突发灾害的《备荒储蓄法》。该法规定,日本国民须在家中常备食品、水、蜡烛等应急物资,以便灾发被困后有时间等待救援。130年后,日本应急物资储备、管理相关的规定也更加细致。
日本的应急物资大多分散储备在居民社区中,物资储备点通常建于学校的操场旁边,每个储备点储藏的食物、药品等一般能满足几千人一周的需要。对于日本家庭而言,一个装有水、速食品、手电筒、收音机、毛毯等应急品的急救包是不可或缺的;幼儿园、保育园和学校则必须为每个孩子准备一个急救包。事实上,日本的很多超市都出售小至压缩饼干,大到帐篷、担架等震灾应对物资,因此,常备应急包对于日本人来说并不困难。
为在灾害发生时将损失降至最低并有效实施救援,日本在建筑设计和城市规划方面也有专门规定。根据日本的《建筑标准法》,日本所有房屋建筑必须具备在七级地震发生时不坍塌的抗震能力,房屋建设开始前必须提交防震报告,且只有在获得专家认可后才能动工。就预警监测而言,目前日本气象厅拥有由330余个站点组成的地震监测网络和覆盖全国的“潮位与海啸监测系统”。基于此,日本政府要求日本气象厅在地震发生后2分钟内报出地震强度,3分钟内预测出海啸浪高,4分钟内确定地震震中。地震发生后,震情必须首先报告首相,首相经中央防灾会议做出决策后向全国公布,并同时展开救援。