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摘 要 本文通过分析目前预算执行监管的缺位和部门支出不透明的表现，提出了充分发挥财政国库集中支付系统，信息化、网络化的优势，构建预算执行监管机制的思路，最后针对如何健全和完善监督机制提出了相关建议。
关键词 现代化支付系统 国库监督职能作用
财政支出总量和结构安排，具体直观的体现着党的方针政策，反映着政府活动的范围和内容。因此进一步增强财政资金分配使用的公平性、公正性、公开性，不断提高财政支出活动的透明度，就显得尤为重要。要达到政府支出透明化，就要全面实行财政支出管理体制改革，具体包括改革预算编制方法、建立国库集中支付制度、推进政府采购制度三部分内容。我市自2002年开始，以建立现代财政支出管理体制改革为目标，积极推行了国库集中支付制度，经过几年的实践，体系逐步完善，业务流程及支付程序日趋规范，但随着改革的不断深入，在财政支出管理上仍暴露来出一些问题。
一、目前预算执行监管的缺位和部门支出不透明的表现
从目前财政支出管理工作实际状况来看，预算执行监督中的“缺位”现象客观存在，主要表现为：监管效率低，不能很好的发挥预警作用，一是预算执行监管多为事后监督、事后检查，不能在违规支出发生前予以控制；二是缺乏具有综合素质的监管人员，对现代信息技术利用不足，不能有效地处理越来越多的监督任务；三是一直偏重于监督财政资金使用是否违规，忽视监督财政资金的使用效益，使得难以及时发现、纠正财政经济领域存在的低效问题。其次，在组织开展资金监督查检过程中，以单纯查处违法违规行为和增加财政收入作为重要工作目标，而对如何利用监督手段来改进财政管理工作重视程度不够。
由于监督乏力，加之各部门单位的利益趋使，出现了一些与财政支出管理初衷相违背的现象，主要表现为以下四种：
表现之一：违规将财政资金转拨到实有资金账户。实行国库集中支付制度改革后，为预算单位开设了零余额账户，但在实际操作中由于往来款项、银行贷款、经营收支等核算的需要，预算单位原实有资金账户难以完全取消，形成新老账户并存的局面。这种账户管理上的“双轨制”，既增加了财政部门管理预算单位账户的难度，也为预算单位通过零余额账户向其它账户转移资金提供了方便。
表现之二：违规改变财政资金的用途或使用性质。预算单位拆借、挤占和挪用项目经费的现象严重，部门预算编制形同虚设。
表现之三：违反规定不进行政府采购项目支付程序。国库集中支付管理办法中规定，属于政府采购的资金支付，应实行财政直接支付方式，由财政部门审核相关采购手续无误后，将款项直达供应商。
表现之四：支款用途表述不清。有些资金支付了，但是未标明用途，比如有些标的是应付款，付出去了，但是干什么却不说，这就是以往容易形成违规违纪和可能被非法侵占的问题资金根源。
可见，财政管理中“重分配、轻管理”的思想仍然存在，不论是财政部门，还是主管部门，都注重预算指标的管理，监督就明显松懈了。虽然也一再强调加强资金使用管理，但无论是从资金的操作规范性，还是从资金的实际效果来看，都不尽人意，每年都会发生大量财政资金违规使用等一系列问题。另外，财政资金跟踪问效的问题之所有没有很好解决，不仅是观念问题，更重要的还有一个手段问题。所以，要利用现代网络信息系统，加快构建国库监督机制，保证资金运行安全、规范、有效。
二、以现代化支付系统为基础构建国库监督新机制
按照国际通行做法，财政国库管理职能应当包括收支运行、分析预测、科学理财三个方面。财政国库职能以及国库集中支付改革的特点决定了要求加强财政资金支付的监督管理，堵塞资金支付的漏洞，防范资金支付的风险，从支付的源头上制止和防范违法违纪行为的发生。
以先进的计算机技术和网络系统为代表的国库集中支付系统的建立，使得小到一笔100元的打印费，大到上万元的会议费，以及政府集中采购的汽车、手提电脑、相机，花了多少钱，是现金支付还是转账支付，一目了然，甚至各单位接待上级或兄弟单位检查、调研的餐费都一清二楚。监督机制应包含实时监控、智能预警、流程督办、综合查询四方面功能。
一是实时监控。对财政资金支付活动进行全过程跟踪，对每一笔资金的支付情况，如：谁支付、付多少、从什么账户付、付的什么款、收款人是谁、收款人银行等信息进行逐条反映和记录。
二是智能预警。按照设定的预警规则，对涉嫌违规的财政资金支付活动自动报警。如：建立受控银行账户列表，财政部门将预算单位保留的实有资金账户以及需监控的其它账户全部输入受控银行账户列表，一旦有向列表内受控账户划转资金的支付活动出现，系统能自动报警，并冻结该笔支付数据。还有对从零余额账户提取大额现金或高频率提取现金等违规行为，均可通过设定相关规则，实现提前预警。
三是流程督办。按照预制的监控规则，自动的发现财政内部、银行和单位等业务流程岗位上出现的停滞数据。如：指标环节的指标长时间未审核、未下达；计划环节的批复授权支付计划后额度通知书未发送，预算单位长时间未下载计划批复数据；以及支付环节的清算银行未发送清算回单等。系统捕获到需要督办的数据后，在支付系统内以醒目的标识通知相关人员。
四是综合查询。提供财政资金支付信息的复合条件查询和汇总功能，不仅反映单笔支付活动的详细记录，而且可以从总体上反映一个部门或一个单位在一定时期内各类财政资金的流向和具体活动情况，为宏观反映财政资金的支付动态提供基础。此外通过各种重要分析表格，多角度、多层次地反映财政资金支付情况。
三、发挥现代国库监督职能的意义和作用
有利于推动国库集中支付改革。根据财政学中“委托-代理”理论和信息不对称理论，在国库集中支付改革过程中，如果存在信息不对称，行为各方就会存在博弈可能，如：当改革进行的利益调整不利于代理人（预算单位和代理银行）时，他们就会缺乏有效执行政策的积极性，把执行中出现的问题推给委托人（财政部门），指责政策的不完备，或是从事低风险的违规行为。当前改革中，单位新老账户并存、授权支付方式支付金额大等原因都可能形成信息不对称，产生博弈可能。为了保证财政资金安全高效运行，保证各方不偏离既定目标，有必要发挥国库监督机制，为国库集中支付改革提供有力保障。 有利于提高财政支出管理水平。传统的财政国库管理制度下，预算执行过程不能有效监控，难以防止资金使用中的违法违纪问题。预算执行透明度不高，无法为财政管理和宏观调控提供完整、准确、及时的信息。以国库集中支付系统为基础的监督机制，能够运用信息网络系统全过程监测资金的支付活动，如果有预算单位把资金往不应该转的地方转，财政部门能及时发现，一旦发现问题和疑点，能够迅速进行核查。预算执行控制实现了从事后查账到事前和事中监督的转变，财政资金运转的透明度提高，监管力度明显加强，有效保障了财政资金按预算、按用款计划、按项目进度和规定程序办理，提高了预算执行效率。
有利于充分发挥财政国库部门职责。我国财政国库管理职能体系，包括代表政府预算执行、反馈分析预算执行信息、安全有效管理国库现金和政府债券等一系列管理职能。加强国库监督，提高预算执行过程的控制，本身就是财政国库部门的主要职责之一。财政部领导也曾提出“预算执行管理的效率和监控水平进一步提高”要求“以国库集中支付新机制为基础的预算执行管理业务，在保证资金运行安全的前提下，重点提高运行效率和监控水平”。
有利于实现财政支出管理与财政监督的有机结合。传统模式下，财政支出管理与财政监督分离，导致财政支出管理部门没有办法去监督资金用的合法性，财政监督部门因涉及不到财政支出业务，也无法保证财政支出监督的有效性，即使进行监督也是事后的监督，很难做到事前或事中的监督。新的国库监督机制能够革除传统模式的弊端，强化对财政资金支出的事前、事中动态监控，实现财政监督管理关口前移，确保财政资金的安全完整和有效使用。
有利于促进财政内部工作效率的提升。国库监督职能中的业务流程督办机制，有效的控制了财政内部岗位业务办结时间，通过提示和提醒等方式，督促相关岗位人员，在时限内办结业务。同时通过信息网络，也可让预算单位了解财政内部的工作流程。让预算单位监督财政各岗位的业务办理，是财政政务公开的具体表现，一笔业务，有那几个审批环节，目前滞留在那个环节，找那个业务科室，那一位经办人员，一目了然。
此外，国库监督机制对有着违规意图的单位和个人形成了巨大的威慑力，可以有效预防和减少资金违规支付问题，促进预算单位提高财务管理和会计核算水平等方面起到积极作用。
四、健全和完善国库监督机制的几点建议
在企业财务管理上有这样一个理念，“减少费用就是增加利润”，同理，在财政管理上也应该有“减少支出就是扩大财源”的概念。现对如何健全和完善国库监督机制提出如下建议：
1、转变观念，提高对国库监督职能重要性的认识。加强国库集中支付资金的监控，可以强化财政监督和会计核算，减少不合理支出，达到提高财政资金支出效率，弥补国库集中支付制度不足的目的。在国库集中支付制度改革过程中，随着改革按“横向到边、纵向到底”的思路全面推进，不能以牺牲资金安全性和有效性为代价，换来改革工作的业绩。各级领导应在思想上要高度重视和支持监督机制的建立。
2、明确主体，建立健全内部岗位职责。审核、支付、监督是财政国库部门固有的职能。作为财政资金支付监控主体，财政国库部门应该建立健全监控岗位，合理岗位分工，明确岗位职责。目前我市还没有设置专职岗位负责资金支付监控工作，但随着国库集中支付制度改革的不断推进，应尽快选择既懂财政国库业务知识又懂得计算机技术的综合知识人才来负责资金监督。
3、资金归并，将各类专项资金纳入集中支付系统管理。目前专项资金采取的是传统的实拨方式，由局业务科室直接将资金拨付到相关的主管理部门，再由主管部门进行再分配。资金拨到部门后，就脱离了财政视线，无法得知该资金是否专用。
4、账户统管，创新单位银行账户管理机制。针对单位实有资金账户管理难度大的特点，建立预算单位银行账户管理数据库，从实际工作出发，结合账户年检、数据统计、动态监控等管理工作需要，全面反映单位银行账户基础信息，从而实现将所有账户纳入财政监管的范围，杜绝在本单位内部账户之间或与下级单位账户之间随意划转财政资金的行为。
5、规避现金，将公务卡结算与国库监督有效结合。公务卡作为新型的金融结算工具，在提高公务支出透明度、加强公务消费监控和预算单位现金管理等方面，具有强大的“电子留痕”技术优势。目前，一些预算单位为了用款方便，在授权额度内多次、大量支取现金，使得财政资金脱离了财政部门监控范围。为了妥善解决财政授权支付操作中存在的问题，建议大力推行公务卡结算，并给予一定的政策支持，使原脱离集中支付系统的现金支出，回归到财政监管视线范围内。
6、依托网络，打造全面监控信息系统。现代财政与电子计算机信息网络技术的“联姻”无疑是财政管理现代化的阶梯。我们要从“科技是第一生产力”的战略高度充分认识、切实转变观念。实现国库集中支付系统与预算编制系统、政府采购系统以及银行核心支付系统的对接，逐笔跟踪资金流向，全景式反映资金的整体运行情况；实现财税库横向联网，进而开展对财税信息资源的综合开发利用，对财源分布结构、区域财政运行状况、不同行业、产业和重点国有大中型企业的运营发展状况进行动态分析研究，为财税决策提供可靠依据。
（作者单位：湖北省荆门市社会养老保险管理局）
关键词 现代化支付系统 国库监督职能作用
财政支出总量和结构安排，具体直观的体现着党的方针政策，反映着政府活动的范围和内容。因此进一步增强财政资金分配使用的公平性、公正性、公开性，不断提高财政支出活动的透明度，就显得尤为重要。要达到政府支出透明化，就要全面实行财政支出管理体制改革，具体包括改革预算编制方法、建立国库集中支付制度、推进政府采购制度三部分内容。我市自2002年开始，以建立现代财政支出管理体制改革为目标，积极推行了国库集中支付制度，经过几年的实践，体系逐步完善，业务流程及支付程序日趋规范，但随着改革的不断深入，在财政支出管理上仍暴露来出一些问题。
一、目前预算执行监管的缺位和部门支出不透明的表现
从目前财政支出管理工作实际状况来看，预算执行监督中的“缺位”现象客观存在，主要表现为：监管效率低，不能很好的发挥预警作用，一是预算执行监管多为事后监督、事后检查，不能在违规支出发生前予以控制；二是缺乏具有综合素质的监管人员，对现代信息技术利用不足，不能有效地处理越来越多的监督任务；三是一直偏重于监督财政资金使用是否违规，忽视监督财政资金的使用效益，使得难以及时发现、纠正财政经济领域存在的低效问题。其次，在组织开展资金监督查检过程中，以单纯查处违法违规行为和增加财政收入作为重要工作目标，而对如何利用监督手段来改进财政管理工作重视程度不够。
由于监督乏力，加之各部门单位的利益趋使，出现了一些与财政支出管理初衷相违背的现象，主要表现为以下四种：
表现之一：违规将财政资金转拨到实有资金账户。实行国库集中支付制度改革后，为预算单位开设了零余额账户，但在实际操作中由于往来款项、银行贷款、经营收支等核算的需要，预算单位原实有资金账户难以完全取消，形成新老账户并存的局面。这种账户管理上的“双轨制”，既增加了财政部门管理预算单位账户的难度，也为预算单位通过零余额账户向其它账户转移资金提供了方便。
表现之二：违规改变财政资金的用途或使用性质。预算单位拆借、挤占和挪用项目经费的现象严重，部门预算编制形同虚设。
表现之三：违反规定不进行政府采购项目支付程序。国库集中支付管理办法中规定，属于政府采购的资金支付，应实行财政直接支付方式，由财政部门审核相关采购手续无误后，将款项直达供应商。
表现之四：支款用途表述不清。有些资金支付了，但是未标明用途，比如有些标的是应付款，付出去了，但是干什么却不说，这就是以往容易形成违规违纪和可能被非法侵占的问题资金根源。
可见，财政管理中“重分配、轻管理”的思想仍然存在，不论是财政部门，还是主管部门，都注重预算指标的管理，监督就明显松懈了。虽然也一再强调加强资金使用管理，但无论是从资金的操作规范性，还是从资金的实际效果来看，都不尽人意，每年都会发生大量财政资金违规使用等一系列问题。另外，财政资金跟踪问效的问题之所有没有很好解决，不仅是观念问题，更重要的还有一个手段问题。所以，要利用现代网络信息系统，加快构建国库监督机制，保证资金运行安全、规范、有效。
二、以现代化支付系统为基础构建国库监督新机制
按照国际通行做法，财政国库管理职能应当包括收支运行、分析预测、科学理财三个方面。财政国库职能以及国库集中支付改革的特点决定了要求加强财政资金支付的监督管理，堵塞资金支付的漏洞，防范资金支付的风险，从支付的源头上制止和防范违法违纪行为的发生。
以先进的计算机技术和网络系统为代表的国库集中支付系统的建立，使得小到一笔100元的打印费，大到上万元的会议费，以及政府集中采购的汽车、手提电脑、相机，花了多少钱，是现金支付还是转账支付，一目了然，甚至各单位接待上级或兄弟单位检查、调研的餐费都一清二楚。监督机制应包含实时监控、智能预警、流程督办、综合查询四方面功能。
一是实时监控。对财政资金支付活动进行全过程跟踪，对每一笔资金的支付情况，如：谁支付、付多少、从什么账户付、付的什么款、收款人是谁、收款人银行等信息进行逐条反映和记录。
二是智能预警。按照设定的预警规则，对涉嫌违规的财政资金支付活动自动报警。如：建立受控银行账户列表，财政部门将预算单位保留的实有资金账户以及需监控的其它账户全部输入受控银行账户列表，一旦有向列表内受控账户划转资金的支付活动出现，系统能自动报警，并冻结该笔支付数据。还有对从零余额账户提取大额现金或高频率提取现金等违规行为，均可通过设定相关规则，实现提前预警。
三是流程督办。按照预制的监控规则，自动的发现财政内部、银行和单位等业务流程岗位上出现的停滞数据。如：指标环节的指标长时间未审核、未下达；计划环节的批复授权支付计划后额度通知书未发送，预算单位长时间未下载计划批复数据；以及支付环节的清算银行未发送清算回单等。系统捕获到需要督办的数据后，在支付系统内以醒目的标识通知相关人员。
四是综合查询。提供财政资金支付信息的复合条件查询和汇总功能，不仅反映单笔支付活动的详细记录，而且可以从总体上反映一个部门或一个单位在一定时期内各类财政资金的流向和具体活动情况，为宏观反映财政资金的支付动态提供基础。此外通过各种重要分析表格，多角度、多层次地反映财政资金支付情况。
三、发挥现代国库监督职能的意义和作用
有利于推动国库集中支付改革。根据财政学中“委托-代理”理论和信息不对称理论，在国库集中支付改革过程中，如果存在信息不对称，行为各方就会存在博弈可能，如：当改革进行的利益调整不利于代理人（预算单位和代理银行）时，他们就会缺乏有效执行政策的积极性，把执行中出现的问题推给委托人（财政部门），指责政策的不完备，或是从事低风险的违规行为。当前改革中，单位新老账户并存、授权支付方式支付金额大等原因都可能形成信息不对称，产生博弈可能。为了保证财政资金安全高效运行，保证各方不偏离既定目标，有必要发挥国库监督机制，为国库集中支付改革提供有力保障。 有利于提高财政支出管理水平。传统的财政国库管理制度下，预算执行过程不能有效监控，难以防止资金使用中的违法违纪问题。预算执行透明度不高，无法为财政管理和宏观调控提供完整、准确、及时的信息。以国库集中支付系统为基础的监督机制，能够运用信息网络系统全过程监测资金的支付活动，如果有预算单位把资金往不应该转的地方转，财政部门能及时发现，一旦发现问题和疑点，能够迅速进行核查。预算执行控制实现了从事后查账到事前和事中监督的转变，财政资金运转的透明度提高，监管力度明显加强，有效保障了财政资金按预算、按用款计划、按项目进度和规定程序办理，提高了预算执行效率。
有利于充分发挥财政国库部门职责。我国财政国库管理职能体系，包括代表政府预算执行、反馈分析预算执行信息、安全有效管理国库现金和政府债券等一系列管理职能。加强国库监督，提高预算执行过程的控制，本身就是财政国库部门的主要职责之一。财政部领导也曾提出“预算执行管理的效率和监控水平进一步提高”要求“以国库集中支付新机制为基础的预算执行管理业务，在保证资金运行安全的前提下，重点提高运行效率和监控水平”。
有利于实现财政支出管理与财政监督的有机结合。传统模式下，财政支出管理与财政监督分离，导致财政支出管理部门没有办法去监督资金用的合法性，财政监督部门因涉及不到财政支出业务，也无法保证财政支出监督的有效性，即使进行监督也是事后的监督，很难做到事前或事中的监督。新的国库监督机制能够革除传统模式的弊端，强化对财政资金支出的事前、事中动态监控，实现财政监督管理关口前移，确保财政资金的安全完整和有效使用。
有利于促进财政内部工作效率的提升。国库监督职能中的业务流程督办机制，有效的控制了财政内部岗位业务办结时间，通过提示和提醒等方式，督促相关岗位人员，在时限内办结业务。同时通过信息网络，也可让预算单位了解财政内部的工作流程。让预算单位监督财政各岗位的业务办理，是财政政务公开的具体表现，一笔业务，有那几个审批环节，目前滞留在那个环节，找那个业务科室，那一位经办人员，一目了然。
此外，国库监督机制对有着违规意图的单位和个人形成了巨大的威慑力，可以有效预防和减少资金违规支付问题，促进预算单位提高财务管理和会计核算水平等方面起到积极作用。
四、健全和完善国库监督机制的几点建议
在企业财务管理上有这样一个理念，“减少费用就是增加利润”，同理，在财政管理上也应该有“减少支出就是扩大财源”的概念。现对如何健全和完善国库监督机制提出如下建议：
1、转变观念，提高对国库监督职能重要性的认识。加强国库集中支付资金的监控，可以强化财政监督和会计核算，减少不合理支出，达到提高财政资金支出效率，弥补国库集中支付制度不足的目的。在国库集中支付制度改革过程中，随着改革按“横向到边、纵向到底”的思路全面推进，不能以牺牲资金安全性和有效性为代价，换来改革工作的业绩。各级领导应在思想上要高度重视和支持监督机制的建立。
2、明确主体，建立健全内部岗位职责。审核、支付、监督是财政国库部门固有的职能。作为财政资金支付监控主体，财政国库部门应该建立健全监控岗位，合理岗位分工，明确岗位职责。目前我市还没有设置专职岗位负责资金支付监控工作，但随着国库集中支付制度改革的不断推进，应尽快选择既懂财政国库业务知识又懂得计算机技术的综合知识人才来负责资金监督。
3、资金归并，将各类专项资金纳入集中支付系统管理。目前专项资金采取的是传统的实拨方式，由局业务科室直接将资金拨付到相关的主管理部门，再由主管部门进行再分配。资金拨到部门后，就脱离了财政视线，无法得知该资金是否专用。
4、账户统管，创新单位银行账户管理机制。针对单位实有资金账户管理难度大的特点，建立预算单位银行账户管理数据库，从实际工作出发，结合账户年检、数据统计、动态监控等管理工作需要，全面反映单位银行账户基础信息，从而实现将所有账户纳入财政监管的范围，杜绝在本单位内部账户之间或与下级单位账户之间随意划转财政资金的行为。
5、规避现金，将公务卡结算与国库监督有效结合。公务卡作为新型的金融结算工具，在提高公务支出透明度、加强公务消费监控和预算单位现金管理等方面，具有强大的“电子留痕”技术优势。目前，一些预算单位为了用款方便，在授权额度内多次、大量支取现金，使得财政资金脱离了财政部门监控范围。为了妥善解决财政授权支付操作中存在的问题，建议大力推行公务卡结算，并给予一定的政策支持，使原脱离集中支付系统的现金支出，回归到财政监管视线范围内。
6、依托网络，打造全面监控信息系统。现代财政与电子计算机信息网络技术的“联姻”无疑是财政管理现代化的阶梯。我们要从“科技是第一生产力”的战略高度充分认识、切实转变观念。实现国库集中支付系统与预算编制系统、政府采购系统以及银行核心支付系统的对接，逐笔跟踪资金流向，全景式反映资金的整体运行情况；实现财税库横向联网，进而开展对财税信息资源的综合开发利用，对财源分布结构、区域财政运行状况、不同行业、产业和重点国有大中型企业的运营发展状况进行动态分析研究，为财税决策提供可靠依据。
（作者单位：湖北省荆门市社会养老保险管理局）