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[摘 要] 党的十八大报告从全面建成小康社会的全局出发，突出强调了到2020年实现基本公共服务均等化的战略目标。开展基于基本公共服务均等化视角的基础教育研究，对于贯彻党的十八大关于公共服务和教育一系列重要指示以及促进教育体制改革的深化，都具有重要的理论价值。文章介绍了发达国家基础教育均等化的发展历程及趋势，在总结国外先进经验的基础上，探索了实现我国基础教育均等化的基本政策原则。
[关键词] 基本公共服务；均等化；基础教育
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 03. 114
[中图分类号] G46 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）03- 0214- 03
党的十八大报告从全面建成小康社会的全局出发，对促进社会公平正义，着力改善民生作了重要部署，并突出强调到2020年实现基本公共服务均等化的战略目标。这一战略目标的确立，标志着基本公共服务均等化已经成为政府推动民族发展的重要内容之一。作为基本公共服务均等化的重要内容之一，基础教育均等化关乎国民基本素质，关乎社会和谐稳定，关乎民族未来发展。当前，随着全面深化改革进入深水区、攻坚期，面对区域、城乡、校际、流动人口、资源配置的非均等化问题，如何构建具有中国特色的社会主义基础教育体系，已成为亟待研究与解决的重要现实课题。换言之，基础教育与人民群众的日常生活密切相关，推进基础教育服务均等化直接关系人民群众的切身利益，只有实现无差别的基本公共教育服务，才能为“服务保障”和“改善民生”的着眼点和落脚点注入生机活力。
1 国内外基础教育均等化研究综述
教育公平思想的最早提出是在古希腊，由柏拉图提出。但由于受到阶级制度影响，当时的教育公平还充斥着很强的等级色彩，并不能说成是真正意义上的教育公平。到11世纪初，“大学”开始以一种教育机构在西方出现，但其主要任务是培养阶级领袖，仍然只是上层贵族的权利。17、18世纪，当“自由、平等、博爱”的启蒙学说在欧洲逐渐兴起时，“平等”开始向教育领域延伸，但主要还是保护资产阶级利益。19世纪，在政治上欧洲形成了自由主义和法律平等，但并没有触及到教育均等，于是产生了“双轨制”。在20世纪，国外学者对教育均等化的研究逐渐深入，并形成了两种学术观点：一种观点，以美国学者詹姆斯？科尔曼、南格尔和瑞典教育学家胡森为代表，主张把教育公平作为基本人权，社会所有人都应当享有同等的受教育权[1]。1968年，詹姆斯？科尔曼在《教育机会均等的观念》中旗帜鲜明地提出：“由于存在差别性影响，教育机会均等只可能是一种接近”。也就是说，这种均等并不是绝对的，主要目的是降低外界因素对不同地区、不同民众受教育程度的影响，尽量缩小人为外界因素对学生成年后生活带来的不平等影响。从这个角度上讲，科尔曼提出的“教育过程和教育结果均等理论”，为后来研究教育均等化奠定了基础、开拓了思路[2]。另一种观点，以美国教育家贝斯、柯南和评论家里科费为代表，认为教育资源的分配或者民众均等化的机会，应当建立在智力水平的基础上。这种观点存在一定的歧视性，并没有得到国内学者的认可。
在均等化这个问题上，我国相关研究起步较晚。国内很多学者普遍认为，均等化并非平均化，这是一个相对概念，但在具体界定上稍有不同。比如，中国（海南）改革发展研究院迟福林指出，基本公共服务均等化不是平均化，而是通过统一的制度安排，体现最基本的公共服务；马国贤（2007）认为，基本公共服务最低层次的公平要适合我国基本模式，并把国外经验做法总结为“人均财力均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平”三种模式；贾康（2007）认为，均等化是一个分层次、分阶段的动态过程，最终的目的是促使不同区域、城乡之间、个人之间享受水平一致的基本公共服务。胡祖才在《努力推进基本公共教育服务均等化》（2010）中提出，推进基本公共教育服务，要遵循“以‘保基本’为根本着眼点、以‘强基层’为关键切入点、‘建机制’为重要立足点”的基本思路。胡耀宗在《基本公共服务均等化视阈下的义务教育政策选择》（2009）中提出，受教育财政投入不均等的影响，我国教育发展开始出现“城乡差距、区域差距、校际差距”，逐步产生基础教育非均等化。对此的解决办法，他提出6条措施：其中制定均等化发展指标体系、增加义务教育的财政投入、实现校际办学资源均等配置都具有很强的现实意义。
2 发达国家基础教育均等化的发展历程及趋势
20世纪90年代以来，受环境恶化、人口膨胀、种族冲突等诸多社会问题影响，发达国家开始认识到如果单纯依靠经济来带动社会发展，只会加剧地区间、城乡间、人与人之间的差距，也必然会给国家发展带来难以解决的瓶颈问题。换言之，他们开始把基础教育摆上国家发展的战略位置，并加大对基础教育的财政投入力度。1990年，“全民教育”的概念首次在世界全民教育大会上被提出。突出强调要重点提高基础教育质量，提倡以各种非政府教育渠道，保障民众均等的受教育权利。1998年，由联合国教科文组织发布的《统计年鉴》准确描述了基础教育新进展：即教育机会普遍增多，学前教育进步明显，毛入学率持续上升。另椐联合国教科文组织的《世界教育报告》显示，各国的义务教育年限逐渐延长。比如，1991年欧洲义务教育的平均年限为10年，到1998年增长到11年。进人21世纪，发达国家针对复杂多变的国内国际形势和经济全球化的大背景，开始相继出台各类教育发展战略和重要教育法案。如，美国的《不让一个孩子落后》、俄罗斯的《21世纪教育》、英国的《公共服务以人为本——为儿童和学习者五年战略》等，均突出强调了基础教育的重要地位，并把提高教育质量作为出发点和落脚点。
从发展趋势上看，一些国家开始将科学教育引入基础教育领域。比如，美国政府在《普及科学——美国2061计划》中强调，在人类历史的下一个发展阶段，科学、数学和技术将成为一切发展的核心，也将成为儿童面对世界的基础资源。自90年代以来，开始调整基础教育课程结构，把道德、情操、品行的培养纳入基础教育，以哲学、历史、文学等学科为依托，突出强调民族文化的重要价值，并大力弘扬爱国主义精神。随着信息技术的快速发展，欧美一些发达国家率先把计算机技术与基础教育实践结合起来，通过网络教学增加信息量，不断更新知识，开拓视野，使学生掌握更多的科学、技术和社会知识。从师资力量上看，发达国家在为教师提供优质培训和待遇保障的基础上，不仅要求教师能够传授基本理论知识，而且要求其具有很强的创新意识，重点在教会学生启发思维、发现知识、自主学习上下功夫。 3 发达国家基础教育均等化的先进经验
随着全球经济化的迅猛发展，发达国家以终身学习为指导，逐渐把基础教育的目光放在民众未来对社会的贡献和自我成长上，着力提高民众的综合生存能力。
3.1 美国政府的农村义务教育财政体系
新世纪以来，美国政府逐渐形成并完善了农村义务教育财政体制。其经费主要由联邦政府、州立政府和地方学区三级政府承担。随着州政府对地方学区引导与干预的增加，投入主体开始由地方学区向州政府转变。这样做的优点体现在两个方面：（1）联邦政府通过财政投入的差别化，实现了对州和地方学区教育政策和教育发展导向的有效指导；（2）增强了州政府对地方学区财政投入的责任。比较而言，州政府对地方学区情况更加了解，通过对地方学区公共教育经费的差别化分配，实现了民众享受基础教育的公平性。
3.2 日本政府独具特色的农业小学教育
在日本农村的基础教育中，除了完成传统地域教材规定的课程教学外，还会引入以农业特色实践活动为主的民族文化教育。比如，有的农村小学以四年级学生为主，成立“绿色少年团”，定期组织林业资源的体验学习，已经成为极具特色的传统教育。在教育开展过程中，政府会主动协调地方林业部门和地区民众活动中心协助展开，为培养地域性人才奠定了良好基础。这种地域性质很强的基础教育将文化、特色、传统渗透到教育当中，有效提高了学生的认知和生存能力，增强了团结友好、互帮互助意识，也使学生们认识到农业对于社会发展和国家建设的重要价值。
3.3 法国政府实施的“优先教育区”政策
自1982年，法国开始在经济、教育发展滞后的地区实施“优先教育区”政策。在被设置为“优先教育区”的社区，采取特殊扶持政策。比如，增加财政投入、加大师资培养力度、配置更多教育资源等等。当“优先教育区”达到规定标准后，政府会撤销特殊扶持政策。这一政策的实施，为条件薄弱地区提供了最大化的帮助，有效提升了处于不利境况地区的教育质量。
到1998年，法国政府在“优先教育区”的基础上，又建起了“优先教育网络”。主要是把不同类型的、不符合条件的或者不能留在优先教育区的中小学连接起来，形成统一的网络体系。在每个“优先教育区”都会签订一份合同，即保证实现学生的学业成功。这个网络的形成，进一步强化了资源共享和经验交流，为基础教育均等化目标的实现注入了动力。
4 发达国家基础教育均等化的启示
4.1 坚持以人为本
人是组成社会最基本的单元，只有每个人都能平等、和谐的发展，人类社会才能取得全面发展。当前，随着城镇化的推进，越来越多的农民走进城市，期望享受与市民同等的待遇。在这种情况下，必须从民众的基本利益出发，把人的全面发展作为教育政策的出发点和落脚点。从发达国家在基础教育上取得的优异成绩看，始终把促进人（学生）的全面发展作为制定政策的根本指向。由此，要让国家发展的成果惠及全体民众，全力满足民众对于教育服务的合理需求，保障所有儿童享受平等的教育机会。
4.2 坚持政府主导
使民众享有更多、更全、更优质的基本公共服务是政府的职责所在、职权所系。在实现基本公共教育均等化过程中，政府的决策权就像“指挥棒”一样，发挥着指引和导向作用。从美国基础教育的发展经验看，要理清各级政府之间的协作关系，明确中央、地方、县市在基础教育财政投入上的权利和义务，始终融入“保障教育资源均衡配置”的执政理念，逐步建立起政府主导监督、市场合理供给、社会广泛参与的良好格局，同时根据本地基础教育现状把研究实在管用招法，促进基础教育事业蓬勃发展。
4.3 坚持公平为先
教育作为公共资源，有别于商品分配。如果民众接受教育的权利始终处于非均等化状态，极易损害政府形象，甚至造成两极分化。当前，受城乡二元结构影响，城市公共服务体系远超过农村，如果不增加农村教育扶持力度，势必造成社会的严重不公。法国在基础薄弱的地区设置“优先教育区”，很好地保障了社会公平。由此可见，基本公共教育服务与社会公平密切相关，必须在现有财政条件下，坚持平衡发展、公平发展、协调发展，把更多资源向贫困地区、弱势群体投放，重点解决好农民工子女、经济困难学生等社会反映强烈的焦点问题。
4.4 坚持质量为重
如何提高基础教育质量，一直是经济合作与发展组织（OECD）、国际教育成就评价协会等国际组织研究的重点。教育的发展并不是单纯的数量扩张，必须以高质量、高标准为前提。日本采用的“绿色少年团”体验学习，就是一种提高教育质量的先进探索。由此，我国政府在制定相关教育政策时，必须树立起“质量第一”的教育发展观，培育师资力量、创新教育手段，把提高学生的自学能力、实践技能作为基本追求，特别要重视创新人才的培养。此外，要健全质量评价体系，完善评级机制，优化奖惩措施，把工作的重点聚焦到提高基础教育质量上。
5 结 论
党的十八大以来，随着全面深化改革进入深水区、攻坚期，面对区域、城乡、校际、流动人口、资源配置的非均等化问题，如何构建具有中国特色的社会主义基础教育体系，已成为亟待研究与解决的重要现实课题。本文介绍了发达国家基础教育均等化的发展历程及趋势，在总结先进经验的基础上，探索了实现我国基础教育均等化的基本政策原则。这对于贯彻党的十八大关于公共服务和教育一系列重要指示以及促进教育体制改革的进一步深化，都具有重要的理论价值。
主要参考文献
[1]刘德吉.国内外公共服务均等化问题研究综述[J].上海行政学院学报，2009，10（6）.
[2]管永昊，洪亮.基本公共服务均等化：国内研究现状、评价与展望[J].江淮论坛，2008（4）.
[关键词] 基本公共服务；均等化；基础教育
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 03. 114
[中图分类号] G46 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）03- 0214- 03
党的十八大报告从全面建成小康社会的全局出发，对促进社会公平正义，着力改善民生作了重要部署，并突出强调到2020年实现基本公共服务均等化的战略目标。这一战略目标的确立，标志着基本公共服务均等化已经成为政府推动民族发展的重要内容之一。作为基本公共服务均等化的重要内容之一，基础教育均等化关乎国民基本素质，关乎社会和谐稳定，关乎民族未来发展。当前，随着全面深化改革进入深水区、攻坚期，面对区域、城乡、校际、流动人口、资源配置的非均等化问题，如何构建具有中国特色的社会主义基础教育体系，已成为亟待研究与解决的重要现实课题。换言之，基础教育与人民群众的日常生活密切相关，推进基础教育服务均等化直接关系人民群众的切身利益，只有实现无差别的基本公共教育服务，才能为“服务保障”和“改善民生”的着眼点和落脚点注入生机活力。
1 国内外基础教育均等化研究综述
教育公平思想的最早提出是在古希腊，由柏拉图提出。但由于受到阶级制度影响，当时的教育公平还充斥着很强的等级色彩，并不能说成是真正意义上的教育公平。到11世纪初，“大学”开始以一种教育机构在西方出现，但其主要任务是培养阶级领袖，仍然只是上层贵族的权利。17、18世纪，当“自由、平等、博爱”的启蒙学说在欧洲逐渐兴起时，“平等”开始向教育领域延伸，但主要还是保护资产阶级利益。19世纪，在政治上欧洲形成了自由主义和法律平等，但并没有触及到教育均等，于是产生了“双轨制”。在20世纪，国外学者对教育均等化的研究逐渐深入，并形成了两种学术观点：一种观点，以美国学者詹姆斯？科尔曼、南格尔和瑞典教育学家胡森为代表，主张把教育公平作为基本人权，社会所有人都应当享有同等的受教育权[1]。1968年，詹姆斯？科尔曼在《教育机会均等的观念》中旗帜鲜明地提出：“由于存在差别性影响，教育机会均等只可能是一种接近”。也就是说，这种均等并不是绝对的，主要目的是降低外界因素对不同地区、不同民众受教育程度的影响，尽量缩小人为外界因素对学生成年后生活带来的不平等影响。从这个角度上讲，科尔曼提出的“教育过程和教育结果均等理论”，为后来研究教育均等化奠定了基础、开拓了思路[2]。另一种观点，以美国教育家贝斯、柯南和评论家里科费为代表，认为教育资源的分配或者民众均等化的机会，应当建立在智力水平的基础上。这种观点存在一定的歧视性，并没有得到国内学者的认可。
在均等化这个问题上，我国相关研究起步较晚。国内很多学者普遍认为，均等化并非平均化，这是一个相对概念，但在具体界定上稍有不同。比如，中国（海南）改革发展研究院迟福林指出，基本公共服务均等化不是平均化，而是通过统一的制度安排，体现最基本的公共服务；马国贤（2007）认为，基本公共服务最低层次的公平要适合我国基本模式，并把国外经验做法总结为“人均财力均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平”三种模式；贾康（2007）认为，均等化是一个分层次、分阶段的动态过程，最终的目的是促使不同区域、城乡之间、个人之间享受水平一致的基本公共服务。胡祖才在《努力推进基本公共教育服务均等化》（2010）中提出，推进基本公共教育服务，要遵循“以‘保基本’为根本着眼点、以‘强基层’为关键切入点、‘建机制’为重要立足点”的基本思路。胡耀宗在《基本公共服务均等化视阈下的义务教育政策选择》（2009）中提出，受教育财政投入不均等的影响，我国教育发展开始出现“城乡差距、区域差距、校际差距”，逐步产生基础教育非均等化。对此的解决办法，他提出6条措施：其中制定均等化发展指标体系、增加义务教育的财政投入、实现校际办学资源均等配置都具有很强的现实意义。
2 发达国家基础教育均等化的发展历程及趋势
20世纪90年代以来，受环境恶化、人口膨胀、种族冲突等诸多社会问题影响，发达国家开始认识到如果单纯依靠经济来带动社会发展，只会加剧地区间、城乡间、人与人之间的差距，也必然会给国家发展带来难以解决的瓶颈问题。换言之，他们开始把基础教育摆上国家发展的战略位置，并加大对基础教育的财政投入力度。1990年，“全民教育”的概念首次在世界全民教育大会上被提出。突出强调要重点提高基础教育质量，提倡以各种非政府教育渠道，保障民众均等的受教育权利。1998年，由联合国教科文组织发布的《统计年鉴》准确描述了基础教育新进展：即教育机会普遍增多，学前教育进步明显，毛入学率持续上升。另椐联合国教科文组织的《世界教育报告》显示，各国的义务教育年限逐渐延长。比如，1991年欧洲义务教育的平均年限为10年，到1998年增长到11年。进人21世纪，发达国家针对复杂多变的国内国际形势和经济全球化的大背景，开始相继出台各类教育发展战略和重要教育法案。如，美国的《不让一个孩子落后》、俄罗斯的《21世纪教育》、英国的《公共服务以人为本——为儿童和学习者五年战略》等，均突出强调了基础教育的重要地位，并把提高教育质量作为出发点和落脚点。
从发展趋势上看，一些国家开始将科学教育引入基础教育领域。比如，美国政府在《普及科学——美国2061计划》中强调，在人类历史的下一个发展阶段，科学、数学和技术将成为一切发展的核心，也将成为儿童面对世界的基础资源。自90年代以来，开始调整基础教育课程结构，把道德、情操、品行的培养纳入基础教育，以哲学、历史、文学等学科为依托，突出强调民族文化的重要价值，并大力弘扬爱国主义精神。随着信息技术的快速发展，欧美一些发达国家率先把计算机技术与基础教育实践结合起来，通过网络教学增加信息量，不断更新知识，开拓视野，使学生掌握更多的科学、技术和社会知识。从师资力量上看，发达国家在为教师提供优质培训和待遇保障的基础上，不仅要求教师能够传授基本理论知识，而且要求其具有很强的创新意识，重点在教会学生启发思维、发现知识、自主学习上下功夫。 3 发达国家基础教育均等化的先进经验
随着全球经济化的迅猛发展，发达国家以终身学习为指导，逐渐把基础教育的目光放在民众未来对社会的贡献和自我成长上，着力提高民众的综合生存能力。
3.1 美国政府的农村义务教育财政体系
新世纪以来，美国政府逐渐形成并完善了农村义务教育财政体制。其经费主要由联邦政府、州立政府和地方学区三级政府承担。随着州政府对地方学区引导与干预的增加，投入主体开始由地方学区向州政府转变。这样做的优点体现在两个方面：（1）联邦政府通过财政投入的差别化，实现了对州和地方学区教育政策和教育发展导向的有效指导；（2）增强了州政府对地方学区财政投入的责任。比较而言，州政府对地方学区情况更加了解，通过对地方学区公共教育经费的差别化分配，实现了民众享受基础教育的公平性。
3.2 日本政府独具特色的农业小学教育
在日本农村的基础教育中，除了完成传统地域教材规定的课程教学外，还会引入以农业特色实践活动为主的民族文化教育。比如，有的农村小学以四年级学生为主，成立“绿色少年团”，定期组织林业资源的体验学习，已经成为极具特色的传统教育。在教育开展过程中，政府会主动协调地方林业部门和地区民众活动中心协助展开，为培养地域性人才奠定了良好基础。这种地域性质很强的基础教育将文化、特色、传统渗透到教育当中，有效提高了学生的认知和生存能力，增强了团结友好、互帮互助意识，也使学生们认识到农业对于社会发展和国家建设的重要价值。
3.3 法国政府实施的“优先教育区”政策
自1982年，法国开始在经济、教育发展滞后的地区实施“优先教育区”政策。在被设置为“优先教育区”的社区，采取特殊扶持政策。比如，增加财政投入、加大师资培养力度、配置更多教育资源等等。当“优先教育区”达到规定标准后，政府会撤销特殊扶持政策。这一政策的实施，为条件薄弱地区提供了最大化的帮助，有效提升了处于不利境况地区的教育质量。
到1998年，法国政府在“优先教育区”的基础上，又建起了“优先教育网络”。主要是把不同类型的、不符合条件的或者不能留在优先教育区的中小学连接起来，形成统一的网络体系。在每个“优先教育区”都会签订一份合同，即保证实现学生的学业成功。这个网络的形成，进一步强化了资源共享和经验交流，为基础教育均等化目标的实现注入了动力。
4 发达国家基础教育均等化的启示
4.1 坚持以人为本
人是组成社会最基本的单元，只有每个人都能平等、和谐的发展，人类社会才能取得全面发展。当前，随着城镇化的推进，越来越多的农民走进城市，期望享受与市民同等的待遇。在这种情况下，必须从民众的基本利益出发，把人的全面发展作为教育政策的出发点和落脚点。从发达国家在基础教育上取得的优异成绩看，始终把促进人（学生）的全面发展作为制定政策的根本指向。由此，要让国家发展的成果惠及全体民众，全力满足民众对于教育服务的合理需求，保障所有儿童享受平等的教育机会。
4.2 坚持政府主导
使民众享有更多、更全、更优质的基本公共服务是政府的职责所在、职权所系。在实现基本公共教育均等化过程中，政府的决策权就像“指挥棒”一样，发挥着指引和导向作用。从美国基础教育的发展经验看，要理清各级政府之间的协作关系，明确中央、地方、县市在基础教育财政投入上的权利和义务，始终融入“保障教育资源均衡配置”的执政理念，逐步建立起政府主导监督、市场合理供给、社会广泛参与的良好格局，同时根据本地基础教育现状把研究实在管用招法，促进基础教育事业蓬勃发展。
4.3 坚持公平为先
教育作为公共资源，有别于商品分配。如果民众接受教育的权利始终处于非均等化状态，极易损害政府形象，甚至造成两极分化。当前，受城乡二元结构影响，城市公共服务体系远超过农村，如果不增加农村教育扶持力度，势必造成社会的严重不公。法国在基础薄弱的地区设置“优先教育区”，很好地保障了社会公平。由此可见，基本公共教育服务与社会公平密切相关，必须在现有财政条件下，坚持平衡发展、公平发展、协调发展，把更多资源向贫困地区、弱势群体投放，重点解决好农民工子女、经济困难学生等社会反映强烈的焦点问题。
4.4 坚持质量为重
如何提高基础教育质量，一直是经济合作与发展组织（OECD）、国际教育成就评价协会等国际组织研究的重点。教育的发展并不是单纯的数量扩张，必须以高质量、高标准为前提。日本采用的“绿色少年团”体验学习，就是一种提高教育质量的先进探索。由此，我国政府在制定相关教育政策时，必须树立起“质量第一”的教育发展观，培育师资力量、创新教育手段，把提高学生的自学能力、实践技能作为基本追求，特别要重视创新人才的培养。此外，要健全质量评价体系，完善评级机制，优化奖惩措施，把工作的重点聚焦到提高基础教育质量上。
5 结 论
党的十八大以来，随着全面深化改革进入深水区、攻坚期，面对区域、城乡、校际、流动人口、资源配置的非均等化问题，如何构建具有中国特色的社会主义基础教育体系，已成为亟待研究与解决的重要现实课题。本文介绍了发达国家基础教育均等化的发展历程及趋势，在总结先进经验的基础上，探索了实现我国基础教育均等化的基本政策原则。这对于贯彻党的十八大关于公共服务和教育一系列重要指示以及促进教育体制改革的进一步深化，都具有重要的理论价值。
主要参考文献
[1]刘德吉.国内外公共服务均等化问题研究综述[J].上海行政学院学报，2009，10（6）.
[2]管永昊，洪亮.基本公共服务均等化：国内研究现状、评价与展望[J].江淮论坛，2008（4）.