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摘要：随着脱贫攻坚任务的完成，边疆地区、农村地区的中心工作逐渐向全面推进乡村振兴转移。而如何推进边疆地区乡村振兴、提升边疆治理效能以顺利实现边疆治理体系和治理能力现代化，是当前理论界和实务界的关注要点。为解决边疆乡村地区“虚空化态势明显”“资源优势转化能力不足”以及“治理主体能力欠缺”等问题，必须从“国家-社会”有机整合的组织机制、“文化-法规”软硬兼施的制度机制以及“安全-发展”二元并重的价值机制等维度入手，完善及夯实边疆地区的治理体系，不断提高边疆治理现代化水平。
关键词：乡村振兴；边疆治理效能；边疆治理现代化；治理机制
中图分类号：D633；D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0005-10
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（18JZD047）；广西教育科学规划资助经费重点课题“广西教育一体化评价指标体系研究”（2021A026）。
作者简介：黄六招，广西大学公共管理学院助理教授，广西大学中国-东盟公共治理研究院研究员，博士，硕士生导师；文姿淇（通讯作者），广西大学公共管理学院硕士研究生。
一、引言
在建党百年的历史当口，党的十九届五中全会明确指出，“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一就是“国家治理效能得到新提升”，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径。同时，其所勾画的现代化蓝图就包括“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，要求坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略。这是党中央基于中国国情和经济社会新发展格局所作出的重大战略部署。边疆治理作为国家治理的重要组成部分，也同样镶嵌于国家治理现代化的语境和框架之中。具体而言，边疆有别于核心区，是涵盖国家疆域内社会安全程度和经济发展程度还不够高的所有地理边缘区域[1]；“边疆治理”则指运用国家权力并动员社会力量解决边疆社会问题的过程[2]，这是国家治理的题中应有之义。从一定意义上说，边疆决定着国家的未来[3]，有效地治理边疆则是国家发展的内在需要。边疆治理现代化作为一项涉及多重维度的综合性系统工程[4]，要求在新发展格局下有效解决中国边疆特有的现实问题，统筹国家和社会各方面资源，全面提升边疆治理效能，以问题为导向把中国边疆建设得更好，为全球边疆治理贡献“中国方案”。
中华人民共和国成立70多年以来，在党中央的正确领导下，我国边疆地区在政治整合、经济发展、社会稳定、民族团结等方面取得了巨大成就。但同时也应认识到，当前推进边疆治理现代化的各项条件仍然不充分，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在边疆地区仍较明显，尤其集中在经济发展水平较为滞后的边疆乡村地区、边疆民族地区等，这些地区一度成为我国脱贫攻坚的短板，也是全面实施乡村振兴战略的重点、难点。随着脱贫攻坚目标任务如期完成，2021年中央一号文件指出，“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民族要复兴，乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，必须实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[5]，而在社会安全程度和经济发展程度都不够高的边疆乡村、边疆民族地区更是如此。为确保边疆治理现代化实践走实走深，确保中国边疆地区的繁荣稳定与长治久安，必须加强顶层设计，以更有力的举措、更强大的力量确保持续巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进边疆地区乡村振兴工作的落实，这是中国治理实践情景中的现实要求，更是新时代边疆治理现代化目标的转变。换言之，乡村地区具有极大发展潜力，乡村振兴战略的提出与实施是现阶段边疆治理效能实现提升的关键和方向所在，是为实现边疆治理现代化迈出的坚实一步。进一步地说，现阶段边疆治理现代化的关键就在于边疆地区乡村振兴。
二、文献回顾
国内学者对于边疆治理的研究一般聚焦“发展”“安全”两大主题。譬如郑宇将中国边疆民族地区视为一个整体并探讨其经济发展态势，认为当前边疆地区维系脱贫攻坚成果的经济发展重点是积极推进新兴特色产业[6]；与此同时，边疆现存的农业发展成本高、生产要素资源供给不足以及西部边疆民族和地区的高等教育发展问题[7][8]等也不容忽视。此外，边疆地区特殊的自然条件、民族宗教问题、境外分裂势力等对我国边疆地区的稳定产生了负面影响，偷渡、走私、贩毒等犯罪问题时有发生，由此产生的政治、经济、文化等安全问题对边疆治理现代化建设提出了挑战[9][10]。在此情景下，乡村振兴战略在边疆地区的顺利开展与实施势必会对其“安全-发展”格局产生影响，成为全国乡村振兴战略顺利推行的重要一步，也是边疆乃至国家治理体系和治理能力现代化如期实现的关键环节。因此，从不同角度就乡村振兴战略与边疆地区的内部关联，以及如何实现边疆地区乡村振兴、提升边疆治理现代化等进行探讨，是当前学术界研究边疆问题的焦点所在。
边疆地区自身发展能力不足和外部政策资源吸引力不够，及其导致的乡村衰退的特殊“边情”是新时代边疆地区乡村振兴的逻辑基点，如乡村产业发展凋敝、鄉村生态环境持续恶化、乡村精英外流严重、传统习俗及伦理资源趋于弱化、非传统安全问题等[11][12]。廖林燕和徐俊六在分析了乡村振兴实施的先决条件、发展机理、内生动力和保障机制的基础上，提出了从经济、文化、生态和社会等领域制定符合特殊边情的发展战略规划，以及从族际整合、经济转型、文化交融与协同共治等方面制定边疆多民族地区乡村振兴战略的实施路径[13][14]。类似地，郝玉松和沈权平、沈万根运用案例分析法分别以广西中越边境县和东北边疆的朝鲜族聚居区为例，对乡村振兴困境及机理进行分析，并从经验借鉴、设施建设、资金投入、严肃考评、产业发展等角度提出后脱贫攻坚时期乡村振兴的科学发展路径[15][16]。张玉强、杨蕾则运用文本分析法基于协同治理的视角对边疆民族地区乡村振兴战略实施模式进行了归纳总结，提出以政策协同、项目协同、服务协同为分析框架，以乡村社会体制吸纳为着力点的生态共治的现代化乡村治理模式[17]。 随着脱贫攻坚战的圆满收官，边疆治理现代化进程中的中心工作发生转移。既有研究表明，学者多从乡村振兴战略实施的逻辑基点出发，分析其存在的实施价值逻辑和阻滞因素，并从经验借鉴、设施建设、资金投入等具体方面提出了不同的实施路径，但较少研究能够从边疆治理的机制运行出发，探讨边疆治理效能何以提升的实现机制。竺乾威教授在国家治理研究中，将组织、制度、价值作为国家治理有机统一最重要的三重机制，分析国家治理活动的运行及其成效，并阐明其在发挥作用的整个过程中必须借助特定组织在价值引领和制度规范约束下实现治理任务的机理[18]。边疆治理作为国家治理的重要组成部分，需要借助一定机制得以运行或发挥作用，具体而言涉及的是“谁来治理边疆”“如何治理边疆”以及“怎样才算把边疆治理好了”三个基本问题。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的背景下，本文拟聚焦新时代边疆治理现代化的现实困境，并借助竺乾威教授国家治理的三重机制理论，分析推进边疆乡村治理的着力点以及调整、改革和创新组织机制、制度机制、价值机制，进而得出创造边疆乡村治理“安全-发展”二元并重的共同价值，推进边疆地区乡村振兴发展。
三、推进边疆地区乡村振兴的重要契机
2013年3月9日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时明确提出“治国必治边”的战略论断，这既是新时代中国边疆治理观的集中体现，也反映了边疆治理在国家治理中的重要性。当前国家治理的空间场域得到了极大的扩展，边疆治理被提升至国家重要战略地位，推进边疆地区乡村振兴也存在重要契机。
1.边疆治理地位提升
2017年6月，国务院办公厅发布的《兴边富民行动“十三五”规划》指出，边境地区地处我国对外开放的前沿，是确保国土安全和生态安全的重要屏障，在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。党的十九大报告提出，“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”；党的十九届四中全会提出，“加强边疆治理，推进兴边富民”；党的十九届五中全会进一步提出，“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”。2020年底发布的《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，支持“边疆地区巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴”。这一系列的重要论述均表明我国边疆治理已提升到前所未有的战略高度，是国家战略开发的新空间与新的增长极，是国家建设内在的发展诉求。当前，在大量人口外流、产业滞后、基础设施投入不足等因素作用下，边疆地区乡村发展呈现出“虚空化”“衰退化”特征，凸显了边疆地区城乡之间、边疆与内地之间发展不平衡、不充分的矛盾。在国家开放战略与边疆地区乡村治理效能不足等现实背景下，边疆地区必须从有序推进乡村振兴战略视角入手，构建乡村治理新格局。
2.边疆乡村振兴潜力巨大
2021年中央一号文件指出，解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”；构建新发展格局，潜力后劲在“三农”；应对国内外各种风险挑战，基础支撑在“三农”。党从顶层设计层面为边疆地区后脱贫攻坚时代的发展指明了方向，即边疆治理效能提升重在鄉村振兴。
我国边疆地区人口和疆域的复杂性与多样性导致了国家治理规模与治理负荷巨大，虽然边疆地区的人口已全部实现脱贫，但从“生存”“发展”到真正“富起来”还有很长的路要走。
国家统计年鉴显示，2019年全国居民人均消费支出21558元。其中，城镇居民人均消费支出28063元，同比增长7.47%；农村居民人均消费支出13327元，同比增长9.93%。我国边疆九个省区除辽宁外，其他8个地区的居民消费水平均低于全国平均水平，充分显示了当前我国边疆地区与经济发达地区的贫富差距仍然较为显著。同时，也要看到边疆地区人口绝大部分仍然生活在农村地区，因此城乡人均消费水平也存在较大差异。从表1可以看出，2019年全国和边疆省区城镇居民人均支出约为农村居民的两倍，但同比增长数据大部分边疆省区农村远超城镇，农村居民消费潜力更大。因此，边疆治理效能提升的关键还是在于全面促进边疆地区的乡村振兴与发展，边疆地区乡村振兴潜力巨大。
四、推进边疆地区乡村振兴的现实困境
边疆乡村区域嵌于“城市-乡村”“核心-边缘”国家双重二元结构之中，虽然中央对边疆地区从未停止各项政策扶持与特殊关注[12]，但这种以“物质供给式”为主导的援助并没有显著性地缩小边疆与内地经济社会发展的差距。乡村振兴是一项长期、系统的工程，边疆地区的乡村振兴长期性、艰巨性和复杂性同在[17]，诸多现实困境使其顺利实施绝非一朝一夕之功。
1.人口极端稀疏，虚空态势明显
我国边疆地区一般人口密度较小，加之近年来大量边疆乡村人口流入城镇，边疆乡村地区“虚空化”“衰退化”态势明显，集中表现为产业空心化、村落稀疏化、土地荒芜化以及人口空心化。本质上，“虚空化”就是人口迫于经济社会发展和生存环境变化等需要，选择背离乡土的一种生计策略。国家统计年鉴显示，随着城镇化进程加快，从2009年至2019年，我国九个边疆省区乡村人口大规模向城市转移已经成为主流趋势，具体如表2所示。“虚空化”“衰退化”必然导致大量乡村青年精英外流，致使边疆地区实现乡村振兴的人才资源日益匮乏。边疆要发展，乡村要振兴，人才是第一资源要素，然而边疆地区发展长期滞后，无法提供富有吸引力的人才引进条件，加之在发达地区的人才虹吸效应影响下，边疆地区将更难实现预期的人才集聚。就省际区域人才人口密度（即人才人口比值）来看，2010年边疆区域的人才聚集度相较于核心区差异显著，譬如上海、北京、浙江的人才人口密度分别高达1805人/万人、1435人/万人、1372人/万人，而广西、甘肃、云南的人才人口密度却分别为586人/万人、584人/万人、570人/万人[19]。类似的，2015年上海、北京、浙江的人才聚集值（某地区专科以上就业人员数量占该地区全部就业人员数的比重与全国专科以上就业人员数量占全国全部就业人员数的比重之间的比率）分别为3.011、2.512、1.417，而广西、西藏、云南的人才聚集值分别为0.770、0.576、0.567[20]。在全面推进乡村振兴战略背景下，“谁来振兴边疆乡村地区”已经成为一个不得不面对的现实问题。 2.资源增量有限，优势转换不足
我国大量边疆乡村地区拥有丰富的自然资源、矿产资源、农业资源等，但推动边疆地区乡村振兴所需的政治资源、社会资源以及经济资源相对短缺，囿于其复杂的自然地理条件、薄弱的交通基础设等因素，边疆乡村地区的内生性发展能力不足，缺乏将优势资源进行转化的治理能力和水平。就矿产资源来说，铬、钛和镍等均集中分布在西部边疆地区，其中甘肃、新疆、云南以及四川的镍矿储量约占我国已探明储量的85%；与此同时，具有较大经济价值的磷矿资源主要分布在我国的西南地区，其中，云南的磷矿资源占全国总储量21%[21]。但由于西部边疆地区总体上工业基础较为薄弱，交通、供能等基础设施资源较为短缺，严重制约了边疆乡村地区矿产资源优势的转换。此外，不少边疆地区利用独特的区位优势和自然条件开发生态农业和生态旅游业，但往往因政策、资金等支持不到位，导致技术支持、基础设施建设、形象构建等方面表现乏力。
3.治理环境复杂，能力配位缺失
治理体系与治理能力难以匹配复杂的治理环境与治理任务，除经济社会发展等常规性任务之外，边疆基层政府往往还面临着民族文化多样、多种宗教信仰并存、跨境民族关系、非传统安全与传统安全相互交织，以及涉及国家主权、人口、领土等错综复杂因素的治理问题。换言之，边疆地区县乡政府权能配置与内地县乡政府并无明显的区别，但往往需要承担更为复杂多样的治理任务。这就要求边疆基层政府具备更强的资源获取与利用能力、公共服务供给能力以及社会治理能力，以满足社会和公民的需要，实现有效的社会治理与服务[22]。但略显遗憾的是，提升边疆治理能力以适应复杂多样的治理任务所需经济资源和发展条件并不充分，从而陷入了由于治理能力不足致使治理环境和治理任务愈加复杂的恶性循环。学者王永明和赵东海基于《中国统计年鉴-2019》的数据，比较了我国边疆民族地区与东部地区十个省市的地方政府治理能力。城市化率是衡量经济发展水平和人才吸引能力的重要指标之一，截至2018年，东部地区城市化率平均值为70.945%，远高于边疆民族地区城市化率平均值（48.41%）；在财政支出占地区生产总值方面，2018年，东部地区十省市的平均值为19.399%，边疆民族地区的平均值却高达51.22%[23]。这充分说明在区域经济发展过程中，边疆地区政府仍是主要投资人，市场配置资源的主导性作用并没有充分发挥出来，这也使边疆地区在教育、医疗等公共服务能力供给上表现不佳。此外，对于边疆地区政府来说，“民族团结”与“边防安全”始终是边疆治理最重要的任务。就此而言，边疆地区实现乡村治理有效的现实需求与传统边疆治理架构下治理能力不足之间的矛盾将日益凸显。
五、实现边疆地区乡村振兴的治理机制
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这对推进新时代边疆地区乡村振兴提出了新的任务要求，边疆治理现代化程度也愈发成为支撑国家重大战略行动乃至决定国家治理现代化水平的关键因素[24]。面对现阶段边疆治理的诸多阻滞，既需要中央政府与地方政府的宏观指导，也需要边疆基层政府因地制宜落实相关政策。从宏观层面上，笔者认为可以从借助国家治理的三重机制理论，从“国家-社会”有机整合的组织机制、“文化-法规”软硬兼施的制度机制、“安全-发展”二元并重的价值机制等多个视角提出全面推进边疆地区乡村振兴的行动逻辑。具体而言，首先要构建一个党建引领、政府主导、社会组织和边民参与的多元主体有机整合的组织机制；其次要从边疆民族特色出发进行组织制度结构体系的有效整合，在坚持根本制度和基本制度基础之上，实现边疆治理中“文化-法规”正式与非正式制度的革新与开发，并主动结合“一带一路”建设，完善具有边疆适用性的战略规划体系[25]；最后要围绕社会主义核心价值体系，对边疆治理主客体进行国家、社会、个人层面的价值引领，努力实现“安全-发展”二元并重的价值机制塑造，以此实现边疆治理现代化现阶段的乡村振兴目标。
1.“国家-社会”有机整合的组织机制
新时代边疆治理是一个党建引领、政府主导、社会参与共同作用的过程，从“国家-社会”关系下的组织机制入手实现乡村振兴，要落实主体，以有效应对复杂多变的治理任务。
一方面，加强党建引领，通过赋权增能实现“国家-社会”的有机整合，建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，提升边疆治理体系现代化水平。我们已经实现了第一个百年奋斗目标，全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。面对全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，乡村振兴仍要继续发挥党的领导核心作用。社会组织往往具有相应专业知识和技能储备，在实现边疆地区乡村振兴过程中，政府应适当通过购买社会组织服务的形式对社会组织进行增能赋权，利用社会组织提供的专业服务（如禁毒、防艾等）来弥补行政组织在具体行动中专业性不足的短板，同时精简行政组织，合理优化资源配置，提高行政效率。
另一方面，提升边疆治理能力，重点在于培养一批高素质的领导。人才资源是实现边疆地区乡村振兴的关键要素。对边疆乡村地区如何建设党政干部队伍，以形成梯队效应和造血机制，此前的重视还不够，这也是导致边疆鄉村地区治理效能远远落后于内地乡村的重要因素。要继续发挥第一书记和驻村干部政策在边疆乡村治理中的积极作用，保持这一项人才政策在边疆乡村地区实施力度不变，直至就地培养出一大批矢志不渝、敢于扎根基层、奉献边疆的基层干部，进而真正解决边疆乡村地区人才队伍“外流”和人才断代的问题，为边疆地区的乡村振兴和持续发展输送大批人才资源。
2.“文化-法规”软硬兼施的制度机制
面对边疆地区复杂的治理环境和治理任务，不仅要落实谁来实施边疆地区乡村振兴的关键问题，还需从制度层面确定如何运作的问题。为促进边疆发展，可从“文化-法规”两个正式与非正式的制度层面引导约束边民行为。一方面，“法治固边”能从外硬性规范约束边民行为举止，构建具有权威性和公平性的法治边疆框架；另一方面，“文化戍边”可从内铸牢中华民族共同体意识，建立具有深藏性和稳固性的文化边疆脉络。法治作为现代国家治理的根本手段[26]，是通过制定具有权威性和强制性的成文法规来维系国家治理的正式制度，而法治国家建设必然包含法治边疆的建设，囿于“核心-边缘”结构性模式和边疆民族性特征，建设法治边疆普遍遵循着“中央-地方”“核心-边缘”的政治逻辑，所以我们在坚持党的领导和实行民族区域自治制度的同时，要结合国家法治化治理框架寻求边疆法治统一。正如罗尔斯所言，法治是规范个人行为并提供社会合作框架的无偏袒施用。在差异化更为显著的边疆民族地区，民族习惯由来已久，法治边疆的构建正是需要在此基础上取其精华去其糟粕，形成具有边民公共理性的成文法规和不可逾越的法律底线，保护边民的合法权益，减少民族摩擦，促进各民族间的和谐共处，以此为标准建构边疆民族地区的公共交往平台[27]，更好实现边疆治理中各民族的共同发展与共同繁荣。 囿于边疆地区的民族性特征，治边过程中多民族的文化若产生价值冲突、文化对立会进一步影响边疆社会的和谐稳定。从非正式的文化维度作为切入口来深化边疆地区乡村治理的方式，有利于增强边疆人民群众对党和政府的了解和认可，形成对国家的深刻认同，实现边疆民族地区异质性文化的融合与稳定，更重要的是通过教育手段为边疆治理现代化培育高素质人才，获得智力支撑。具体而言，“文化戍边”关键在于“立”而非“破”。一方面，要注重从边疆乡村地区、民族地区各类特色的传统风俗、文化、工艺等入手，充分利用本地的文化资源，挖掘具有民族特色的边疆文化，同时，要加强现代价值理念对边疆地区乡村民众的思想引领，加强边疆地区各族人民的“五个认同”，加强国家文化安全建构，为持续推动边疆地区乡村振兴提供安全、稳定的发展环境。另一方面，在边疆地区巩固和维系脱贫攻坚成果过程中，要想取得进一步发展，就要优先进行文化治理现代化的“内驱力”建设[28]。乡村教育是乡村社会的重要组成部分，同时又是乡村振兴的逻辑生长点，为边疆地区乡村振兴战略的顺利实施提供先决条件和动力源泉[29]。就此而言，要解决边疆乡村地区人才资源不足的问题，不仅需要推出各类政策来吸引人才、留住人才、用好人才，更重要的是能够就地培育出能真正扎根于边疆乡村地区的本土人才，挖掘乡村振兴的内生动力。通过各种教育手段普遍提高边民文化素养，内化中华民族共同体意识，将权威严肃的正式制度硬治理和循序渐进的非正式制度软治理相结合，从而在宏观层次上，为实现边疆地区真正的繁荣富强提供强大的制度机制保障，是更好完成边疆地区乡村振兴任务、顺利实现边疆治理现代化的有力举措。
3.“安全-发展”二元并重的价值机制
“安全-发展”二元并重，关键在于正确处理好“安全”与“发展”的任务目标，这既是具有导向作用的边疆治理价值机制，又是边疆治理现代化建设的有效评价维度，即怎么样才算把边疆治理好了，同时也是现阶段乡村振兴实施的目标所在。一直以来，边疆治理中的安全问题是优先问题，而边疆经济发展程度与此息息相关，是边疆安全治理的物质基础[30]。大力发展边疆经济是消解边疆乡村“虚空化”态势的关键环节，有利于形成边疆地区对劳动力的吸引力以遏制边民“乡村-城市”的单向流动。从治理结构改变的途径来看，“安全-发展”二元并重是边疆治理现代化的结构重组方式。要進一步落实各治理主体之间的责任分工，维持一体化与多元性的平衡关系，并对边疆协同治理进行绩效评价，以此提升边疆治理成效。
首先，安全是边疆乡村治理的优先价值，单靠政府是远远不够的，还需要边民和社会组织的有效参与。家庭不仅是边疆的生产生活单位，更是守边固防的基本单元，因此，应当依托良好的边民家庭发展状况和家庭发展能力，即利用“以家固边”来深化边疆治理方式[31]，充分实现边民、家庭、村庄与哨兵、哨所、部队的有效呼应，有效发挥边民家庭守边固边功能。社会组织群众性、专业性与公益性并存[32]，由熟悉边疆具体情境的边民构成社会组织，进而在应对边疆民族非传统安全上发挥绝对优势，引导社会多元力量参与边疆济困、维稳，形成一个政府、社会组织、边民联动的群防群治机制。从一定意义上说，这也是国家治理中强调的治理客体参与价值的实现。
其次，“高质量发展”是党中央在“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”基础上提出的。2021年4月，习近平总书记在广西考察时强调，要在推动边疆民族地区高质量发展上闯出新路子。面对边疆地区内部优势资源转化能力不足的现状，要以国家政策为导向，有效利用“一带一路”建设、兴边富民工程等顶层设计，实现边疆-核心地区资源互通、区域协作的经济治理模式：开发边疆地区丰厚的矿产、能源资源，打通国内国际两个市场，通过贸易往来、优势互补、信息联动，促进边疆-核心地区之间的经济合作与劳动分工，实现东中西部资源的有效整合。资源相对匮乏的地区则应充分利用本地的文化资源和特色优势，挖掘具有民族特色的边疆文化，培育地方特色产业，打造边疆地区乡村振兴所需的文化资源、旅游资源和产业资源；利用劳动集约型产业承接发达地区的产业转移，实现边民留守和经济发展的双重目的；更重要的是，要依法运用地方政府的行政权力对经济资源与人力资源进行调配，实现人才、技术与资金等资源整合，推动边疆经济安全稳定发展。“安全-发展”二元并重的价值机制既是现阶段边疆地区乡村振兴战略实施的行动导向，也是其最终成效体现，更是个人价值、社会价值与国家价值实现的有机统一体，因此，我们必须加强边疆治理“安全-发展”的价值导向，努力为社会主义现代化强国的建设添砖加瓦。
总的来说，边疆治理与乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，更是推动边疆地区乡村振兴战略的基石。改革开放四十多年来，得益于国家治理的持续推进和各族人民的共同努力，边疆地区已具有“国际合作前沿区、国家战略纵深区、经济发展潜力区”的新身份[33]，边疆乡村地区迎来了新的历史使命与着力点。要不断挖掘边疆乡村地区、民族地区的发展机遇，着力解决边疆乡村地区的结构性矛盾。可从“国家-社会”有机整合的组织机制、“文化-法规”软硬兼施的制度机制以及“安全-发展”二元并重的价值机制等多个方面出发，充分发挥边疆民族地区的独特优势，优化可持续发展环境，创造内生动力源泉，为边疆乡村地区的振兴与发展进行赋能增权，不断缩小边疆乡村地区与内地乡村地区的贫富差距。同时，构建由各级政府、市场、社会组织、个体等多元力量所构成的边疆治理主体，力求破除“核心-边缘”社会经济壁垒；通过东中西部人才、技术、资源的相互流通将有限的资源进行最大化整合，达到国家区域均质化、高质量发展的总体目标，进而助推边疆治理能力现代化的不断提升，加速边疆治理体系现代化的构建。同时，边疆治理应与国家治理形成良性互动，加强国家对边疆的统合，筑牢边疆防线，以民族平等、经济繁荣等既定事实回应全球的不实话语，展示中国开放、包容、负责任的大国形象，为全球边疆治理提供“中国方案”和“中国智慧”。 参考文献：
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责任编辑：钟雪
关键词：乡村振兴；边疆治理效能；边疆治理现代化；治理机制
中图分类号：D633；D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0005-10
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（18JZD047）；广西教育科学规划资助经费重点课题“广西教育一体化评价指标体系研究”（2021A026）。
作者简介：黄六招，广西大学公共管理学院助理教授，广西大学中国-东盟公共治理研究院研究员，博士，硕士生导师；文姿淇（通讯作者），广西大学公共管理学院硕士研究生。
一、引言
在建党百年的历史当口，党的十九届五中全会明确指出，“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一就是“国家治理效能得到新提升”，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径。同时，其所勾画的现代化蓝图就包括“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，要求坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略。这是党中央基于中国国情和经济社会新发展格局所作出的重大战略部署。边疆治理作为国家治理的重要组成部分，也同样镶嵌于国家治理现代化的语境和框架之中。具体而言，边疆有别于核心区，是涵盖国家疆域内社会安全程度和经济发展程度还不够高的所有地理边缘区域[1]；“边疆治理”则指运用国家权力并动员社会力量解决边疆社会问题的过程[2]，这是国家治理的题中应有之义。从一定意义上说，边疆决定着国家的未来[3]，有效地治理边疆则是国家发展的内在需要。边疆治理现代化作为一项涉及多重维度的综合性系统工程[4]，要求在新发展格局下有效解决中国边疆特有的现实问题，统筹国家和社会各方面资源，全面提升边疆治理效能，以问题为导向把中国边疆建设得更好，为全球边疆治理贡献“中国方案”。
中华人民共和国成立70多年以来，在党中央的正确领导下，我国边疆地区在政治整合、经济发展、社会稳定、民族团结等方面取得了巨大成就。但同时也应认识到，当前推进边疆治理现代化的各项条件仍然不充分，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在边疆地区仍较明显，尤其集中在经济发展水平较为滞后的边疆乡村地区、边疆民族地区等，这些地区一度成为我国脱贫攻坚的短板，也是全面实施乡村振兴战略的重点、难点。随着脱贫攻坚目标任务如期完成，2021年中央一号文件指出，“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民族要复兴，乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，必须实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[5]，而在社会安全程度和经济发展程度都不够高的边疆乡村、边疆民族地区更是如此。为确保边疆治理现代化实践走实走深，确保中国边疆地区的繁荣稳定与长治久安，必须加强顶层设计，以更有力的举措、更强大的力量确保持续巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推进边疆地区乡村振兴工作的落实，这是中国治理实践情景中的现实要求，更是新时代边疆治理现代化目标的转变。换言之，乡村地区具有极大发展潜力，乡村振兴战略的提出与实施是现阶段边疆治理效能实现提升的关键和方向所在，是为实现边疆治理现代化迈出的坚实一步。进一步地说，现阶段边疆治理现代化的关键就在于边疆地区乡村振兴。
二、文献回顾
国内学者对于边疆治理的研究一般聚焦“发展”“安全”两大主题。譬如郑宇将中国边疆民族地区视为一个整体并探讨其经济发展态势，认为当前边疆地区维系脱贫攻坚成果的经济发展重点是积极推进新兴特色产业[6]；与此同时，边疆现存的农业发展成本高、生产要素资源供给不足以及西部边疆民族和地区的高等教育发展问题[7][8]等也不容忽视。此外，边疆地区特殊的自然条件、民族宗教问题、境外分裂势力等对我国边疆地区的稳定产生了负面影响，偷渡、走私、贩毒等犯罪问题时有发生，由此产生的政治、经济、文化等安全问题对边疆治理现代化建设提出了挑战[9][10]。在此情景下，乡村振兴战略在边疆地区的顺利开展与实施势必会对其“安全-发展”格局产生影响，成为全国乡村振兴战略顺利推行的重要一步，也是边疆乃至国家治理体系和治理能力现代化如期实现的关键环节。因此，从不同角度就乡村振兴战略与边疆地区的内部关联，以及如何实现边疆地区乡村振兴、提升边疆治理现代化等进行探讨，是当前学术界研究边疆问题的焦点所在。
边疆地区自身发展能力不足和外部政策资源吸引力不够，及其导致的乡村衰退的特殊“边情”是新时代边疆地区乡村振兴的逻辑基点，如乡村产业发展凋敝、鄉村生态环境持续恶化、乡村精英外流严重、传统习俗及伦理资源趋于弱化、非传统安全问题等[11][12]。廖林燕和徐俊六在分析了乡村振兴实施的先决条件、发展机理、内生动力和保障机制的基础上，提出了从经济、文化、生态和社会等领域制定符合特殊边情的发展战略规划，以及从族际整合、经济转型、文化交融与协同共治等方面制定边疆多民族地区乡村振兴战略的实施路径[13][14]。类似地，郝玉松和沈权平、沈万根运用案例分析法分别以广西中越边境县和东北边疆的朝鲜族聚居区为例，对乡村振兴困境及机理进行分析，并从经验借鉴、设施建设、资金投入、严肃考评、产业发展等角度提出后脱贫攻坚时期乡村振兴的科学发展路径[15][16]。张玉强、杨蕾则运用文本分析法基于协同治理的视角对边疆民族地区乡村振兴战略实施模式进行了归纳总结，提出以政策协同、项目协同、服务协同为分析框架，以乡村社会体制吸纳为着力点的生态共治的现代化乡村治理模式[17]。 随着脱贫攻坚战的圆满收官，边疆治理现代化进程中的中心工作发生转移。既有研究表明，学者多从乡村振兴战略实施的逻辑基点出发，分析其存在的实施价值逻辑和阻滞因素，并从经验借鉴、设施建设、资金投入等具体方面提出了不同的实施路径，但较少研究能够从边疆治理的机制运行出发，探讨边疆治理效能何以提升的实现机制。竺乾威教授在国家治理研究中，将组织、制度、价值作为国家治理有机统一最重要的三重机制，分析国家治理活动的运行及其成效，并阐明其在发挥作用的整个过程中必须借助特定组织在价值引领和制度规范约束下实现治理任务的机理[18]。边疆治理作为国家治理的重要组成部分，需要借助一定机制得以运行或发挥作用，具体而言涉及的是“谁来治理边疆”“如何治理边疆”以及“怎样才算把边疆治理好了”三个基本问题。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的背景下，本文拟聚焦新时代边疆治理现代化的现实困境，并借助竺乾威教授国家治理的三重机制理论，分析推进边疆乡村治理的着力点以及调整、改革和创新组织机制、制度机制、价值机制，进而得出创造边疆乡村治理“安全-发展”二元并重的共同价值，推进边疆地区乡村振兴发展。
三、推进边疆地区乡村振兴的重要契机
2013年3月9日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时明确提出“治国必治边”的战略论断，这既是新时代中国边疆治理观的集中体现，也反映了边疆治理在国家治理中的重要性。当前国家治理的空间场域得到了极大的扩展，边疆治理被提升至国家重要战略地位，推进边疆地区乡村振兴也存在重要契机。
1.边疆治理地位提升
2017年6月，国务院办公厅发布的《兴边富民行动“十三五”规划》指出，边境地区地处我国对外开放的前沿，是确保国土安全和生态安全的重要屏障，在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。党的十九大报告提出，“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”；党的十九届四中全会提出，“加强边疆治理，推进兴边富民”；党的十九届五中全会进一步提出，“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”。2020年底发布的《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，支持“边疆地区巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴”。这一系列的重要论述均表明我国边疆治理已提升到前所未有的战略高度，是国家战略开发的新空间与新的增长极，是国家建设内在的发展诉求。当前，在大量人口外流、产业滞后、基础设施投入不足等因素作用下，边疆地区乡村发展呈现出“虚空化”“衰退化”特征，凸显了边疆地区城乡之间、边疆与内地之间发展不平衡、不充分的矛盾。在国家开放战略与边疆地区乡村治理效能不足等现实背景下，边疆地区必须从有序推进乡村振兴战略视角入手，构建乡村治理新格局。
2.边疆乡村振兴潜力巨大
2021年中央一号文件指出，解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”；构建新发展格局，潜力后劲在“三农”；应对国内外各种风险挑战，基础支撑在“三农”。党从顶层设计层面为边疆地区后脱贫攻坚时代的发展指明了方向，即边疆治理效能提升重在鄉村振兴。
我国边疆地区人口和疆域的复杂性与多样性导致了国家治理规模与治理负荷巨大，虽然边疆地区的人口已全部实现脱贫，但从“生存”“发展”到真正“富起来”还有很长的路要走。
国家统计年鉴显示，2019年全国居民人均消费支出21558元。其中，城镇居民人均消费支出28063元，同比增长7.47%；农村居民人均消费支出13327元，同比增长9.93%。我国边疆九个省区除辽宁外，其他8个地区的居民消费水平均低于全国平均水平，充分显示了当前我国边疆地区与经济发达地区的贫富差距仍然较为显著。同时，也要看到边疆地区人口绝大部分仍然生活在农村地区，因此城乡人均消费水平也存在较大差异。从表1可以看出，2019年全国和边疆省区城镇居民人均支出约为农村居民的两倍，但同比增长数据大部分边疆省区农村远超城镇，农村居民消费潜力更大。因此，边疆治理效能提升的关键还是在于全面促进边疆地区的乡村振兴与发展，边疆地区乡村振兴潜力巨大。
四、推进边疆地区乡村振兴的现实困境
边疆乡村区域嵌于“城市-乡村”“核心-边缘”国家双重二元结构之中，虽然中央对边疆地区从未停止各项政策扶持与特殊关注[12]，但这种以“物质供给式”为主导的援助并没有显著性地缩小边疆与内地经济社会发展的差距。乡村振兴是一项长期、系统的工程，边疆地区的乡村振兴长期性、艰巨性和复杂性同在[17]，诸多现实困境使其顺利实施绝非一朝一夕之功。
1.人口极端稀疏，虚空态势明显
我国边疆地区一般人口密度较小，加之近年来大量边疆乡村人口流入城镇，边疆乡村地区“虚空化”“衰退化”态势明显，集中表现为产业空心化、村落稀疏化、土地荒芜化以及人口空心化。本质上，“虚空化”就是人口迫于经济社会发展和生存环境变化等需要，选择背离乡土的一种生计策略。国家统计年鉴显示，随着城镇化进程加快，从2009年至2019年，我国九个边疆省区乡村人口大规模向城市转移已经成为主流趋势，具体如表2所示。“虚空化”“衰退化”必然导致大量乡村青年精英外流，致使边疆地区实现乡村振兴的人才资源日益匮乏。边疆要发展，乡村要振兴，人才是第一资源要素，然而边疆地区发展长期滞后，无法提供富有吸引力的人才引进条件，加之在发达地区的人才虹吸效应影响下，边疆地区将更难实现预期的人才集聚。就省际区域人才人口密度（即人才人口比值）来看，2010年边疆区域的人才聚集度相较于核心区差异显著，譬如上海、北京、浙江的人才人口密度分别高达1805人/万人、1435人/万人、1372人/万人，而广西、甘肃、云南的人才人口密度却分别为586人/万人、584人/万人、570人/万人[19]。类似的，2015年上海、北京、浙江的人才聚集值（某地区专科以上就业人员数量占该地区全部就业人员数的比重与全国专科以上就业人员数量占全国全部就业人员数的比重之间的比率）分别为3.011、2.512、1.417，而广西、西藏、云南的人才聚集值分别为0.770、0.576、0.567[20]。在全面推进乡村振兴战略背景下，“谁来振兴边疆乡村地区”已经成为一个不得不面对的现实问题。 2.资源增量有限，优势转换不足
我国大量边疆乡村地区拥有丰富的自然资源、矿产资源、农业资源等，但推动边疆地区乡村振兴所需的政治资源、社会资源以及经济资源相对短缺，囿于其复杂的自然地理条件、薄弱的交通基础设等因素，边疆乡村地区的内生性发展能力不足，缺乏将优势资源进行转化的治理能力和水平。就矿产资源来说，铬、钛和镍等均集中分布在西部边疆地区，其中甘肃、新疆、云南以及四川的镍矿储量约占我国已探明储量的85%；与此同时，具有较大经济价值的磷矿资源主要分布在我国的西南地区，其中，云南的磷矿资源占全国总储量21%[21]。但由于西部边疆地区总体上工业基础较为薄弱，交通、供能等基础设施资源较为短缺，严重制约了边疆乡村地区矿产资源优势的转换。此外，不少边疆地区利用独特的区位优势和自然条件开发生态农业和生态旅游业，但往往因政策、资金等支持不到位，导致技术支持、基础设施建设、形象构建等方面表现乏力。
3.治理环境复杂，能力配位缺失
治理体系与治理能力难以匹配复杂的治理环境与治理任务，除经济社会发展等常规性任务之外，边疆基层政府往往还面临着民族文化多样、多种宗教信仰并存、跨境民族关系、非传统安全与传统安全相互交织，以及涉及国家主权、人口、领土等错综复杂因素的治理问题。换言之，边疆地区县乡政府权能配置与内地县乡政府并无明显的区别，但往往需要承担更为复杂多样的治理任务。这就要求边疆基层政府具备更强的资源获取与利用能力、公共服务供给能力以及社会治理能力，以满足社会和公民的需要，实现有效的社会治理与服务[22]。但略显遗憾的是，提升边疆治理能力以适应复杂多样的治理任务所需经济资源和发展条件并不充分，从而陷入了由于治理能力不足致使治理环境和治理任务愈加复杂的恶性循环。学者王永明和赵东海基于《中国统计年鉴-2019》的数据，比较了我国边疆民族地区与东部地区十个省市的地方政府治理能力。城市化率是衡量经济发展水平和人才吸引能力的重要指标之一，截至2018年，东部地区城市化率平均值为70.945%，远高于边疆民族地区城市化率平均值（48.41%）；在财政支出占地区生产总值方面，2018年，东部地区十省市的平均值为19.399%，边疆民族地区的平均值却高达51.22%[23]。这充分说明在区域经济发展过程中，边疆地区政府仍是主要投资人，市场配置资源的主导性作用并没有充分发挥出来，这也使边疆地区在教育、医疗等公共服务能力供给上表现不佳。此外，对于边疆地区政府来说，“民族团结”与“边防安全”始终是边疆治理最重要的任务。就此而言，边疆地区实现乡村治理有效的现实需求与传统边疆治理架构下治理能力不足之间的矛盾将日益凸显。
五、实现边疆地区乡村振兴的治理机制
党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这对推进新时代边疆地区乡村振兴提出了新的任务要求，边疆治理现代化程度也愈发成为支撑国家重大战略行动乃至决定国家治理现代化水平的关键因素[24]。面对现阶段边疆治理的诸多阻滞，既需要中央政府与地方政府的宏观指导，也需要边疆基层政府因地制宜落实相关政策。从宏观层面上，笔者认为可以从借助国家治理的三重机制理论，从“国家-社会”有机整合的组织机制、“文化-法规”软硬兼施的制度机制、“安全-发展”二元并重的价值机制等多个视角提出全面推进边疆地区乡村振兴的行动逻辑。具体而言，首先要构建一个党建引领、政府主导、社会组织和边民参与的多元主体有机整合的组织机制；其次要从边疆民族特色出发进行组织制度结构体系的有效整合，在坚持根本制度和基本制度基础之上，实现边疆治理中“文化-法规”正式与非正式制度的革新与开发，并主动结合“一带一路”建设，完善具有边疆适用性的战略规划体系[25]；最后要围绕社会主义核心价值体系，对边疆治理主客体进行国家、社会、个人层面的价值引领，努力实现“安全-发展”二元并重的价值机制塑造，以此实现边疆治理现代化现阶段的乡村振兴目标。
1.“国家-社会”有机整合的组织机制
新时代边疆治理是一个党建引领、政府主导、社会参与共同作用的过程，从“国家-社会”关系下的组织机制入手实现乡村振兴，要落实主体，以有效应对复杂多变的治理任务。
一方面，加强党建引领，通过赋权增能实现“国家-社会”的有机整合，建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，提升边疆治理体系现代化水平。我们已经实现了第一个百年奋斗目标，全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。面对全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，乡村振兴仍要继续发挥党的领导核心作用。社会组织往往具有相应专业知识和技能储备，在实现边疆地区乡村振兴过程中，政府应适当通过购买社会组织服务的形式对社会组织进行增能赋权，利用社会组织提供的专业服务（如禁毒、防艾等）来弥补行政组织在具体行动中专业性不足的短板，同时精简行政组织，合理优化资源配置，提高行政效率。
另一方面，提升边疆治理能力，重点在于培养一批高素质的领导。人才资源是实现边疆地区乡村振兴的关键要素。对边疆乡村地区如何建设党政干部队伍，以形成梯队效应和造血机制，此前的重视还不够，这也是导致边疆鄉村地区治理效能远远落后于内地乡村的重要因素。要继续发挥第一书记和驻村干部政策在边疆乡村治理中的积极作用，保持这一项人才政策在边疆乡村地区实施力度不变，直至就地培养出一大批矢志不渝、敢于扎根基层、奉献边疆的基层干部，进而真正解决边疆乡村地区人才队伍“外流”和人才断代的问题，为边疆地区的乡村振兴和持续发展输送大批人才资源。
2.“文化-法规”软硬兼施的制度机制
面对边疆地区复杂的治理环境和治理任务，不仅要落实谁来实施边疆地区乡村振兴的关键问题，还需从制度层面确定如何运作的问题。为促进边疆发展，可从“文化-法规”两个正式与非正式的制度层面引导约束边民行为。一方面，“法治固边”能从外硬性规范约束边民行为举止，构建具有权威性和公平性的法治边疆框架；另一方面，“文化戍边”可从内铸牢中华民族共同体意识，建立具有深藏性和稳固性的文化边疆脉络。法治作为现代国家治理的根本手段[26]，是通过制定具有权威性和强制性的成文法规来维系国家治理的正式制度，而法治国家建设必然包含法治边疆的建设，囿于“核心-边缘”结构性模式和边疆民族性特征，建设法治边疆普遍遵循着“中央-地方”“核心-边缘”的政治逻辑，所以我们在坚持党的领导和实行民族区域自治制度的同时，要结合国家法治化治理框架寻求边疆法治统一。正如罗尔斯所言，法治是规范个人行为并提供社会合作框架的无偏袒施用。在差异化更为显著的边疆民族地区，民族习惯由来已久，法治边疆的构建正是需要在此基础上取其精华去其糟粕，形成具有边民公共理性的成文法规和不可逾越的法律底线，保护边民的合法权益，减少民族摩擦，促进各民族间的和谐共处，以此为标准建构边疆民族地区的公共交往平台[27]，更好实现边疆治理中各民族的共同发展与共同繁荣。 囿于边疆地区的民族性特征，治边过程中多民族的文化若产生价值冲突、文化对立会进一步影响边疆社会的和谐稳定。从非正式的文化维度作为切入口来深化边疆地区乡村治理的方式，有利于增强边疆人民群众对党和政府的了解和认可，形成对国家的深刻认同，实现边疆民族地区异质性文化的融合与稳定，更重要的是通过教育手段为边疆治理现代化培育高素质人才，获得智力支撑。具体而言，“文化戍边”关键在于“立”而非“破”。一方面，要注重从边疆乡村地区、民族地区各类特色的传统风俗、文化、工艺等入手，充分利用本地的文化资源，挖掘具有民族特色的边疆文化，同时，要加强现代价值理念对边疆地区乡村民众的思想引领，加强边疆地区各族人民的“五个认同”，加强国家文化安全建构，为持续推动边疆地区乡村振兴提供安全、稳定的发展环境。另一方面，在边疆地区巩固和维系脱贫攻坚成果过程中，要想取得进一步发展，就要优先进行文化治理现代化的“内驱力”建设[28]。乡村教育是乡村社会的重要组成部分，同时又是乡村振兴的逻辑生长点，为边疆地区乡村振兴战略的顺利实施提供先决条件和动力源泉[29]。就此而言，要解决边疆乡村地区人才资源不足的问题，不仅需要推出各类政策来吸引人才、留住人才、用好人才，更重要的是能够就地培育出能真正扎根于边疆乡村地区的本土人才，挖掘乡村振兴的内生动力。通过各种教育手段普遍提高边民文化素养，内化中华民族共同体意识，将权威严肃的正式制度硬治理和循序渐进的非正式制度软治理相结合，从而在宏观层次上，为实现边疆地区真正的繁荣富强提供强大的制度机制保障，是更好完成边疆地区乡村振兴任务、顺利实现边疆治理现代化的有力举措。
3.“安全-发展”二元并重的价值机制
“安全-发展”二元并重，关键在于正确处理好“安全”与“发展”的任务目标，这既是具有导向作用的边疆治理价值机制，又是边疆治理现代化建设的有效评价维度，即怎么样才算把边疆治理好了，同时也是现阶段乡村振兴实施的目标所在。一直以来，边疆治理中的安全问题是优先问题，而边疆经济发展程度与此息息相关，是边疆安全治理的物质基础[30]。大力发展边疆经济是消解边疆乡村“虚空化”态势的关键环节，有利于形成边疆地区对劳动力的吸引力以遏制边民“乡村-城市”的单向流动。从治理结构改变的途径来看，“安全-发展”二元并重是边疆治理现代化的结构重组方式。要進一步落实各治理主体之间的责任分工，维持一体化与多元性的平衡关系，并对边疆协同治理进行绩效评价，以此提升边疆治理成效。
首先，安全是边疆乡村治理的优先价值，单靠政府是远远不够的，还需要边民和社会组织的有效参与。家庭不仅是边疆的生产生活单位，更是守边固防的基本单元，因此，应当依托良好的边民家庭发展状况和家庭发展能力，即利用“以家固边”来深化边疆治理方式[31]，充分实现边民、家庭、村庄与哨兵、哨所、部队的有效呼应，有效发挥边民家庭守边固边功能。社会组织群众性、专业性与公益性并存[32]，由熟悉边疆具体情境的边民构成社会组织，进而在应对边疆民族非传统安全上发挥绝对优势，引导社会多元力量参与边疆济困、维稳，形成一个政府、社会组织、边民联动的群防群治机制。从一定意义上说，这也是国家治理中强调的治理客体参与价值的实现。
其次，“高质量发展”是党中央在“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”基础上提出的。2021年4月，习近平总书记在广西考察时强调，要在推动边疆民族地区高质量发展上闯出新路子。面对边疆地区内部优势资源转化能力不足的现状，要以国家政策为导向，有效利用“一带一路”建设、兴边富民工程等顶层设计，实现边疆-核心地区资源互通、区域协作的经济治理模式：开发边疆地区丰厚的矿产、能源资源，打通国内国际两个市场，通过贸易往来、优势互补、信息联动，促进边疆-核心地区之间的经济合作与劳动分工，实现东中西部资源的有效整合。资源相对匮乏的地区则应充分利用本地的文化资源和特色优势，挖掘具有民族特色的边疆文化，培育地方特色产业，打造边疆地区乡村振兴所需的文化资源、旅游资源和产业资源；利用劳动集约型产业承接发达地区的产业转移，实现边民留守和经济发展的双重目的；更重要的是，要依法运用地方政府的行政权力对经济资源与人力资源进行调配，实现人才、技术与资金等资源整合，推动边疆经济安全稳定发展。“安全-发展”二元并重的价值机制既是现阶段边疆地区乡村振兴战略实施的行动导向，也是其最终成效体现，更是个人价值、社会价值与国家价值实现的有机统一体，因此，我们必须加强边疆治理“安全-发展”的价值导向，努力为社会主义现代化强国的建设添砖加瓦。
总的来说，边疆治理与乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，更是推动边疆地区乡村振兴战略的基石。改革开放四十多年来，得益于国家治理的持续推进和各族人民的共同努力，边疆地区已具有“国际合作前沿区、国家战略纵深区、经济发展潜力区”的新身份[33]，边疆乡村地区迎来了新的历史使命与着力点。要不断挖掘边疆乡村地区、民族地区的发展机遇，着力解决边疆乡村地区的结构性矛盾。可从“国家-社会”有机整合的组织机制、“文化-法规”软硬兼施的制度机制以及“安全-发展”二元并重的价值机制等多个方面出发，充分发挥边疆民族地区的独特优势，优化可持续发展环境，创造内生动力源泉，为边疆乡村地区的振兴与发展进行赋能增权，不断缩小边疆乡村地区与内地乡村地区的贫富差距。同时，构建由各级政府、市场、社会组织、个体等多元力量所构成的边疆治理主体，力求破除“核心-边缘”社会经济壁垒；通过东中西部人才、技术、资源的相互流通将有限的资源进行最大化整合，达到国家区域均质化、高质量发展的总体目标，进而助推边疆治理能力现代化的不断提升，加速边疆治理体系现代化的构建。同时，边疆治理应与国家治理形成良性互动，加强国家对边疆的统合，筑牢边疆防线，以民族平等、经济繁荣等既定事实回应全球的不实话语，展示中国开放、包容、负责任的大国形象，为全球边疆治理提供“中国方案”和“中国智慧”。 参考文献：
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责任编辑：钟雪