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摘要：中国铁路总公司的成立拉开了铁改的序幕，货运改革的成功突围标志着铁改进入攻坚战。攻坚战路在何方？立足于铁改的困境与难题，笔者认为在战略必须完善铁路现代企业制度，市场化与法制化并举。在战术上要实施网运分离，进行投融资体制改革，修改《铁路法》。
关键字：现代企业制度 债务 投融资体制改革 铁路法
中图分类号： C29 文献标识码： A纵观中国铁路改革的历程，整个过程是由上而下逐步推进的。如果说十八大对国企改革侧重从“顶层设计”入手，那么后面国务院33号文件、《十八届三中全会公报》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等一系列重要政策的出台则让铁路国企改革的格局逐渐清晰。2013年3月国务院撤销铁道部组建中国铁路总公司，拉开了中国铁路改革的序幕。6月中旬，铁路货运改革打响头炮，标志着中国铁路改革突破外围之后开始实施攻坚战。
一、目前的困境与难题
（一）现代企业制度不健全
政府主导下的政企合一、政资不分造成铁路的现代企业制度不健全，铁路与市场经济体制接轨困难，难以成为真正独立的法人实体和市场竞争主体 。
1、运营模式效率低下
“网运合一”的运营模式使铁路建设、运营和监督三者的高度合一。铁路一向“重建设，轻运营”，铁路市场的经营性部分和公益性部分常常模糊不清，两者只选其一时多是效益为公益让位。一切以公益为主，地方铁路局在管辖范围内反而无权根据市场需求进行合理的资源配制，简单的调、配车，增加车次都要向上级部门申请，因此经济效益无从保障。
2、管理缺乏法制监管，决策主观性、随意性强。
铁路系统目前还缺乏有效制衡的法人治理结构，容易导致两大主要问题的出现。一是干部管理制度的不规范。从领导选拔、调岗、撤职等各方面均存在不规范之处。领导干部选拔任用中“任人为亲”、“任人为友”的现象比较突出。随意调换领导的现象比较普遍，铁路局局长经常被调换，有的是到任不到几个月即被调换。上级领导为解决下属待遇，随意突破部门领导职数。二是铁路项目建设时限的不规范。少数主要领导经常凭个人偏好，擅自更改已审批项目的建设时间和设计标准。这两个方面的不规范，衍生出相关领域的不规范，并形成了整个体系内的一种不良的工作习气，即办事不遵循制度和相关规定，唯领导个人主观意志是从。最后会造成了部门主要领导的权力过大和极端膨胀，必然会滋生铁路系统的腐败现象，如建设项目招投标领域存在的暗箱操作等。近年来铁路系统多名高官的落马无疑暴露出这一体制巨大的漏洞和严重的弊端。
3、经营方式粗放。
铁路目前总体上还不是主要依靠技术进步和科学化的现代企业管理方式来提高企业劳动生产率，而是拘泥于“人海战术”和经验管理模式，影响了劳动生产率的提升。铁路多年来传承下来的“包保”制度，即是最明显的例证。无论春运、暑运还是其他一些重要的运输季节，从部领导、局领导、段领导、车队领导都得到一线进行“包保”，一切工作为了保安全，这种“人海战术”使得铁路系统的各级领导干部、职工疲于奔命，事倍功半，最后的结果是，内部缺乏激励机制，经营方式简单粗放。
4、清算体系陈旧落伍。
铁路目前的清算體制是收支两条线，带有十分浓重的计划经济色彩、存在严重平均主义和大锅饭现象，容易造成“鞭打快牛”的现象，必然会影响部分效益好的铁路局生产经营积极性。
（二）铁路总公司的债务和投融资问题
债务和投融资问题是铁路总公司成立后首先要面对的头等大事。
政企分开后，铁道部的2.6万亿负债划入中铁总，截至2013年3月底，中铁总的总资产为4.56万亿元，负债合计约2.84万亿元，负债率为62.3%，负债合计达到约2.84万亿元，较原铁道部2012年年底负债合计增长1.68%。
投融资体制改革迫在眉睫，但是改革是否能取得预期效果又是一个问题。早在2004年，中国政府就提出鼓励非公资本进入铁路领域；2012年，原铁道部又发布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域、深入推进铁路投融资体制改革等14条实施意见。但这些政策的实施效果并不理想。在产权不明确、投资权益得不到充分保障的情况下，民间资本不会轻易投入铁路建设，而若投资于铁路发展基金，许多问题应运而生：铁路基金由谁来管理？民间资本有无话语权？如何保障投资者利益？同时，基金不能保证最低回报，投资者因此会减少对该基金的兴趣，而如有保证回报，这实际是“变相贷款”。
二、铁路改革思路：完善现代企业制度，“市场化”与“法制化”两手抓，两手都要硬。
1、完善现代企业制度之“市场化”举措
（1）网运分离，推动公共资源配置市场化。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二部分明确地提出“完善产权保护制度”。“准确界定不同国有企业功能。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”
网运分离即将铁路基础设施和运输经营相分离。铁路基础设施一般仍属国有，由国家承担投资、修建和维护的责任，支付大量的财政补贴。需要注意的是，国家虽然对铁路基础设施的供给负有责任，但不一定要亲力亲为，也可以通过招投标的方式将修建和维护铁路的任务交由私人来完成，从而在基础设施领域实现竞争。
在铁路运营方面，首先要打破垄断，将货运和客运分为多个运营公司，重构竞争主体，引入市场竞争。其二，将铁路运营的公益性与经营性区分开来。对于经营性部分要通过铁路企业“市场化”来实现 。《十八届三中全会公报》提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制。但是“市场化”并不意味着铁路总公司可以自行根据市场进行客票价格调整，也并不意味着票价要上涨，但要反映供需，反映服务。对于公益性部分，要建立铁路公益性运输补贴机制。票价改革之后，使用价格机制可以尽可能发挥好高铁在释放运能方面的优势，使普通铁路一票难求和高铁上座率低的现象得到妥善解决，有利于铁路市场环境的优化，将使铁路在市场中处于良性循环状态。
（2）投融资体制改革
关于国有资产管理体制改革，十八大报告中明确提出“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制”，“不断增强国有经济活力、控制力、影响力。” 这是高屋建瓴，顶层设计。2013年7月初，人民银行同意中央国债登记结算公司将铁路债归入政府支持机构债券。7月末，中国铁路首期铁路建设债券发布，发行总额200亿元，期限10年。根据中铁总内部估计，完成当前已开工全部铁路项目至完工至少需要 3.5万亿元，仅靠中铁总融资很难完成“十二五”目标。
2013年7月24日李克强总理在国务院常务会议上表示要加快吸引社会资本投入，向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。8月19日，《关于改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设意见》公开发布，李克强总理进一步表示，财政适当给予贴息保证铁路投资收益比存款利息高一两个点，就能够大量吸引社会资本投入。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。
据此，我们推测未来综合运用财政资金、吸引社会资金投入并拓展股权融资等方式，将是铁路投融资“开源”的主要方向。具体操作我们可以分两步走，首先要积极融资。我们可以学习世界上先进的ＰＰＰ融资模式。ＰＰＰ是英文Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ－Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ的缩略语，一般译为“公私合营”或“公私合伙”。“ＰＰＰ模式是一种以参与方的双赢或多赢为合作理念的现代融资模式，它以项目为主体，在项目的可行性确定后进行融资，使社会资本参与到项目融资中来，与政府等公共部门共同对项目负责项目公司的资产和政府的承诺作为贷款的保障，金融机构融资作为其资金来源的一部分。该模式为社会资本进入铁路垄断行业提供了一个平台，提高了其进入铁路行业的积极性。同时，由于项目由政府和社会资本共同负担，减轻了政府独揽投融资的压力，并且使原来因资金短缺而未能建设的项目得以实施，推进了铁路交通产业的发展，方便了乘客的出行，提高了社会效益。再者，社会资本的进入，使社会资本中高效的管理方法和先进的技术进入铁路行业，对铁路行业的稳健经营与发展也将起到积极的推动作用。”
其次，盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展，有助于解决铁路债务负债率较高的问题。铁路实际上占用了很多土地资源，特别是车站这一块。以前用于基础设施建设的土地都是划拨的，不能用于商业开发，所以车站只有一两层。国外却灵活地多，他们把地上地下可以利用的土地都开发了。“从国外经验来看，大部分国家的铁路建设和运营都与房地產开发相衔接，利用土地沿线升值的空间以及利用场站商业开发的持续性收入来补充铁路建设资金和未来铁路运营中可能产生的亏损。以日本铁路改革为例，日本铁路在实行市场化改革以后，曾利用盘活线路周边房地产来增加收益，降低负债。铁路拥有的最重要资源包括铁路运输资源和铁路沿线土地资源，盘活铁路土地资源不仅可以解决目前一些线路负债较高问题，同时可以成为一些中东部地区铁路建设的资金来源。但过去我们国家铁路发展过程中，并不重视土地开发与铁路发展的结合。如何立体发展，利用地上地下空间，增加土地的利用率，通过物业来开发，增加收入来弥补铁路资金的不足，是铁路下一步要解决的问题。”
2、“法制化”举措
法治保障是铁路改革稳步前进的必要条件，现阶段首当其冲的是修改与铁路改革的基调格格不入的老《铁路法》。
第一，改革的总体目标和发展道路需要通过法律来确立和稳定，不能使其随着领导人的更迭而变化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增减的制度改革。”
第二，在法律中应明确政府与铁路的关系，确立铁路企业的市场主体地位、引入竞争，明确政府的监管和调控责任。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权以营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
第三，针对铁路公司重组、铁路投融资改革、铁路安全监管等制定配套的专门法律。
铁路改革中复杂、多元的法律和利益关系需要通过公开透明的民主立法程序来确定，不能给腐败留下制度空间。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善产权保护制度。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”
参考文献：
[1] 孙志毅，荣轶.铁路建设及其投融资模式创新比较研究[J].亚太经济，2013（5）：99.
[2] 赵沛楠.铁路发力投融资体制改革[N].中国投资，2013(9)：57.
作者简介：本人于2008年6月毕业于武汉理工大学高等教育研究所，同年8月入职武汉铁路局党校。目前研究方向包括教育、管理和心理学。
关键字：现代企业制度 债务 投融资体制改革 铁路法
中图分类号： C29 文献标识码： A纵观中国铁路改革的历程，整个过程是由上而下逐步推进的。如果说十八大对国企改革侧重从“顶层设计”入手，那么后面国务院33号文件、《十八届三中全会公报》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等一系列重要政策的出台则让铁路国企改革的格局逐渐清晰。2013年3月国务院撤销铁道部组建中国铁路总公司，拉开了中国铁路改革的序幕。6月中旬，铁路货运改革打响头炮，标志着中国铁路改革突破外围之后开始实施攻坚战。
一、目前的困境与难题
（一）现代企业制度不健全
政府主导下的政企合一、政资不分造成铁路的现代企业制度不健全，铁路与市场经济体制接轨困难，难以成为真正独立的法人实体和市场竞争主体 。
1、运营模式效率低下
“网运合一”的运营模式使铁路建设、运营和监督三者的高度合一。铁路一向“重建设，轻运营”，铁路市场的经营性部分和公益性部分常常模糊不清，两者只选其一时多是效益为公益让位。一切以公益为主，地方铁路局在管辖范围内反而无权根据市场需求进行合理的资源配制，简单的调、配车，增加车次都要向上级部门申请，因此经济效益无从保障。
2、管理缺乏法制监管，决策主观性、随意性强。
铁路系统目前还缺乏有效制衡的法人治理结构，容易导致两大主要问题的出现。一是干部管理制度的不规范。从领导选拔、调岗、撤职等各方面均存在不规范之处。领导干部选拔任用中“任人为亲”、“任人为友”的现象比较突出。随意调换领导的现象比较普遍，铁路局局长经常被调换，有的是到任不到几个月即被调换。上级领导为解决下属待遇，随意突破部门领导职数。二是铁路项目建设时限的不规范。少数主要领导经常凭个人偏好，擅自更改已审批项目的建设时间和设计标准。这两个方面的不规范，衍生出相关领域的不规范，并形成了整个体系内的一种不良的工作习气，即办事不遵循制度和相关规定，唯领导个人主观意志是从。最后会造成了部门主要领导的权力过大和极端膨胀，必然会滋生铁路系统的腐败现象，如建设项目招投标领域存在的暗箱操作等。近年来铁路系统多名高官的落马无疑暴露出这一体制巨大的漏洞和严重的弊端。
3、经营方式粗放。
铁路目前总体上还不是主要依靠技术进步和科学化的现代企业管理方式来提高企业劳动生产率，而是拘泥于“人海战术”和经验管理模式，影响了劳动生产率的提升。铁路多年来传承下来的“包保”制度，即是最明显的例证。无论春运、暑运还是其他一些重要的运输季节，从部领导、局领导、段领导、车队领导都得到一线进行“包保”，一切工作为了保安全，这种“人海战术”使得铁路系统的各级领导干部、职工疲于奔命，事倍功半，最后的结果是，内部缺乏激励机制，经营方式简单粗放。
4、清算体系陈旧落伍。
铁路目前的清算體制是收支两条线，带有十分浓重的计划经济色彩、存在严重平均主义和大锅饭现象，容易造成“鞭打快牛”的现象，必然会影响部分效益好的铁路局生产经营积极性。
（二）铁路总公司的债务和投融资问题
债务和投融资问题是铁路总公司成立后首先要面对的头等大事。
政企分开后，铁道部的2.6万亿负债划入中铁总，截至2013年3月底，中铁总的总资产为4.56万亿元，负债合计约2.84万亿元，负债率为62.3%，负债合计达到约2.84万亿元，较原铁道部2012年年底负债合计增长1.68%。
投融资体制改革迫在眉睫，但是改革是否能取得预期效果又是一个问题。早在2004年，中国政府就提出鼓励非公资本进入铁路领域；2012年，原铁道部又发布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，提出鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域、深入推进铁路投融资体制改革等14条实施意见。但这些政策的实施效果并不理想。在产权不明确、投资权益得不到充分保障的情况下，民间资本不会轻易投入铁路建设，而若投资于铁路发展基金，许多问题应运而生：铁路基金由谁来管理？民间资本有无话语权？如何保障投资者利益？同时，基金不能保证最低回报，投资者因此会减少对该基金的兴趣，而如有保证回报，这实际是“变相贷款”。
二、铁路改革思路：完善现代企业制度，“市场化”与“法制化”两手抓，两手都要硬。
1、完善现代企业制度之“市场化”举措
（1）网运分离，推动公共资源配置市场化。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二部分明确地提出“完善产权保护制度”。“准确界定不同国有企业功能。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”
网运分离即将铁路基础设施和运输经营相分离。铁路基础设施一般仍属国有，由国家承担投资、修建和维护的责任，支付大量的财政补贴。需要注意的是，国家虽然对铁路基础设施的供给负有责任，但不一定要亲力亲为，也可以通过招投标的方式将修建和维护铁路的任务交由私人来完成，从而在基础设施领域实现竞争。
在铁路运营方面，首先要打破垄断，将货运和客运分为多个运营公司，重构竞争主体，引入市场竞争。其二，将铁路运营的公益性与经营性区分开来。对于经营性部分要通过铁路企业“市场化”来实现 。《十八届三中全会公报》提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制。但是“市场化”并不意味着铁路总公司可以自行根据市场进行客票价格调整，也并不意味着票价要上涨，但要反映供需，反映服务。对于公益性部分，要建立铁路公益性运输补贴机制。票价改革之后，使用价格机制可以尽可能发挥好高铁在释放运能方面的优势，使普通铁路一票难求和高铁上座率低的现象得到妥善解决，有利于铁路市场环境的优化，将使铁路在市场中处于良性循环状态。
（2）投融资体制改革
关于国有资产管理体制改革，十八大报告中明确提出“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制”，“不断增强国有经济活力、控制力、影响力。” 这是高屋建瓴，顶层设计。2013年7月初，人民银行同意中央国债登记结算公司将铁路债归入政府支持机构债券。7月末，中国铁路首期铁路建设债券发布，发行总额200亿元，期限10年。根据中铁总内部估计，完成当前已开工全部铁路项目至完工至少需要 3.5万亿元，仅靠中铁总融资很难完成“十二五”目标。
2013年7月24日李克强总理在国务院常务会议上表示要加快吸引社会资本投入，向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权。8月19日，《关于改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设意见》公开发布，李克强总理进一步表示，财政适当给予贴息保证铁路投资收益比存款利息高一两个点，就能够大量吸引社会资本投入。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。
据此，我们推测未来综合运用财政资金、吸引社会资金投入并拓展股权融资等方式，将是铁路投融资“开源”的主要方向。具体操作我们可以分两步走，首先要积极融资。我们可以学习世界上先进的ＰＰＰ融资模式。ＰＰＰ是英文Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ－Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ的缩略语，一般译为“公私合营”或“公私合伙”。“ＰＰＰ模式是一种以参与方的双赢或多赢为合作理念的现代融资模式，它以项目为主体，在项目的可行性确定后进行融资，使社会资本参与到项目融资中来，与政府等公共部门共同对项目负责项目公司的资产和政府的承诺作为贷款的保障，金融机构融资作为其资金来源的一部分。该模式为社会资本进入铁路垄断行业提供了一个平台，提高了其进入铁路行业的积极性。同时，由于项目由政府和社会资本共同负担，减轻了政府独揽投融资的压力，并且使原来因资金短缺而未能建设的项目得以实施，推进了铁路交通产业的发展，方便了乘客的出行，提高了社会效益。再者，社会资本的进入，使社会资本中高效的管理方法和先进的技术进入铁路行业，对铁路行业的稳健经营与发展也将起到积极的推动作用。”
其次，盘活铁路用地资源，搞好综合开发利用，以开发收益支持铁路发展，有助于解决铁路债务负债率较高的问题。铁路实际上占用了很多土地资源，特别是车站这一块。以前用于基础设施建设的土地都是划拨的，不能用于商业开发，所以车站只有一两层。国外却灵活地多，他们把地上地下可以利用的土地都开发了。“从国外经验来看，大部分国家的铁路建设和运营都与房地產开发相衔接，利用土地沿线升值的空间以及利用场站商业开发的持续性收入来补充铁路建设资金和未来铁路运营中可能产生的亏损。以日本铁路改革为例，日本铁路在实行市场化改革以后，曾利用盘活线路周边房地产来增加收益，降低负债。铁路拥有的最重要资源包括铁路运输资源和铁路沿线土地资源，盘活铁路土地资源不仅可以解决目前一些线路负债较高问题，同时可以成为一些中东部地区铁路建设的资金来源。但过去我们国家铁路发展过程中，并不重视土地开发与铁路发展的结合。如何立体发展，利用地上地下空间，增加土地的利用率，通过物业来开发，增加收入来弥补铁路资金的不足，是铁路下一步要解决的问题。”
2、“法制化”举措
法治保障是铁路改革稳步前进的必要条件，现阶段首当其冲的是修改与铁路改革的基调格格不入的老《铁路法》。
第一，改革的总体目标和发展道路需要通过法律来确立和稳定，不能使其随着领导人的更迭而变化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增减的制度改革。”
第二，在法律中应明确政府与铁路的关系，确立铁路企业的市场主体地位、引入竞争，明确政府的监管和调控责任。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权以营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
第三，针对铁路公司重组、铁路投融资改革、铁路安全监管等制定配套的专门法律。
铁路改革中复杂、多元的法律和利益关系需要通过公开透明的民主立法程序来确定，不能给腐败留下制度空间。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善产权保护制度。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”
参考文献：
[1] 孙志毅，荣轶.铁路建设及其投融资模式创新比较研究[J].亚太经济，2013（5）：99.
[2] 赵沛楠.铁路发力投融资体制改革[N].中国投资，2013(9)：57.
作者简介：本人于2008年6月毕业于武汉理工大学高等教育研究所，同年8月入职武汉铁路局党校。目前研究方向包括教育、管理和心理学。