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摘要：治理效率是治理精细化的核心指标。提升治理效率的主要障碍在于基层治理能力难以提高。上海地区的探索以强化基层建设为主要目标，为创造高效率治理模式提供了基础。如何在这个基础上进一步关注治理成本，以更少的投入完成更多的治理目标，获得群众更大的满意，还是一个需要应对的挑战，以奉城镇的经验说明了进一步提升治理效率的可行性。要实现基层治理效率的普遍提升，就需要改变行政考核体系，将治理效率因素纳入考核机制中。与此同时，将行政考核体系从发展导向适度地转向治理导向，不仅关注基层工作的表现，也要尊重基层干部的付出。
一、问题提出与文献综述
中国传统的大国治理总体上是简约的和粗放的，2015年的十八届五中全会提出了社会治理精细化的方向，意味着中国的社会治理要发生从简约治理或粗放治理向精细化治理的历史转型，这是中国治理的三千年之变。这个转型具体是什么内涵，要采取怎么样的路径，是需要认真思考和探索的。习总书记提出过城市管理要像绣花一样精细，扶贫工作要精准，但我们不能机械地理解成乡村社会治理要和城市治理采取同样的模式，或者小城镇的社会治理要和大城市治理采取同样的模式。因此，需要准确地理解习总书记的有关思想，深入辨析精细化治理与简约治理的关系，更好地谋划乡村社会治理现代化的前景。
治理效率和治理绩效是相联系但又有差别的两个概念。一直以来，我们对于行政绩效这个词用得比较多，对于治理效率论述得比较少。严格意义上的效率就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出。绩效从字面上看应该是成效和效率并重的，然而，在实际的运用中，相比于企业经营管理中的绩效考核，行政绩效更多地考虑了成效，而较少考虑成本。绩效（performance）在英文中的原意是“履行”、“执行”、“表现”、“完成”，引申为“作为”、“成就”、“成果”、“业绩”。也就是说，这个词本身也就是更多地考虑了后果，而较少考虑过程。因此，效率问题是一个不同于绩效的问题，应该受到特别的重视。
目前学界大多是将精细化治理视为对以前粗放的、简约的社会管理模式的升级以及替代。“总体性社会”中的全能型政府，对国家与社会的事务实行统一的管理，党、国家与社会实现高度的一体化，[1]国家权力统摄一切。然而随着社会分工以及社会日益激烈的竞争，使得单向度管控的政府难以实现对经济利益自然扩张的抑制，因此需要“政治国家和公民社会合作”[2]实现对社会的精细化治理。精细化的社会治理方式更为强调多元主体的平等协商与合作，[3]核心在于理顺政府和社会之间的关系并激发社会的活力。[4]政府必然划定自己的作用边界，实现职能的转变，成为“有限政府、服务政府、责任政府”，[5]而社会也将从原有的管控中获得独立性，进而实现自治。在精细化治理的主体讨论之外，亦有学者从治理过程和结果的角度来论述精细化治理，将它界定为依靠精密的制度设计与先进的技术手段，[6]对社会分散的利益需求的满足[7]以及对不同层次诉求的回应。[8]同时，精细化治理的推行，可以有效减少“科层结构的代理成本问题，还可以激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展”。[9]由此，我们发现，学界已有的关于精细化治理的研究大多是集中在精细化治理的主体、治理过程和目标设置等方面，虽然关注精细化治理的有效性，却大多是以问题和需求为导向，并未考虑到精细化治理的成本进而关注其效率问题。
解决基层治理的效率问题是需要条件的。基层治理既要有效力，也要有效率。效力是基本要求，效率是更高的期待。随着治理的现代化转型，治理效率问题自然地超越效力问题突显出来。效率问题的突显要以社会转型的需要为必要性前提，以效力问题的基本解决为可行性条件。当代的社会转型是多重复合的，这种复杂的社会转型要求我们改进基层治理，转粗放治理为精细治理，提升治理效率。当代中国的社会转型主要有两大系列：其一是市场化、工业化和全球化的继续深入推进，其二则是与之相伴随的复杂社会、风险社会和高流动社会的来临。这些使得中国从“静态社会”向“流动社会”急剧转变，对于中国的国家治理体系和治理能力的现代化形成了挑战。[10]在挑战面前，中国特色社会主义治理体系积极应对，通过体制和机制的创新，维护了社会安定团结和经济繁荣发展的局面。今天我们提出可以有制度自信和道路自信，表明治理效力的风险已经成为可控状态。在治理效力风险可控的条件下，提高治理效率的问题变得迫切，而且具备了基本的可行性。这个时候，我们可以抓住时机解决基层治理效率不足的历史性难题，中央也恰在这个时机上提出了治理精细化的要求。
二、基层治理能力不足是提升基层治理效率的主要障碍
在中国的治理传统中，基层治理效率的提升难在哪里呢？一方面是前面所说的时机是否成熟的问题，另一方面是因为治理效率的低下恰恰是中国治理传统的一个基本弱点。这个基本弱点的根源在于中国的治理传统中存在不断弱化基层治理能力的机制，使得基层治理能力严重不足。显然，基层治理能力是形成高效率基层治理模式的前提。在当前来说，不具备形成高效率基层治理模式的前提，是基层治理效率低下的主要障碍。
（一）基层治理能力不足的弊病
在中国的治理传统中，内含了一种简约或粗放的治理结构，这种治理结构的基本特征是上层集权对基层治理能力的不断削弱。中国的治理传统的核心是中央集权的郡县制传统。这种体制本身具有不断强化集权的情况，每当出现问题的时候，上级就要加强管理，下级解决问题的自主权逐渐缩小，结果就形成了一种广为人知的恶性循环：“发生问题-上级强化管理-削弱基层解决问题的能力-问题恶化”。在不断弱化地方或者基层的治理能力的同时，又将越来越多的责任向下转移，使得地方或基层越来越深地陷入位卑权轻责重的困窘中。同时，這也是一个腐败不断加深的过程。地方或基层政权在不断强化向人民的索取的同时，管理和服务基层的能力却在下降。结果会引发剧烈的社会动荡乃至武装暴动。
在朝代更迭的过程中，统治者的治理经验不断积累，他们逐渐地对郡县制传统进行了改造，这可以被看成是郡县制传统的自我完善。郡县制自我完善的基本方式是国家的退出以及退出之后形成的基层自治化。由于这种自治化所应对的问题部分地出于上层集权化的深化，所以，我们可以看到中国治理制度史上的一种奇观：上层的集权化与基层的自治化并行发展。国家的上层不断地摒弃了贵族政治和地方封建的传统，走向集权和专制，同时，又在基层逐渐放弃了一竿子插到底的秦汉基层体制。至隋代甚至有尽罢乡官的做法，以及随后的“唐-宋之变”[11]中基层自治力量的兴起。从大一统时代之初的“上层分权+基层行政化”体制转变成“上层集权+基层自治化”的体制。由此形成的基层治理结构和运行模式被黄宗智称为“集权的简约治理”。[12]在每一个朝代当中，也会发生一次类似的变化，上层越来越集权，基层的行政控制越来越松弛，总体上向一种集权的简约治理模式收敛。这种所谓的简约治理模式的基础实质上也就是一种基层治理能力不足的体制。 （二）基层行政化趋势与基层治理能力的不足
传统中国治理体系之所以会发生朝向基层自治化的调整，部分因为小农经济的基础支撑不了密集的国家治理，养活不了那么多的官吏，国家不得不退出。同时，传统国家基层事务相对简单，使得密集的治理变得不太必要，国家没有必要深入进入。随着社会开放性和流动性的加快，基层事务逐渐呈现出复杂性，这个时候国家退出已经不合时宜。而且，在税费改革以后，国家不仅减少了对于百姓的索取，反而是转汲取为给予，大量的财政资源从社区之外投入基层社区之中。在这个过程中发生了基层的行政化，从而使得上层集权+基层自治化的历史套路被中止，转成了上级条线集权化+基层行政化的新模式。城市社区与农村社区均存在此种表征。城市社区居委在具体服务过程中，由于事务繁多，雇佣了大量的城市协管员等“半正式行政人员”，[13]以项目作为主要经营主体的政府，将大量的事务委托给此类人员。半正式的行政人员处在层层分包的权力结构中的末端，直接面对基层事务，虽不具备执法权力，却会被上级政府以默许的方式授予部分权力。此外，城市居委会本身就存在双重定位，一方面作为社区居民的代表组织行使居民自治的权力，另一方面作为政府的基层代理人，处理上级政府所传递下来的行政事务并接受上级考核监督。[14]因此，城市社区的行政化治理便不可避免，乡村社区治理的行政化趋势也大体如此。也由此形成了一种新的体制，也就是与上层集权相伴随的基层行政化的发展。那么，这种基层的行政化是否就有助于提升治理效率呢？也未必，实际上可能还可能导致基层统筹协调能力的下降，以及引发严重的浪费，导致治理效率的低下。
1.“条”的集权化压倒了“块”的统筹能力
精细化治理在实践中以一种部门集权的方式展开，这些部门集权手段包括：建立机构、配备专人、建立台账、达标升级等传统方式；利用本部门掌握的财政资源设立项目，利用项目机制的手段推动工作；利用互联网技术建立数据平台，即时掌握基层的动态等。现在看来，这种部门集权式的精细化已经直接威胁了地方和基层各级政权组织的统筹能力，导致了部门的碎片化。站在某个部门的角度来看，它的治理精细化程度可能是提高了，但站在基层来看，治理其实是碎片化了。治理的碎片化不仅仅表现为工作之间难以统合，还表现为基层干部的时间过度碎片化，基层的主要干部每天陷入过度的杂乱与纷扰中，很难沉下心做事情。村居主要干部缺乏处理问题的权力、资源和精力，精细化治理实际上也难以落地，群众的诉求不能得到满足。
2.“块”的简约治理退化成粗放治理
很多基层干部说现在的基层工作越来越“虚”了。这个“虚”内涵很丰富。在结果上看，意味着大量的工作仅仅是被应付性完成的。之所以会出现大量的应付，有五个原因：其一是上级任务太多，根本完成不了，一个镇一年接收的上级文件超过两千份，只能按照重要性选择性地执行，被忽视的事务很可能被应付掉。其二是有些要求不符合地方实际情况，或者本级组织缺少落实的权力与资源。其三是不少文件从年初下发到县域以内可能已经是年中，到年底就要验收，留给基层落实的时间本身就不够。其四是现在有太多的达标升级和创新评审都主要是以书面材料审核为主要方式来完成的，上级部门的检查本身也就不够深入细致，这也助长了应付。其五是有些干部态度不认真，没有按照“三严三实”的标准来要求自己。
3.部门主导的治理精细化难以兼顾党群关系的紧密化
在部门集权的过程中，“管官之官”的权力越来越大，“管民之官”的权力越来越小，政令与民情之间的距离越来越远。虽然很多的上级事务中都提出要强化居民参与，还将此纳入验收考核的内容。但是，当大多数任务都提出这种要求，且都提出要限期完成的时候，这种要求也就难以落实。很多工作脱离实际，如果真正地发动群众，可能也就一点也做不下去。何况在部门集权的框架中提出居民参与问题，往往仅仅是执行过程中的参与，或者事后的评议。而且，在强调居民参与的同时，并没有给予基层干部同等的自主决策权。这样的民主参与客观上起到了“管官之官”联合一般群众挤压“管民之官”的自主权的效果，在这个过程中分化了管民之官和一般群众之间的利益和感情聯接。基层干群关系的疏远，是否在最终会影响党群关系，是个很值得注意的问题。
三、一个远郊大镇的高效率治理经验
如果没有基层治理能力的提升，就不可能提高基层治理的效率，治理的精细化也就成为空中楼阁。搞好基层建设就是朝向治理精细化的重要前提，上海地区的治理变革在这方面积累了重要的经验。尤其是2014年上海市委市政府发布的“1+6”文件，提出了进一步创新社会治理加强基层建设的一整套思路，坚决推动条块整合和重心下移。两年多来的实践中基层治理能力得到了大幅的提升。但基层治理的效率不仅追求治理的效果，还要讲求治理的成本，希望以尽可能少的治理资源完成上级更多的治理目标，得到群众更大的满意。应该说，形成高效率的治理模式是夯实基层基础的高级状态，不仅多办事，还能少花钱，符合现代政府的发展方向。显然，各个街镇的治理效率是有差别的。以下，我们选择一个奉贤区奉城镇的例子来说明，如何在强化基层建设的过程中创造高效率的治理模式。
奉贤区奉城镇位于上海东南部，曾是奉贤县府所在地。2002年、2003年经二次区划调整后，由四镇合一组建而成，镇域面积为109.91平方公里，下辖3个社区、41个行政村、9个居民区，常住人口约19万，其中户籍人口8.6万，外来人口10.01万。该镇在全市郊区127个街镇开发区中，面积第四位，人口第14位，村居数量第12位。为了应对日趋多元的群众需求以及处理渐趋复杂的基层事务，奉城镇于2015年决定在全面理顺社会治理体制机制，推进综合执法机构改革的基础上，以网格化理念推进基层建设，积极推行“区域党建网格化、城市管理网格化、群众工作网格化、群防群治网格化”合而为一的网格管理平台，形成四网合一、四网并行、四网融合的有效载体，并充分发挥党员的引领和先锋作用，广泛发动群众自治参与，扎实推进社会治理创新。[15]这种以综合化为主要导向的网格化治理模式，通过多网之间的相互支撑，既能提高镇村组织的综合化治理能力，也能提升基层党组织的战斗力，又能发掘群众自治能力，在治理中尽可能地节约财政资源，最终有助于提高治理的效率。 （一）奉城镇的治理效率
社会治理效率的实质指的是资源约束与工作绩效之间的关系。這个概念在中国的语境之中具有一定的特色，它在强调政府积极有为、多办实事，提供公共服务满足群众需求的同时，也在强调社会治理的绩效的获得要以较低的成本为基础。其内涵可以概括为，在群众认可的前提下以尽可能少的投入做尽可能多的事，实现更多的社会治理目标，或者在完成上级交代的任务时，以较少的财政投入获得较高的群众满意度。而治理的绩效主要指的是政府完成上级所交代任务的程度，进行综合评分，并未考虑到各个地区所具有的资源差异，即资源作为一种约束性条件并未被考虑进政府的考核体系中。为了完成上级政府所交代的各种事务，基层政府或组织往往是投入较多的资源以获得较高的任务完成度，造成了治理效率的低下。
我们将治理效率分为系统效率和运行效率，前者是静态的，后者是动态的。静态的社会治理系统效率由系统繁难指数和治理能力指数决定，动态的社会治理运行效率由社会治理绩效指数和治理能力指数决定，即：社会治理系统效率：系统繁难指数/治理能力指数；社会治理运行效率：社会治理绩效指数/治理能力指数。
其中系统繁难指数需要考虑到镇域面积、人口的数量（户籍人口与外来人口）、村居管理幅度、辖区单位数量、城市化情况等，其实质是已经存在的资源条件对于社会治理效率的约束。治理能力指数主要考虑治理的人力和财力投入能力。人力是指在镇域范围内用政府财政供养人员数量；财力主要是指当年镇的总的财政收入作为主要的衡量标准（因为确实也无法区分开社会治理到底花了多少钱，而财政收入多少可以反映该地区社会治理的财政能力）。具体如图1和图2所示。
从中我们可以发现，如果从社会治理的绩效考核来讲，奉城镇在奉贤区的排名并不靠前甚至于处于较后的位置，但是将系统治理的繁难指数以及社会治理能力指数综合考虑以后，奉城镇的社会治理的系统效率和运行效率便处在了第一或第二的位置。这是因为奉城镇的资源约束性较强，导致社会治理系统效率的繁难指数较高；同时，由于奉城镇的财政资源的约束使得奉城镇的人力和财力指数较低，进而使得治理能力指数与其他镇相比较低，因此综合社会治理绩效指数之后，奉城镇的社会治理的系统效率和运行效率都处在较高的水平。
（二）奉城镇提高治理效率的经验
提高治理效率需要控制治理成本，而控制治理成本的前提是实现治理体系的高效运转，奉城镇的经验也可以理解成是成功地提高了镇域治理体系的运转效率。
其一是“四网合一”，通过建立高度整合的网格化管理模式，提高镇村综合化处理问题的能力。在专业化分工不断深化和条条集权不断强化的背景下，重建基层组织的综合化治理能力变得十分重要。网格化管理的基本任务就是充分发挥信息技术和数据技术的能力，协调好条块关系，强化基层治理。在实施过程中，其实也存在模式的差别。主要的区别在于城市管理网格化与既有的基层组织体系之间的关系，是更加整合一些还是分离一些。奉城镇采取的是整合性的网格化管理模式。奉城镇的社会治理创新工作由分管组织和党建的专职副书记统抓，这成为多条线综合化治理的组织基础。奉城镇以头桥社区为试点，以网格化理念推进基层建设，通过“城市管理网格化、区域党建网格化、群众工作网格化、群防群治网格化”为内容的四网合一工作。这种四网合一的思路使得各条线的工作通过建立交集而相互支撑，强化了网格化的功能。在后续的发展中，劳动保障和统战工作等条线工作也纷纷加入，使得奉城镇的整合性网格化管理模式从四网合一进一步发展到多网合一。
其二是做强村居，密切党群联系，发动社会自治。强化基层提高效率，不仅要发挥好“条”对“块”的协同和帮助，更需要“块”提高自身的工作能力，高水平完成“块”的本份。做好群众工作，就是基层尤其是村居的本份。做强村居既要帮助村居处理好与上级部门的关系，也要帮助村居改进和党员群众的关系。奉城镇四网合一的经验，将新型城市管理网络与基层组织体系统一起来，既有助于城市管理工作的改进，也给村居组织增加了责任，赋予了权力。进一步地，奉城镇十分注重村居组织内部的党群工作。当前的普遍情况是，党群之间紧密的人格化关系逐步转变成了理性的党群关系，党群、干群联系有所疏远。奉城镇在其所辖的村居内部选择合适的空间作为建立多种类型的“党建微家”，作为党员之间以及党员与群众之间的沟通空间。沟通空间的转换，消弭了存在于党群之间的距离，缓解了党群、干群之间长期积累的矛盾，并为普通党员和群众的利益表达提供了渠道，增强了党组织在村居内部的组织动员能力。党的工作总是和群众工作联系在一起，发动群众自治实际上也是党的工作的重要内容。奉城镇高度重视本地的乡贤文化，发掘村庄内部对公共事务具有较重关切心理并具有一定权威的能人，参与到社会治理中来。诸如，退休的老教师、老干部、企业的领导人等，这些精英群体在村庄往往具有声望或财富上的权威，因而作为村居处理日常事务的辅助者，更加有利于基层自治的实现。
其三是尊重规律，理性引入社会化和专业化的服务力量。当前，上海地区和全国各地都在提倡社会工作与社会组织进社区，形成所谓“三社联动”的局面。但是，要注意的是，服务和联系群众是党组织的“核心业务”，核心业务无法被外包出去。尤其是，在社会治理中引入第三方也有一个合法性的问题，引入第三方的服务是可以的，但如果这种服务和治理联系在一起，就有一个治理能不能外包的问题，如同联系群众是党组织的核心业务一样，治理也是政府的核心业务，核心业务不适合外包。有人认为引入专业化的社会组织可以帮助政府省钱，这其实也未必总是正确的。传统基层组织也是一个十分庞大的队伍，他们的能力需要被充分发挥。在引入“第三方”来参与社会治理的问题上，我们看到，在既有的庞大的体制内队伍之外，再引入新的第三方队伍，未必是省了钱，反而是浪费了钱。在奉城镇的治理实践中，尽可能发挥既有组织的能力，尽可能节约费用。
四、以改进考核体制为提升基层治理效率的关键路径 应该说，中国的治理体系提升运转效率的空间还很大，提高治理效率的余地还很大。问题在于是否有提高治理效率的决心和积极性。在一定程度上来说，奉城镇的经验是难以复制的，因为干部的素质不一样，面临的压力不一样，解决问题的条件不一样。怎样才能让这些不一样的地区也愿意积极主动地关心治理体系的运转效率呢？这里提出，应该考虑在指挥棒上下功夫，改革行政考核体系。我们的政府在治理过程中往往没有精打细算，这种弊端与行政考核的指挥棒有关系。在中国的治理中，指挥棒的问题就是核心的问题，指挥棒改变了，干部和基层组织的行为也会改变。要切实提高基层治理的效率，创造高效率的基层治理模式，就应该将治理效率因素纳入到基层工作乃至各种治理工作的考核指标体系中。体现多劳多得的分配和奖励原则，尊重基层干部的劳动。
当前的行政考核体系有两个有待进一步扭转的倾向：第一是功利主义；第二是发展导向依然突出，治理导向还不明显。
所谓功利主义的考核与评价模式，是说上级的考核只看产出，不问投入；只看结果，不重过程。一种典型的情况是，对于街镇层面的绩效考核采取各街或各乡镇统一的百分制考评，不考虑各街镇的治理难度，比如不考虑人口和面积等因素对于治理难度的影响。在村干部的薪酬体系中，工资逐渐取代了误工补贴，限制村干部给自己发报酬。上级确定的报酬通常有三部分组成：基本报酬+绩效工资+奖励工资。越来越普遍的情况是，村级主要干部的基本报酬和绩效工资由区县财政参与保障，奖励工资由镇村进行保障。其中，基本报酬部分往往会考虑到村的人口规模等治理难度因素，而在绩效和奖励工资中基本上是一视同仁地进行考评。尤其是，基本工资相对于其他报酬所占的比例是很低的，越是在治理任务繁重的发达地区，这个比例就越低。那么，总的来说，镇村的考核体系都是以结果为导向的，很少考虑治理难度对于基层组织和干部的付出。
所谓发展导向而非治理导向的考核与评价模式，意味着今天的考核体系还不适应基层转向社会治理的职能变革。如果从经济发展的职能出发，镇村或街居的人口和面积等规模因素确实不太重要，因为影响发展的主要因素其实不是规模，而是区位、机遇和人的能力等。但在基层组织的发展权力上收和治理责任强化的今天，继续这种以结果为中心的考核体系，就会蜕变成以“表现”为中心的考核体系，会助长种种的形式主义。这种只问结果不看付出的考核体系意味着上级对于下级劳动的不尊重。然而，即使在传统中国，国家上层也会关注地方之间的治理难度差异。比如清代雍正时期，就根据“繁难冲疲”四个方面对于天下各州府县的治理难度进行分类，同时具有四个特征的治理难度最高，成功治理的主官要受到最高级别的奖励。这与今天对绩效得分最高的書记镇长进行奖励的做法是不同的。前者看重的是付出大小，后者看重的是结果。
在当前的考核体制下，街镇政府少花钱多办事，对于基层干部并没有多少实质的好处。非但不能对提高干部的收入有帮助，反而由于勒紧腰带过日子，影响了干部们的收入。至于工作上的成绩是否可以带来主官的晋升，也是很不确定的。试想，如果我们能够重视治理的效率问题，在考核体系中不仅考虑社会治理的产出，也考虑社会治理的投入，那么，就可能激活治理资源较丰富的街镇也去努力降低社会治理成本。自治、共治、德治、法治等方法就可以由于它们在降低治理成本上的优点得到切实的推广运用，那么，当前存在的资金、人力和技术三个密集型并存的治理形态或许就能够得到真正的扭转。
五、结语：发达地区应该率先提升基层治理效率
怎么提高治理效率，让政府既能办好大事，也能办好小事，既能进行运动式的治理，也能搞好长效管理，这是中国式治理的千年难题。这种困难不仅存在于发达地区，也存在于欠发达地区。如何在坚持我们体制优点的同时，尽可能地弱化这种弊端，就是社会治理发展的重要方向。随着中国社会整体的发展，道路自信、理论自信、制度自信和文化自信逐步地形成，那种一味地学习西方经验的时代正在成为过去。中国基层治理发展的主要参照系从以西方为中心转向了以中国自身为中心。在这个转向中，国内的发达地区不可避免地要承担起历史的责任，要通过自己的先行先试为中国基层治理的发展探路。那么，发达地区应该率先意识到提升治理效率的意义，积极探索出有效经验。
以上的分析表明，很有必要将治理效率问题纳入到绩效考核体系中，使得绩效考核从发展导向转向治理导向。当然，在这个全球化的时代，社会不断转型，提高治理效率不仅在节约投入上下功夫，也要在增强功能上下功夫；既要在治理的改革上下功夫，也要在治理的发展上下功夫。努力创造更加安全、更加便利、更加生态、更有温情的社区生活，才是比较完整的思路。
说明：本文为国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究——聚焦人口流入型地区”（15ZDC028）的阶段性成果。
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责任编辑：张 炜
一、问题提出与文献综述
中国传统的大国治理总体上是简约的和粗放的，2015年的十八届五中全会提出了社会治理精细化的方向，意味着中国的社会治理要发生从简约治理或粗放治理向精细化治理的历史转型，这是中国治理的三千年之变。这个转型具体是什么内涵，要采取怎么样的路径，是需要认真思考和探索的。习总书记提出过城市管理要像绣花一样精细，扶贫工作要精准，但我们不能机械地理解成乡村社会治理要和城市治理采取同样的模式，或者小城镇的社会治理要和大城市治理采取同样的模式。因此，需要准确地理解习总书记的有关思想，深入辨析精细化治理与简约治理的关系，更好地谋划乡村社会治理现代化的前景。
治理效率和治理绩效是相联系但又有差别的两个概念。一直以来，我们对于行政绩效这个词用得比较多，对于治理效率论述得比较少。严格意义上的效率就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出。绩效从字面上看应该是成效和效率并重的，然而，在实际的运用中，相比于企业经营管理中的绩效考核，行政绩效更多地考虑了成效，而较少考虑成本。绩效（performance）在英文中的原意是“履行”、“执行”、“表现”、“完成”，引申为“作为”、“成就”、“成果”、“业绩”。也就是说，这个词本身也就是更多地考虑了后果，而较少考虑过程。因此，效率问题是一个不同于绩效的问题，应该受到特别的重视。
目前学界大多是将精细化治理视为对以前粗放的、简约的社会管理模式的升级以及替代。“总体性社会”中的全能型政府，对国家与社会的事务实行统一的管理，党、国家与社会实现高度的一体化，[1]国家权力统摄一切。然而随着社会分工以及社会日益激烈的竞争，使得单向度管控的政府难以实现对经济利益自然扩张的抑制，因此需要“政治国家和公民社会合作”[2]实现对社会的精细化治理。精细化的社会治理方式更为强调多元主体的平等协商与合作，[3]核心在于理顺政府和社会之间的关系并激发社会的活力。[4]政府必然划定自己的作用边界，实现职能的转变，成为“有限政府、服务政府、责任政府”，[5]而社会也将从原有的管控中获得独立性，进而实现自治。在精细化治理的主体讨论之外，亦有学者从治理过程和结果的角度来论述精细化治理，将它界定为依靠精密的制度设计与先进的技术手段，[6]对社会分散的利益需求的满足[7]以及对不同层次诉求的回应。[8]同时，精细化治理的推行，可以有效减少“科层结构的代理成本问题，还可以激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展”。[9]由此，我们发现，学界已有的关于精细化治理的研究大多是集中在精细化治理的主体、治理过程和目标设置等方面，虽然关注精细化治理的有效性，却大多是以问题和需求为导向，并未考虑到精细化治理的成本进而关注其效率问题。
解决基层治理的效率问题是需要条件的。基层治理既要有效力，也要有效率。效力是基本要求，效率是更高的期待。随着治理的现代化转型，治理效率问题自然地超越效力问题突显出来。效率问题的突显要以社会转型的需要为必要性前提，以效力问题的基本解决为可行性条件。当代的社会转型是多重复合的，这种复杂的社会转型要求我们改进基层治理，转粗放治理为精细治理，提升治理效率。当代中国的社会转型主要有两大系列：其一是市场化、工业化和全球化的继续深入推进，其二则是与之相伴随的复杂社会、风险社会和高流动社会的来临。这些使得中国从“静态社会”向“流动社会”急剧转变，对于中国的国家治理体系和治理能力的现代化形成了挑战。[10]在挑战面前，中国特色社会主义治理体系积极应对，通过体制和机制的创新，维护了社会安定团结和经济繁荣发展的局面。今天我们提出可以有制度自信和道路自信，表明治理效力的风险已经成为可控状态。在治理效力风险可控的条件下，提高治理效率的问题变得迫切，而且具备了基本的可行性。这个时候，我们可以抓住时机解决基层治理效率不足的历史性难题，中央也恰在这个时机上提出了治理精细化的要求。
二、基层治理能力不足是提升基层治理效率的主要障碍
在中国的治理传统中，基层治理效率的提升难在哪里呢？一方面是前面所说的时机是否成熟的问题，另一方面是因为治理效率的低下恰恰是中国治理传统的一个基本弱点。这个基本弱点的根源在于中国的治理传统中存在不断弱化基层治理能力的机制，使得基层治理能力严重不足。显然，基层治理能力是形成高效率基层治理模式的前提。在当前来说，不具备形成高效率基层治理模式的前提，是基层治理效率低下的主要障碍。
（一）基层治理能力不足的弊病
在中国的治理传统中，内含了一种简约或粗放的治理结构，这种治理结构的基本特征是上层集权对基层治理能力的不断削弱。中国的治理传统的核心是中央集权的郡县制传统。这种体制本身具有不断强化集权的情况，每当出现问题的时候，上级就要加强管理，下级解决问题的自主权逐渐缩小，结果就形成了一种广为人知的恶性循环：“发生问题-上级强化管理-削弱基层解决问题的能力-问题恶化”。在不断弱化地方或者基层的治理能力的同时，又将越来越多的责任向下转移，使得地方或基层越来越深地陷入位卑权轻责重的困窘中。同时，這也是一个腐败不断加深的过程。地方或基层政权在不断强化向人民的索取的同时，管理和服务基层的能力却在下降。结果会引发剧烈的社会动荡乃至武装暴动。
在朝代更迭的过程中，统治者的治理经验不断积累，他们逐渐地对郡县制传统进行了改造，这可以被看成是郡县制传统的自我完善。郡县制自我完善的基本方式是国家的退出以及退出之后形成的基层自治化。由于这种自治化所应对的问题部分地出于上层集权化的深化，所以，我们可以看到中国治理制度史上的一种奇观：上层的集权化与基层的自治化并行发展。国家的上层不断地摒弃了贵族政治和地方封建的传统，走向集权和专制，同时，又在基层逐渐放弃了一竿子插到底的秦汉基层体制。至隋代甚至有尽罢乡官的做法，以及随后的“唐-宋之变”[11]中基层自治力量的兴起。从大一统时代之初的“上层分权+基层行政化”体制转变成“上层集权+基层自治化”的体制。由此形成的基层治理结构和运行模式被黄宗智称为“集权的简约治理”。[12]在每一个朝代当中，也会发生一次类似的变化，上层越来越集权，基层的行政控制越来越松弛，总体上向一种集权的简约治理模式收敛。这种所谓的简约治理模式的基础实质上也就是一种基层治理能力不足的体制。 （二）基层行政化趋势与基层治理能力的不足
传统中国治理体系之所以会发生朝向基层自治化的调整，部分因为小农经济的基础支撑不了密集的国家治理，养活不了那么多的官吏，国家不得不退出。同时，传统国家基层事务相对简单，使得密集的治理变得不太必要，国家没有必要深入进入。随着社会开放性和流动性的加快，基层事务逐渐呈现出复杂性，这个时候国家退出已经不合时宜。而且，在税费改革以后，国家不仅减少了对于百姓的索取，反而是转汲取为给予，大量的财政资源从社区之外投入基层社区之中。在这个过程中发生了基层的行政化，从而使得上层集权+基层自治化的历史套路被中止，转成了上级条线集权化+基层行政化的新模式。城市社区与农村社区均存在此种表征。城市社区居委在具体服务过程中，由于事务繁多，雇佣了大量的城市协管员等“半正式行政人员”，[13]以项目作为主要经营主体的政府，将大量的事务委托给此类人员。半正式的行政人员处在层层分包的权力结构中的末端，直接面对基层事务，虽不具备执法权力，却会被上级政府以默许的方式授予部分权力。此外，城市居委会本身就存在双重定位，一方面作为社区居民的代表组织行使居民自治的权力，另一方面作为政府的基层代理人，处理上级政府所传递下来的行政事务并接受上级考核监督。[14]因此，城市社区的行政化治理便不可避免，乡村社区治理的行政化趋势也大体如此。也由此形成了一种新的体制，也就是与上层集权相伴随的基层行政化的发展。那么，这种基层的行政化是否就有助于提升治理效率呢？也未必，实际上可能还可能导致基层统筹协调能力的下降，以及引发严重的浪费，导致治理效率的低下。
1.“条”的集权化压倒了“块”的统筹能力
精细化治理在实践中以一种部门集权的方式展开，这些部门集权手段包括：建立机构、配备专人、建立台账、达标升级等传统方式；利用本部门掌握的财政资源设立项目，利用项目机制的手段推动工作；利用互联网技术建立数据平台，即时掌握基层的动态等。现在看来，这种部门集权式的精细化已经直接威胁了地方和基层各级政权组织的统筹能力，导致了部门的碎片化。站在某个部门的角度来看，它的治理精细化程度可能是提高了，但站在基层来看，治理其实是碎片化了。治理的碎片化不仅仅表现为工作之间难以统合，还表现为基层干部的时间过度碎片化，基层的主要干部每天陷入过度的杂乱与纷扰中，很难沉下心做事情。村居主要干部缺乏处理问题的权力、资源和精力，精细化治理实际上也难以落地，群众的诉求不能得到满足。
2.“块”的简约治理退化成粗放治理
很多基层干部说现在的基层工作越来越“虚”了。这个“虚”内涵很丰富。在结果上看，意味着大量的工作仅仅是被应付性完成的。之所以会出现大量的应付，有五个原因：其一是上级任务太多，根本完成不了，一个镇一年接收的上级文件超过两千份，只能按照重要性选择性地执行，被忽视的事务很可能被应付掉。其二是有些要求不符合地方实际情况，或者本级组织缺少落实的权力与资源。其三是不少文件从年初下发到县域以内可能已经是年中，到年底就要验收，留给基层落实的时间本身就不够。其四是现在有太多的达标升级和创新评审都主要是以书面材料审核为主要方式来完成的，上级部门的检查本身也就不够深入细致，这也助长了应付。其五是有些干部态度不认真，没有按照“三严三实”的标准来要求自己。
3.部门主导的治理精细化难以兼顾党群关系的紧密化
在部门集权的过程中，“管官之官”的权力越来越大，“管民之官”的权力越来越小，政令与民情之间的距离越来越远。虽然很多的上级事务中都提出要强化居民参与，还将此纳入验收考核的内容。但是，当大多数任务都提出这种要求，且都提出要限期完成的时候，这种要求也就难以落实。很多工作脱离实际，如果真正地发动群众，可能也就一点也做不下去。何况在部门集权的框架中提出居民参与问题，往往仅仅是执行过程中的参与，或者事后的评议。而且，在强调居民参与的同时，并没有给予基层干部同等的自主决策权。这样的民主参与客观上起到了“管官之官”联合一般群众挤压“管民之官”的自主权的效果，在这个过程中分化了管民之官和一般群众之间的利益和感情聯接。基层干群关系的疏远，是否在最终会影响党群关系，是个很值得注意的问题。
三、一个远郊大镇的高效率治理经验
如果没有基层治理能力的提升，就不可能提高基层治理的效率，治理的精细化也就成为空中楼阁。搞好基层建设就是朝向治理精细化的重要前提，上海地区的治理变革在这方面积累了重要的经验。尤其是2014年上海市委市政府发布的“1+6”文件，提出了进一步创新社会治理加强基层建设的一整套思路，坚决推动条块整合和重心下移。两年多来的实践中基层治理能力得到了大幅的提升。但基层治理的效率不仅追求治理的效果，还要讲求治理的成本，希望以尽可能少的治理资源完成上级更多的治理目标，得到群众更大的满意。应该说，形成高效率的治理模式是夯实基层基础的高级状态，不仅多办事，还能少花钱，符合现代政府的发展方向。显然，各个街镇的治理效率是有差别的。以下，我们选择一个奉贤区奉城镇的例子来说明，如何在强化基层建设的过程中创造高效率的治理模式。
奉贤区奉城镇位于上海东南部，曾是奉贤县府所在地。2002年、2003年经二次区划调整后，由四镇合一组建而成，镇域面积为109.91平方公里，下辖3个社区、41个行政村、9个居民区，常住人口约19万，其中户籍人口8.6万，外来人口10.01万。该镇在全市郊区127个街镇开发区中，面积第四位，人口第14位，村居数量第12位。为了应对日趋多元的群众需求以及处理渐趋复杂的基层事务，奉城镇于2015年决定在全面理顺社会治理体制机制，推进综合执法机构改革的基础上，以网格化理念推进基层建设，积极推行“区域党建网格化、城市管理网格化、群众工作网格化、群防群治网格化”合而为一的网格管理平台，形成四网合一、四网并行、四网融合的有效载体，并充分发挥党员的引领和先锋作用，广泛发动群众自治参与，扎实推进社会治理创新。[15]这种以综合化为主要导向的网格化治理模式，通过多网之间的相互支撑，既能提高镇村组织的综合化治理能力，也能提升基层党组织的战斗力，又能发掘群众自治能力，在治理中尽可能地节约财政资源，最终有助于提高治理的效率。 （一）奉城镇的治理效率
社会治理效率的实质指的是资源约束与工作绩效之间的关系。這个概念在中国的语境之中具有一定的特色，它在强调政府积极有为、多办实事，提供公共服务满足群众需求的同时，也在强调社会治理的绩效的获得要以较低的成本为基础。其内涵可以概括为，在群众认可的前提下以尽可能少的投入做尽可能多的事，实现更多的社会治理目标，或者在完成上级交代的任务时，以较少的财政投入获得较高的群众满意度。而治理的绩效主要指的是政府完成上级所交代任务的程度，进行综合评分，并未考虑到各个地区所具有的资源差异，即资源作为一种约束性条件并未被考虑进政府的考核体系中。为了完成上级政府所交代的各种事务，基层政府或组织往往是投入较多的资源以获得较高的任务完成度，造成了治理效率的低下。
我们将治理效率分为系统效率和运行效率，前者是静态的，后者是动态的。静态的社会治理系统效率由系统繁难指数和治理能力指数决定，动态的社会治理运行效率由社会治理绩效指数和治理能力指数决定，即：社会治理系统效率：系统繁难指数/治理能力指数；社会治理运行效率：社会治理绩效指数/治理能力指数。
其中系统繁难指数需要考虑到镇域面积、人口的数量（户籍人口与外来人口）、村居管理幅度、辖区单位数量、城市化情况等，其实质是已经存在的资源条件对于社会治理效率的约束。治理能力指数主要考虑治理的人力和财力投入能力。人力是指在镇域范围内用政府财政供养人员数量；财力主要是指当年镇的总的财政收入作为主要的衡量标准（因为确实也无法区分开社会治理到底花了多少钱，而财政收入多少可以反映该地区社会治理的财政能力）。具体如图1和图2所示。
从中我们可以发现，如果从社会治理的绩效考核来讲，奉城镇在奉贤区的排名并不靠前甚至于处于较后的位置，但是将系统治理的繁难指数以及社会治理能力指数综合考虑以后，奉城镇的社会治理的系统效率和运行效率便处在了第一或第二的位置。这是因为奉城镇的资源约束性较强，导致社会治理系统效率的繁难指数较高；同时，由于奉城镇的财政资源的约束使得奉城镇的人力和财力指数较低，进而使得治理能力指数与其他镇相比较低，因此综合社会治理绩效指数之后，奉城镇的社会治理的系统效率和运行效率都处在较高的水平。
（二）奉城镇提高治理效率的经验
提高治理效率需要控制治理成本，而控制治理成本的前提是实现治理体系的高效运转，奉城镇的经验也可以理解成是成功地提高了镇域治理体系的运转效率。
其一是“四网合一”，通过建立高度整合的网格化管理模式，提高镇村综合化处理问题的能力。在专业化分工不断深化和条条集权不断强化的背景下，重建基层组织的综合化治理能力变得十分重要。网格化管理的基本任务就是充分发挥信息技术和数据技术的能力，协调好条块关系，强化基层治理。在实施过程中，其实也存在模式的差别。主要的区别在于城市管理网格化与既有的基层组织体系之间的关系，是更加整合一些还是分离一些。奉城镇采取的是整合性的网格化管理模式。奉城镇的社会治理创新工作由分管组织和党建的专职副书记统抓，这成为多条线综合化治理的组织基础。奉城镇以头桥社区为试点，以网格化理念推进基层建设，通过“城市管理网格化、区域党建网格化、群众工作网格化、群防群治网格化”为内容的四网合一工作。这种四网合一的思路使得各条线的工作通过建立交集而相互支撑，强化了网格化的功能。在后续的发展中，劳动保障和统战工作等条线工作也纷纷加入，使得奉城镇的整合性网格化管理模式从四网合一进一步发展到多网合一。
其二是做强村居，密切党群联系，发动社会自治。强化基层提高效率，不仅要发挥好“条”对“块”的协同和帮助，更需要“块”提高自身的工作能力，高水平完成“块”的本份。做好群众工作，就是基层尤其是村居的本份。做强村居既要帮助村居处理好与上级部门的关系，也要帮助村居改进和党员群众的关系。奉城镇四网合一的经验，将新型城市管理网络与基层组织体系统一起来，既有助于城市管理工作的改进，也给村居组织增加了责任，赋予了权力。进一步地，奉城镇十分注重村居组织内部的党群工作。当前的普遍情况是，党群之间紧密的人格化关系逐步转变成了理性的党群关系，党群、干群联系有所疏远。奉城镇在其所辖的村居内部选择合适的空间作为建立多种类型的“党建微家”，作为党员之间以及党员与群众之间的沟通空间。沟通空间的转换，消弭了存在于党群之间的距离，缓解了党群、干群之间长期积累的矛盾，并为普通党员和群众的利益表达提供了渠道，增强了党组织在村居内部的组织动员能力。党的工作总是和群众工作联系在一起，发动群众自治实际上也是党的工作的重要内容。奉城镇高度重视本地的乡贤文化，发掘村庄内部对公共事务具有较重关切心理并具有一定权威的能人，参与到社会治理中来。诸如，退休的老教师、老干部、企业的领导人等，这些精英群体在村庄往往具有声望或财富上的权威，因而作为村居处理日常事务的辅助者，更加有利于基层自治的实现。
其三是尊重规律，理性引入社会化和专业化的服务力量。当前，上海地区和全国各地都在提倡社会工作与社会组织进社区，形成所谓“三社联动”的局面。但是，要注意的是，服务和联系群众是党组织的“核心业务”，核心业务无法被外包出去。尤其是，在社会治理中引入第三方也有一个合法性的问题，引入第三方的服务是可以的，但如果这种服务和治理联系在一起，就有一个治理能不能外包的问题，如同联系群众是党组织的核心业务一样，治理也是政府的核心业务，核心业务不适合外包。有人认为引入专业化的社会组织可以帮助政府省钱，这其实也未必总是正确的。传统基层组织也是一个十分庞大的队伍，他们的能力需要被充分发挥。在引入“第三方”来参与社会治理的问题上，我们看到，在既有的庞大的体制内队伍之外，再引入新的第三方队伍，未必是省了钱，反而是浪费了钱。在奉城镇的治理实践中，尽可能发挥既有组织的能力，尽可能节约费用。
四、以改进考核体制为提升基层治理效率的关键路径 应该说，中国的治理体系提升运转效率的空间还很大，提高治理效率的余地还很大。问题在于是否有提高治理效率的决心和积极性。在一定程度上来说，奉城镇的经验是难以复制的，因为干部的素质不一样，面临的压力不一样，解决问题的条件不一样。怎样才能让这些不一样的地区也愿意积极主动地关心治理体系的运转效率呢？这里提出，应该考虑在指挥棒上下功夫，改革行政考核体系。我们的政府在治理过程中往往没有精打细算，这种弊端与行政考核的指挥棒有关系。在中国的治理中，指挥棒的问题就是核心的问题，指挥棒改变了，干部和基层组织的行为也会改变。要切实提高基层治理的效率，创造高效率的基层治理模式，就应该将治理效率因素纳入到基层工作乃至各种治理工作的考核指标体系中。体现多劳多得的分配和奖励原则，尊重基层干部的劳动。
当前的行政考核体系有两个有待进一步扭转的倾向：第一是功利主义；第二是发展导向依然突出，治理导向还不明显。
所谓功利主义的考核与评价模式，是说上级的考核只看产出，不问投入；只看结果，不重过程。一种典型的情况是，对于街镇层面的绩效考核采取各街或各乡镇统一的百分制考评，不考虑各街镇的治理难度，比如不考虑人口和面积等因素对于治理难度的影响。在村干部的薪酬体系中，工资逐渐取代了误工补贴，限制村干部给自己发报酬。上级确定的报酬通常有三部分组成：基本报酬+绩效工资+奖励工资。越来越普遍的情况是，村级主要干部的基本报酬和绩效工资由区县财政参与保障，奖励工资由镇村进行保障。其中，基本报酬部分往往会考虑到村的人口规模等治理难度因素，而在绩效和奖励工资中基本上是一视同仁地进行考评。尤其是，基本工资相对于其他报酬所占的比例是很低的，越是在治理任务繁重的发达地区，这个比例就越低。那么，总的来说，镇村的考核体系都是以结果为导向的，很少考虑治理难度对于基层组织和干部的付出。
所谓发展导向而非治理导向的考核与评价模式，意味着今天的考核体系还不适应基层转向社会治理的职能变革。如果从经济发展的职能出发，镇村或街居的人口和面积等规模因素确实不太重要，因为影响发展的主要因素其实不是规模，而是区位、机遇和人的能力等。但在基层组织的发展权力上收和治理责任强化的今天，继续这种以结果为中心的考核体系，就会蜕变成以“表现”为中心的考核体系，会助长种种的形式主义。这种只问结果不看付出的考核体系意味着上级对于下级劳动的不尊重。然而，即使在传统中国，国家上层也会关注地方之间的治理难度差异。比如清代雍正时期，就根据“繁难冲疲”四个方面对于天下各州府县的治理难度进行分类，同时具有四个特征的治理难度最高，成功治理的主官要受到最高级别的奖励。这与今天对绩效得分最高的書记镇长进行奖励的做法是不同的。前者看重的是付出大小，后者看重的是结果。
在当前的考核体制下，街镇政府少花钱多办事，对于基层干部并没有多少实质的好处。非但不能对提高干部的收入有帮助，反而由于勒紧腰带过日子，影响了干部们的收入。至于工作上的成绩是否可以带来主官的晋升，也是很不确定的。试想，如果我们能够重视治理的效率问题，在考核体系中不仅考虑社会治理的产出，也考虑社会治理的投入，那么，就可能激活治理资源较丰富的街镇也去努力降低社会治理成本。自治、共治、德治、法治等方法就可以由于它们在降低治理成本上的优点得到切实的推广运用，那么，当前存在的资金、人力和技术三个密集型并存的治理形态或许就能够得到真正的扭转。
五、结语：发达地区应该率先提升基层治理效率
怎么提高治理效率，让政府既能办好大事，也能办好小事，既能进行运动式的治理，也能搞好长效管理，这是中国式治理的千年难题。这种困难不仅存在于发达地区，也存在于欠发达地区。如何在坚持我们体制优点的同时，尽可能地弱化这种弊端，就是社会治理发展的重要方向。随着中国社会整体的发展，道路自信、理论自信、制度自信和文化自信逐步地形成，那种一味地学习西方经验的时代正在成为过去。中国基层治理发展的主要参照系从以西方为中心转向了以中国自身为中心。在这个转向中，国内的发达地区不可避免地要承担起历史的责任，要通过自己的先行先试为中国基层治理的发展探路。那么，发达地区应该率先意识到提升治理效率的意义，积极探索出有效经验。
以上的分析表明，很有必要将治理效率问题纳入到绩效考核体系中，使得绩效考核从发展导向转向治理导向。当然，在这个全球化的时代，社会不断转型，提高治理效率不仅在节约投入上下功夫，也要在增强功能上下功夫；既要在治理的改革上下功夫，也要在治理的发展上下功夫。努力创造更加安全、更加便利、更加生态、更有温情的社区生活，才是比较完整的思路。
说明：本文为国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究——聚焦人口流入型地区”（15ZDC028）的阶段性成果。
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责任编辑：张 炜